II SA/Bd 1449/13

Uzasadnienie

Po przeprowadzeniu kontroli w spółce M. w T., Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], w której zawarł 11 nakazów, w tym m.in. nakaz określony w pkt 6 wskazanego rozstrzygnięcia, którym to, na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 404 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o PIP"), art. 94 pkt 5, art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej powoływanej jako "kp"), nakazał ww. spółce wypłacić byłej pracownicy M. K. m.in. wynagrodzenie za pracę za miesiąc [...], w kwocie netto do wypłaty [...] zł, wskazując jednocześnie że nakaz ten podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu.

Od powyższej decyzji ww. spółka wniosła odwołanie, w którym wnosząc o jej uchylnie i przykazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła organowi naruszenie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego a nie obecnego pracownika; art. 77 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących spółki, związanych z powstaniem trudnej sytuacji finansowej, a mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 11 kpa w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania; oraz art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania.

W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na bardzo złą sytuację finansową spółki oraz opisała przyczyny tego stanu rzeczy. Podkreśliła, że jedynym istotnym składnikiem majątkowym spółki jest jej nieruchomość, która jednak obciążona jest hipoteką na kwotę przewyższającą znacznie wartość nieruchomości, a także że cały majątek obrotowy spółki jest przedmiotem egzekucji. Zaznaczyła przy tym, że pomimo tak trudnej sytuacji finansowej stopniowo realizuje świadczenia pieniężne na rzecz pracowników w celu utrzymania miejsc pracy. Odwołująca wywiodła, że choć zaskarżona decyzja uzasadniona jest treścią art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, to jednak organ I instancji wydając ją i określając natychmiastowy termin jej wykonania nie wziął pod uwagę opisanych w odwołaniu znacznych problemy finansowych spółki i sytuacji faktycznej, w jakiej się ona aktualnie znajduje. Wyjaśniając, że z uwagi na tą trudną sytuację finansową nie była w stanie zabezpieczyć we wskazanym w nakazie terminie dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie, stwierdziła że w związku z tym zasadnym było i jest określenie tego terminu w sposób możliwy do wykonania przez spółkę.

Wniesione w sprawie przez spółkę odwołanie Okręgowy Inspektor Pracy w B. rozpatrzył oddzielnie w stosunku do każdego z 11 nakazów objętych zaskarżoną decyzją organu I instancji, i w efekcie w stosunku do nakazu zawartego w pkt 6 rozstrzygnięcia, wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżony nakaz.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione przez spółkę okoliczności nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego nakazu. Jak stanowi art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, inspektor pracy ma prawo nakazać w drodze decyzji administracyjnej wypłacenie wynagrodzeń lub innych świadczeń należnych pracownikowi. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, jak i licznymi orzeczeniami sądów "należne" znaczy tyle, co "bezsporne". Inspektor pracy wydaje, więc decyzję z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wyłącznie wtedy, gdy nie ma sporu, co do faktu istnienia zobowiązania pracodawcy, jak i do jego wysokości. Strona sama obliczyła kwotę należności objętej kontrolą, nie wniosła zastrzeżeń do protokołu z kontroli, stanowiącego podstawę wydania decyzji, także w odwołaniu nie zakwestionowała faktu istnienia zaległości płatniczych wobec pracownicy ani ich wysokości.

Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy wyrażenie "świadczenia należne pracownikom" znaczy to samo, co "świadczenia wynikające ze stosunku pracy". Zobowiązanie pracodawcy do wypłacenia wynagrodzenia M. K. powstało w czasie, gdy pozostawała ona w stosunku pracy ze spółką. Fakt późniejszego rozwiązania umowy o pracę nie ma wpływu na byt prawny tego zobowiązania, dopóki nie upłynął przewidziany w przepisach prawa okres przedawnienia roszczenia. Organ podał, że pozostała argumentacja strony sprowadza się do opisu złej sytuacji ekonomicznej, jej przyczyn i podejmowanych działań naprawczych.

Zdaniem organu niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, na którą powołuje się strona, zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. (II OSK 1365/07) stwierdził: "Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku". W świetle tego orzeczenia - oraz wielu innych o podobnej treści - organ stwierdził, że powołane przez stronę przyczyny niewypłacania pracownikom wynagrodzeń nie mają obiektywnego charakteru, lecz leżą w jej problemach finansowych.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, że wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 159 § 1 kpa leży w wyłącznej kompetencji organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem w przedmiotowym przypadku Okręgowego Inspektora Pracy. Organ ten mógłby zastosować art. 159 kpa wyłącznie wówczas, gdyby prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W takim przypadku Okręgowy Inspektor Pracy występowałby jako organ I instancji, a nie - jak w przedmiotowej sprawie - organ odwoławczy. Postępowanie takie może być ponadto wszczęte w odniesieniu do decyzji ostatecznej, którą zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej wszczyna się wyłącznie wtedy, gdy strona wyraźnie zażąda zastosowania trybu przewidzianego w art. 156 kpa, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję spółka wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu, powtórzyła w całości zarzuty zawarte w odwołaniu oraz ich argumentację. Odnośnie zarzutu naruszenie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego a nie obecnego pracownika wyjaśniła, iż zarzut ten jest uzasadniony albowiem zaskarżonym nakazem objęty został były pracownik – M. K., tymczasem przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, mówiący o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy, odnosi się wyłącznie do obecnych pracowników, tj. jak wynika z art. 2 kp "osób zatrudnionych" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, i nie obejmuje nie zatrudnionych u danego pracodawcy. Skarżąca pokreśliła, że powyższy pogląd podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 188/10 oraz Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. w sprawie dotyczącej nakazu zapłaty z dnia [...] o nr rej. [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd stwierdził, iż jest ona zgodna z prawem, w związku z czym skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu Państwowej Inspekcji Pracy wydane w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy.

Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIP Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do zadań, więc jej należy także nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). W przypadku, zatem naruszenia tych przepisów, jaki i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP). Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 94 pkt 5 kp, zgodnie, z którym pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji, więc ustalenia, w toku kontroli, naruszenia tegoż obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję) o którym mowa w art. 11 pkt 7. Zadaniem takiego aktu jest więc wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika, w tym zakresie bowiem kompetencje ma sąd powszechny. Nakaz nie stanowi też podstawy dla pracownika do uruchomienia postępowania egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Istota natomiast nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, publ. lex nr 275465). Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). W sytuacji, więc gdyby wynagrodzenie lub inne świadczenie wynikające z zawartej z pracownikiem umowy budziło kontrowersje, to jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy byłby sąd powszechny, jako że jak wskazano wyżej inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika. Wymaga także podkreślenia, iż nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny i bezwzględny przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział, bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP innego - niż natychmiastowy - terminu wykonania (wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 11/10, publ. lex nr 663848).

W świetle poczynionych uwag nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność wydania przedmiotowego nakazu wypłaty. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w dniu przeprowadzenia kontroli u pracodawcy kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienia zaległości pracodawcy wobec wymienionego w nakazie byłego pracownika w wypłatach wynagrodzeń za pracę, jak i wysokości niewypłaconych mu wynagrodzeń. Okoliczności te zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół z kontroli, bez zgłoszenia jakichkolwiek umotywowanych zastrzeżeń odnośnie ustaleń zawartych w protokole. Obowiązek objęty nakazem był, zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. – Oddział w T. do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Spółka, bowiem nie wywiązała się z zawartej z pracownicą umowy w zakresie terminowej i prawidłowej wypłaty wynagrodzeń, przez co uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 94 pkt 5 kp i art. 85 kp. Naruszając zaś przytoczone przepisy, co zostało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, co obligowało organ zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty wynagrodzenia. Podsumowując stwierdzić należy, że skoro kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnych byłemu pracownikowi wynagrodzeń, które miały charakter wymagalny i których wysokość nie została zakwestionowana przez stronę, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa istniały podstawy do wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Kwestia zaś stanu niewypłacalności pracodawcy, powstała nawet z przyczyn niezawinionych przez niego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W przeciwnym, bowiem wypadku nastąpiłoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które z woli ustawodawcy obciąża wyłącznie pracodawcę, albowiem ten ostatni jako profesjonalista i w związku z tym podmiot silniejszy od pracownika w ramach stosunku pracy, obciążony jest dodatkowymi obowiązkami jak i dodatkowym ryzykiem w związku z prowadzoną działalnością. Pracownik natomiast, jako jednostka słabsza w stosunku pracy, objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie wyrażone w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka. Mając na względzie tą szczególną ochronę pracownika i należności mu przysługujących w związku ze świadczeniem pracy, ustawodawca w omawianym przepisie przesądził także w sposób bezwzględny i jednoznaczny o nadaniu decyzji z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP rygoru natychmiastowej wykonalności. Ten zakwestionowany przez skarżącą rygor wynika z literalnej treści wskazanego przepisu. Tym samym, więc swoboda organu w omawianym zakresie jest całkowicie wyeliminowana i organy nie mają żadnej swobody w zakresie różnicowania terminu wykonania nakazu. Należy wziąć pod uwagę także okoliczność, że ustawodawca w art. 12 ustawy o PIP określił, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy kpa stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Tymczasem kwestia terminu wykonania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP została wyraźnie uregulowana w tym przepisie, poprzez wskazane że nakazy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W tych okolicznościach kwestionowanie natychmiastowej wykonalności wydanego w sprawie nakazu nie może odnieść zamierzonego skutku. Organ Inspekcji Pracy był bowiem uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 159 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa z uwagi na niewstrzymanie wykonania zakwestionowanej decyzji pomimo jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa będącej efektem finansowych trudności spółki. Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 159 § 1 kpa organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zobligowany jest wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji w sytuacji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa powodujących nieważność decyzji, w tym więc i wadą określoną w pkt 5 wskazanego artykułu, a polegającą na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, mającej charakter trwały. W ocenie Sądu względy ekonomiczne i finansowe utrudniające lub uniemożliwiające wykonanie decyzji, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogą być zakwalifikowane jako przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 kpa. Przyjęcie, bowiem przeciwnego poglądu oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które - jak wynika z przepisów prawa pracy - obciąża wyłącznie pracodawcę. Tym samym więc niewypłacalność skarżącej, nawet niezawiniona przez nią, nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Skoro zaś, jak już Sąd wcześniej zaznaczył, niewykonalność decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 kpa powinna mieć charakter trwały, co oznacza że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, to tym samym wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 kpa nawet z tej tylko przyczyny (brak trwałej niewykonalności decyzji) nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo zatem oceniły, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 159 kpa. Należy wyraźnie podkreślić, że podnoszone w skardze argumenty, związane z brakiem środków finansowych na wykonanie nakazu, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przed organami Państwowej Inspekcji Pracy.

Bezzasadny w ocenie Sądu jest także zarzut skarżącej naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego a nie obecnego pracownika, tj. M. K. Argumentując powyższy zarzut spółka podkreślała, że przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP mówi o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy, i że w związku z tym odnosi się on wyłącznie do obecnych pracowników, albowiem jak wynika z art. 2 kp status pracownika ma jedynie "osoba zatrudniona" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, a nie osoba z którą wygasł stosunek pracy. Odnosząc się do przytoczonego stanowiska skarżącej należy podkreślić, że zakwestionowany nakaz wypłaty dotyczył pracownika, któremu spółka nie wypłaciła należnego wynagrodzenia za miesiąc [...]. W tym czasie M. K. była zaś pracownikiem spółki. Pracodawca miał więc wynikający z zawartej z tym pracownikiem umowy o pracę obowiązek terminowej wypłaty wynagrodzenia należnego temu pracownikowi za ten miesiąc. Skoro więc tego nie uczynił, i tym samym naruszył przepisy prawa pracy dotyczące wypłaty wynagrodzenia za pracę, to tym samym zaktualizowały się przesłanki zastosowania w stosunku do pracodawcy dyspozycji art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem i, że wszystkie zarzuty skargi są bezzasadne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.