II SA/Łd 1185/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku P. W. i S. L. działających jako B s.c. P. W. i S. L., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i usługami (powierzchnia sprzedaży do 290 m2) wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, budowie wjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 16 (działka nr ewid. 13 i fragment działki drogowej nr ewid. 6/2 w obrębie [...]).

Od powyższej decyzji odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. reprezentowana przez radcę prawnego N. C. zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie:

1. prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, wybiórcze wskazanie treści przedłożonych dokumentów oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji;

2. prawa materialnego tj.

a) art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 lit. b i art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.);

b) § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588);

c) § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589); w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem pełnomocnika autor analizy urbanistycznej w tabeli zatytułowanej "Zestawienie parametrów" wskazał wybiórczo zabudowane działki zlokalizowane w tym obszarze (z pominięciem niektórych działek np. działki o nr ewid. 5/74, 5/27, 5/28, 12/3, 624), a jednocześnie niektóre z pominiętych działek w tym o nr ewid. 5/74 i 624 wykorzystał do obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, niczym nie uzasadniając takiego działania. Z kolei organ, który wydał skarżoną decyzję nie odniósł się do tej kwestii i błędnie uznał, że analiza urbanistyczna przeprowadzona została prawidłowo.

W ocenie odwołującej się, pominięcie w analizie urbanistycznej zabudowanych działek, które są położone w obszarze analizy, od których to również zależy prawidłowe wyznaczenie wskaźników i parametrów, determinuje wyniki analizy urbanistycznej, a tym samym prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, przez co narusza art. 61 ust. 1 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu zakwestionowano także sposób obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik tej wielkości z obszaru analizy wynosi 0,38, jednakże autor analizy uwzględnił do obliczenia tego wskaźnika nieruchomość położoną przy ul. A 12 ze wskaźnikiem 0,66, gdzie został wybudowany obiekt z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę m.in inwestor zwiększył powierzchnię zabudowy z naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tej nieruchomości. Obecnie w sprawie tej toczy się postępowanie przez Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Wprawdzie przepis dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika (niż jako średni z obszaru analizy) powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, ale musi to wynikać z analizy i zostać w sposób szczególny uzasadnione. W tym wypadku autor analizy urbanistycznej nie wykazał zasadności tak przyjętego wskaźnika.

Ponadto pełnomocnik zarzucił, że niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), tak jak to ma miejsce w tym przypadku. Takie określenie parametrów umożliwi bowiem dowolną realizację obiektu, która przestanie być charakterystyczna dla obiektów występujących w obszarze analizowanym, a tym samym zostanie naruszona zasada "dobrego sąsiedztwa."

Zdaniem Wspólnoty organ I instancji nie ustalił również dla terenu inwestycji udziału powierzchni biologicznie czynnej, czym naruszył § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Brak precyzyjnego, chociażby w granicach "od - do" ustalenia, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, jak również wybiórcze przeprowadzenie analizy dla określenia tego wskaźnika, powoduje naruszenie wskazanych wyżej przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik wskazał także, że decyzja podobnie jak i analiza urbanistyczna nie zawiera uzasadnienia w kwestii dotyczącej sposobu wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Autor analizy wskazał jedynie, że z uwagi na szerokość działki przyszłego inwestora wynoszącą ok. 23 m, przyjęcie średniej wielkości szerokości elewacji frontowej na poziomie 35 m nie jest możliwe, w związku z czym przyjął tę wielkość zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Organ nie uzasadnił także przyjętego wskaźnika wysokości planowanej inwestycji. Z jednej strony przyjął ten wskaźnik zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku na działce nr 14 przy ul. A 14, z drugiej zaś użył określenia, że ma być to wysokość maksymalna, czyli dopuścił możliwość przyjęcia dla planowanej inwestycji innej wysokości. Wyznaczając ten wskaźnik jako maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki spowodował możliwość dowolnej realizacji przyszłej inwestycji. Nie można więc zgodzić się z autorem analizy, że możliwość dowolnego ustalenia przez przyszłego inwestora wysokości budynku, nie będzie naruszać ładu przestrzennego w obszarze analizy i nie wpłynie dysharmonijnie na strukturę tej części ulicy.

Pełnomocnik Wspólnoty zarzucił organowi I instancji brak właściwej analizy przy wyznaczeniu obowiązującej linię zabudowy. Autor analizy wskazał jako podstawę § 4 ust. 1 rozporządzenia, a jednocześnie uznał za "działki sąsiednie" jedynie działkę przy ul. A 14 tj. działkę zabudowaną budynkiem najbardziej przybliżonym do pasa drogowego tej ulicy. Ani autor analizy, ani też organ I instancji nie znaleźli uzasadnienia dla tak przyjętego parametru. Po raz kolejny autor analizy wybiórczo wskazał jedną zabudowaną działkę i tak wyznaczył obowiązującą linię zabudowy od strony ul. A. Budynki usytuowane przy ul. A w tym wielorodzinne posiadają ukształtowaną linię zabudowy tworzącą uskok. Z uwagi na taką sytuację linia zabudowy powinna być ustalona zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia tj. jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jeżeli organ wyznaczył linię zabudowy w inny sposób (§ 4 ust. 4) to miał obowiązek takie działanie uzasadnić, a tego jednak nie uczynił. Powyższym działaniem organ I instancji naruszył 61 ust. 1 ustawy poprzez brak analizy w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że organ I instancji nie zwrócił uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie określenia funkcji dla części użytkowej budynku wielorodzinnego. Wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji wymienionej działalności. Jednakże usługi mogą być uciążliwe, bądź nie uciążliwe. Mogą również "wychodzić" poza granice terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Na organie orzekającym ciąży obowiązek zbadania i ustalenia, czy wskazane we wniosku plany przyszłego inwestora nie zakłócą zastanego ładu przestrzennego, w szczególności, czy rodzaj usług nie będzie godził w zastany stan rzeczy, również w zakresie możliwości parkowania samochodów dostawczych i samochodów przyszłych klientów. Organ orzekający dokonał zapisu w części decyzji ustalającej warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji o zabezpieczeniu miejsc parkingowych poza pasem drogi publicznej (w tym przypadku ul. Wileńskiej) w ilości min. 1mp/1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1mp/60 m2 oraz usługi i handel — 25-40 mp/1000 m2 pow. użytkowej. Zapis ten dotyczy zarówno przyszłych mieszkańców planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jak również przyszłych klientów części usługowej tego obiektu. Organ nie zwrócił uwagi na to, że ul. A jest drogą wewnętrzną, bez wylotu i jej szerokość w żaden sposób nie spełni tego warunku w szczególności nie zapewni 25-40mp/1000 m2 pow. użytkowej. Organ orzekający całkowicie pominął zapis § 18 ust. 1 rozporządzenia i uznał, że miejsca postojowe dla obsługi przyszłej inwestycji zostaną zapewnione poza działką, dla której ustalił warunki zabudowy, a jednocześnie nie przeanalizował i nie uzgodnił z zarządcą tej drogi tak przyjętego rozwiązania. Narusza to w sposób rażący przepisy prawa, bowiem miejsca parkingowe zapewnione mają być na terenie działki inwestora.

Brak wezwania do uzupełnienia wniosku stanowi naruszenie art. 52 ust. 2 lit. b ustawy (w związku w z art. 64 ust. 1). Z kolei tak ustalone warunki w zakresie obsługi komunikacji naruszają art. 61 ust. 1 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie pełnomocnika organ I instancji nie ocenił także, czy w tej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach projektowanego przedsięwzięcia.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji na mapie w skali 1:500, wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. A i w ocenie Kolegium, są prawidłowe dla oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym występuje szereg obiektów, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, zarówno pod względem funkcji, jak również cech i parametrów.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji zlokalizowany jest w enklawie zabudowy mieszkaniowej (z przewagą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) z towarzyszącą zabudową usługową i gospodarczą. W obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje m. in. przy ul. A 12, 14, 15/17 oraz ul. B 67. Planowane przedsięwzięcie mieści się zatem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów.

Odnosząc się do pozostałych elementów zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium wskazało, że parametry, gabaryty i inne cechy planowanego obiektu zostały określone na podstawie parametrów, gabarytów i cech obiektów występujących w obszarze analizowanym. Istotnie, na co zwrócił uwagę pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej, przy szczegółowych obliczeniach nie uwzględniono pięciu działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, jednakże działanie takie zostało przez organ orzekający w sprawie uzasadnione. Mając bowiem na uwadze charakter przyszłej zabudowy (budynek mieszkalny wielorodzinny), w tabeli zawierającej zestawienie parametrów nie uwzględniono parametrów zabudowy gospodarczej zlokalizowanej na działkach nr 5/27, 5/74, 5/28 i 624 a także obiektów infrastruktury technicznej występujących na działce nr 12/3. Nie oznacza to jednakże, iż dla potrzeb przyszłej zabudowy uwzględniono wyłącznie cechy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przeciwnie, określone w decyzji parametry są pochodną cech budynków o różnych funkcjach mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Działanie takie - w ocenie Kolegium - jest uzasadnione i mieści się w granicach przyznanej organowi swobody, popartej nadto autorytetem osoby sporządzającej projekt decyzji. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest regulacji, która w takiej sytuacji jednoznacznie wskazywałaby preferowane rozwiązanie. W obszarze analizowanym występuje także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to jednak bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dotyczy to nieruchomości przy ul. A 12, 14 i 15/17 oraz nieruchomości przy ul. B 65 i 67. Z tego względu nie można – zdaniem Kolegium - postawić zarzutu, że bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji budynki wielorodzinne stanowią czynnik uzasadniający odstępstwo (w odniesieniu do części parametrów) od wyliczonych średnich dla całego terenu na rzecz średnich charakterystycznych dla zabudowy wielorodzinnej. Uprawnione jest w niniejszej sprawie zastosowanie odstępstw od średnich wyliczonych dla całego obszaru analizowanego na rzecz wielkości cechujących zabudowę wielorodzinną.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutu dotyczącego linii zabudowy Kolegium wskazało, że z treści analizy wynika, że zabudowa zlokalizowana wzdłuż ul. A tworzy uskok. Dla planowanej inwestycji linie zabudowy wyznaczono jednakże jako przedłużenie zabudowy istniejącej bezpośrednio na działce sąsiedniej przy ul. A 14, mimo iż obiekt ten nie znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że działanie takie wynika z faktu podobieństwa zabudowy na działce sąsiedniej i zabudowy planowanej. Przyjęcie więc, obok podobnych innych parametrów, także takiej samej linii zabudowy przyczyni się do zachowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium przyjęty w decyzji sposób wyznaczenia linii zabudowy nie narusza obowiązujących przepisów. Normą prawną, która mogłaby linię zabudowy ukształtować w odmienny sposób, niż wynika to z kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy, mógłby być przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który warunki nowej zabudowy, w tym i linie zabudowy mógłby ukształtować w oparciu o odmienne kryteria i w sposób bardziej restrykcyjny niż czyni to u.p.z.p. Dopóki jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje dla terenu planowanej inwestycji, to możliwości nowej zabudowy winny być kształtowane jedynie w oparciu o te kryteria, które zawiera powyższa ustawa.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu Kolegium wskazało, że według analizy średni wskaźnik tej wielkości dla całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,38. Przyjęty w decyzji wskaźnik w wysokości 0,55 jest wyższy niż średni w obszarze analizowanym. Został on jednakże ustalony na podstawie danych z obszaru analizowanego i zawiera się w przedziale wskaźników zabudowy występujących w tym obszarze od 0,15 do 0,66. Działanie takie jest prawidłowe, ponieważ przyjęty wskaźnik nawiązuje do wskaźnika istniejącego na działce przy ul. A 14 (0,54), a ponadto nie został określony w maksymalnej wielkości, mimo iż taki występuje również w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. przy ul. A 12 (0,66). W sporządzonej analizie zawarto szerokie uzasadnienie dla podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia i Kolegium aprobuje takie działanie polegające na uzasadnieniu odstępstwa od średniego parametru poprzez nawiązanie do zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu odwołania, że przyjęcie do analizy wskaźnika powierzchni zabudowy występującego na działce nr 15 przy ul. A 12 nie znajduje uzasadnienia wobec faktu, że obiekt ten został wybudowany "z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego decyzją o warunkach zabudowy" Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy budynek istnieje w sąsiedztwie terenu inwestycji i do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zapadła wobec niego żadna decyzja administracyjna eliminująca z obrotu prawnego decyzje, które stanowiły podstawę jego realizacji. Niezależnie od tego zasadnym jest wskazanie, że w obszarze analizowanym występuje także inny obiekt, którego wskaźnik zabudowy jest wyższy od ustalonego w decyzji (zabudowa przy ul. B 59 - wskaźnik 0,61), co potwierdza jedynie tezę, że określony dla planowanego obiektu wskaźnik powierzchni zabudowy nie przekracza maksymalnego w obszarze analizowanym.

Ustosunkowując się w następnej kolejności do szerokości elewacji frontowej, Kolegium zauważyło, że z treści analizy urbanistycznej wynika, iż szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i zawierają się w przedziale od 12,0 do 85,0 m; średnio 35,0 m, co z tolerancją 20% daje wielkość od 28,0 m do 42,0 m. Wynika stąd jednoznacznie, że średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym jest większa niż szerokość frontu terenu inwestycji, która wynosi zaledwie 23 m. W rozpatrywanej sprawie przyjęcie więc średniej wartości tego parametru z oczywistych względów nie było możliwe i dlatego też szerokość elewacji frontowej określono na 17,0 m z tolerancją ± 20%. Kolegium dodało przy tym, że w obszarze analizowanym występuje szereg obiektów (w tym mieszkalne wielorodzinne), których szerokość elewacji frontowej jest mniejsza lub zbliżona do określonej w decyzji. jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu o ustalenie warunków przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zbadanie czy planowana inwestycja będzie spełniać warunki techniczne jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy dopuszczona decyzją szerokość elewacji frontowej pozostaje w zgodzie z wnioskiem inwestora oraz umożliwi zagospodarowanie terenu inwestycji zgodnie z jego przeznaczeniem (wynikającym z zagospodarowania nieruchomości sąsiednich) oraz zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Jeśli zaś chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ II instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w wysokości odpowiadającej temu parametrowi występującemu na działce przy ul. A 14, jako przedłużenie tych krawędzi budynku. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku nie może przekraczać 14,0 m, co jednoznacznie wynika ze sporządzonej analizy. Takie sformułowanie może oznaczać, że obiekt ten w rzeczywistości mógłby być niższy niż owe 14 m. Określona w ten sposób wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej miała na celu ograniczenie wnioskowanej przez inwestora wysokości (V kondygnacji), która w ocenie organu orzekającego naruszałaby ład przestrzenny. W tym stanie rzeczy, w przedmiotowej sprawie, nie istnieje obawa realizacji budynku "zbyt niskiego" zwłaszcza, że wielokrotnie w sporządzonej w sprawie analizie pojawia się nawiązanie do parametrów budynku przy ul. A 14, jako podstawowego punktu odniesienia dla planowanej zabudowy.

Według Kolegium geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej w kwestii dotyczącej określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej. Powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury Kolegium podniosło, że w przepisach tych brak jest wymogu ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działki. W związku z tym zaniechanie dokonania tego rodzaju ustalenia w decyzji organu I instancji, jakkolwiek powyższy wskaźnik wymieniony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie tejże decyzji, tym bardziej, że obowiązek określenia tegoż wskaźnika zgodnie § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) mieści się w zapisie punktu 5.5.1 decyzji Prezydenta Miasta Ł..

Kolegium odnosząc się do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, że obsługa komunikacyjna inwestycji zapewniona jest z ul. A (drogi wewnętrznej) przez projektowany zjazd, dalej do drogi publicznej (gminnej) - ul. B. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak podkreślił organ II instancji w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora z dnia 11 marca 2013 r. zawiera opis funkcji oraz charakteru planowanego przedsięwzięcia wskazując, że przedmiotem inwestycji ma być m. in. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze. Mając na uwadze wyniki postępowania wyjaśniającego wszczętego tym wnioskiem Kolegium wskazało, że zarówno dopuszczalne decyzją parametry i gabaryty planowanego budynku, jak też powierzchnia terenu inwestycji nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w przypadku planowanej inwestycji nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397).

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że dla planowanego obiektu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zbędne, co wynika wprost z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W ocenie Kolegium także zarzut dotyczący "niedoprecyzowania wniosku pod względem funkcji obiektu" nie zasługuje na uwzględnienie. Usługi, o których mowa w treści decyzji to wyłącznie usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, przez co należy rozumieć urządzenia dla zaspokojenia codziennych niezbędnych potrzeb mieszkańców. Zabudowie mieszkaniowej może towarzyszyć sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, usługi biurowe itp.

Zdaniem Kolegium bezzasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w zakresie ustalenia niemożliwych do spełnienia wymogów dotyczących liczby miejsc parkingowych, które jak należy rozumieć treść odwołania, powinny zostać zapewnione przez inwestora na przedmiotowej działce. W decyzji organu I instancji ustalono, że dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca parkingowe/garażowe dla samochodów osobowych poza pasami dróg publicznych: min. 1 mp/1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 mp/60 m2 pow. mieszkania, usługi i handel - 25-40 mp/ 1000 m2 pow. użytkowej. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponieważ określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie tworzenia projektu budowlanego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Kończąc wywody Kolegium uznało, że doręczenie stronie decyzji o warunkach zabudowy bez załączników nie jest uchybieniem procesowym mającym istotny wpływ na wynik sprawy tym bardziej, że organ I instancji zapewnił stronom w tej sprawie czynny udział, zawiadamiając także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i dowodami.

Ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał w przekonaniu Kolegium wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. reprezentowana przez radcę prawnego N. C. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. W motywach skargi powtórzono zarzuty i argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji.

Pełnomocnik zwrócił uwagę, iż w dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., którą to organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 12. Podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji było wybudowanie budynku z istotnymi odstępstwami decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie m.in. warunków zabudowy, czego PINB w Ł. nie zauważył. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej ustanowienie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w oparciu o budynek, który powstał z naruszeniem wydanych warunków budowy narusza nie tylko porządek prawny, ale także powoduje utratę zaufania obywateli do działania organów w oparciu o obowiązujące przepisy.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zaś uczestnicy postępowania S. L. i P. W. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu na wniosek P. W. i S. L. działających jako B s.c. P. W. i S. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i usługami wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, budowie wjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 16 (działka nr ewid. 13 i fragment działki drogowej nr ewid. 6/2 w obrębie [...]), wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego, co obligowało sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa".

W rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

W przekonaniu sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny, bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Podniesione w tym zakresie zarzuty skargi sąd uznał za uzasadnione.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Decyzja o warunkach zabudowy określa rozważany wskaźnik nieprecyzyjnie posługując się zwrotem "do 0,55".

W tym miejscu podkreślić trzeba, że nie można czynić organowi I instancji zarzutu, że do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu uwzględniono nieruchomość położoną przy ul. A 12 ze wskaźnikiem 0,66, skoro w dacie orzekania przez tenże organ brak było jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania legalności zabudowy występującej na tej działce. Dopiero okoliczność, że w dacie orzekania przez Kolegium w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stwierdzająca nieważność decyzji PINB zatwierdzającej projekt budowalny zamienny dla budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 12, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawłaszcza wobec wdrożenia przed organami nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej dla tego budynku.

Dodać w tym miejscu trzeba, że sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego, że skoro projektowana zabudowa będzie kontynuacją istniejącej na badanym terenie funkcji mieszkaniowej, to zasadne jest odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie średniej dla całego obszaru analizowanego, wynoszącej 0,38 i ustalenie tego wskaźnika w nawiązaniu do działek zabudowanych podobnie do planowanej inwestycji, a więc z uwzględnieniem zabudowy na działce przy ul. A 14 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, wskaźnik zabudowy 0,54), czy przy ul. B 59 (zabudowa usługowa ze wskaźnikiem zabudowy 0,61). Pozwoli to niewątpliwie na zachowanie harmonii i ładu przestrzennego.

Jeśli zaś chodzi o określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to w rozumieniu § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Według części tekstowej analizy urbanistycznej oraz sporządzonej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono jako "maksymalną wysokość krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi budynku na działce nr 14 przy ul. A". Takie określenie rozważanego parametru jest niejednoznaczne i nieprecyzyjne, ale również sprzeczne z brzmieniem § 7 rozporządzenia, którego analiza prowadzi do dość jednoznacznego wniosku, że ów parametr winien być określony poprzez wskazanie konkretnych wartości liczbowych, tak aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości bądź niedomówienia w tym zakresie.

Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia), gdzie w decyzji o warunkach zabudowy oraz w analizie urbanistycznej wskazano wyłącznie maksymalny spadek połaci dachowych – "do 15o", co w przypadku nieokreślenia wartości minimalnych pozwalałoby inwestorowi w zasadzie na realizację dachu płaskiego, choć faktem jest, że w tym zakresie organ określił układ połaci dachowych jako wielospadowy. Niejednoznacznie, bo bez wskazania konkretnych wartości liczbowych określono także wysokość kalenicy "nie wyżej niż kalenica budynku na działce nr 14 przy ul. A 14".

Podsumowując sąd za trafną uznał konkluzję organu orzekającego o spełnieniu w realiach rozpoznawanej sprawy zasady "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11- Lex nr 1145557). Jednakże stwierdzone wyżej błędy natury materialnej i formalnej dotyczące przede wszystkim nieprecyzyjnego określenia rozważanych wcześniej parametrów nowej zabudowy popełnione przez organ II instancji obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec czego sąd ocenił je jako błędne.

Odnosząc się w tym miejscu do problematyki wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy zauważyć trzeba, że nie można czynić organowi zarzutu, iż do jej określenia przyjął wyłącznie działkę przy ul. A 14 (a więc działkę zabudowaną budynkiem najbardziej przybliżonym do pasa drogowego tej ulicy), skoro wyznaczenie linii zabudowy w ten sposób uzasadnia podobieństwo zabudowy na działce sąsiedniej i działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy polegający na nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi wewnętrznej (ul. A), przez którą odbywać się będzie obsługa komunikacyjna inwestycji. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy nie ma zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy, ponieważ teren inwestycji nie znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej, leczy przy drodze wewnętrznej.

Błędny - w ocenie sądu - jest także kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ I instancji § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez brak określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej. W tym wypadku sąd aprobuje w pełni argumentację organu odwoławczego, że ani art. 61 ust. 1 ustawy, ani też którykolwiek z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) nie ustalają wymogu określenia w decyzji o warunkach zabudowy minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działki. Zatem nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy rozważanego wskaźnika nie może być traktowane jako uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Chybiony jest dodatkowo zarzut odnoszący się do miejsc postojowych i naruszenia w związku z tym regulacji art. 52 ust. 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, ponieważ problem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych będzie rozważany dopiero na etapie projektowania inwestycji i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto pełnomocnik strony skarżącej błędnie twierdzi, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym jego § 18 są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Należy również wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści kwestie, w których do jej treści odsyłają przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej będą zaś związane ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie ilości miejsc postojowych. Wynika to z przepisów § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które statuują obowiązek określenia liczby miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2012 r., II SA/Po 494/12). Nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 1129/08). Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji. Z kolei ust. 2 § 18 określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19 - 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych ( vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5.06.2013r. sygn. akt II SA/Łd 898/12 ).

Określenie w kwestionowanej skargą decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych nie narusza zatem powołanych powyżej przepisów prawa.

Jeśli zaś chodzi o kwestię niedoręczenia stronie skarżącej załączników do decyzji o warunkach zabudowy i naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia, to wprawdzie jest to uchybienie procesowe, jednak niemające istotnego wypływu na wynik sprawy, ponieważ organ I instancji poinformował, że ze względów technicznych i ekonomicznych załączniki do decyzji otrzymuje tylko wnioskodawca. W wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09 (Lex nr 746492) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna z uwagi na rozmiary tego dokumentu pozostaje do wglądu w aktach sprawy. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w realiach przedmiotowej sprawy.

Mając powyższe na uwadze sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. p.p.s.a. Z kolei w trybie art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 p.p.s.a.

Prowadząc ponownie postepowanie administracyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku.

a.tp.