V SA/Wa 1034/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] listopada 2012r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa P. (dalej: Kierownik Biura) z dnia [...] maja 2012r. o przyznaniu pomocy na zalesianie gruntów rolnych.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] lipca 2011r. skarżący A. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2011. Do wniosku załączył m.in. kopię planu zalesienia gruntów rolnych z dnia [...] maja 2011 r. wraz z mapą uwzględniającą numery działek ewidencyjnych, schematem uprawy leśnej, schematem oceny udatności uprawy leśnej.

Skarżący zadeklarował do płatności na zalesianie działkę rolną A o łącznej powierzchni 1,14 ha, w tym powierzchnię zgłoszoną do płatności z tytułu: wsparcia na zalesienie (na terenach o korzystnej konfiguracji - drzewa iglaste - 0,80 ha, drzewa liściaste - 0,34 ha); premii pielęgnacyjnej (na terenach o korzystnej konfiguracji - 1,14 ha); premii zalesieniowej (rolnik uzyskujący co najmniej 25% dochodu z rolnictwa - 1,14 ha).

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] września 2011r. wydał postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie.

W dniu [...] maja 2012r. wnioskodawca złożył do Kierownika Biura Powiatowego oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] kwietnia 2012r. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia [...] maja 2011 r.

W dniu [...] maja 2012 r. w gospodarstwie A. S. została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w ramach obsługi sprawy zalesienia gruntów rolnych i innych niż rolne. W raporcie pokontrolnym zastosowano kod GR1 oznaczający, że nie zostały stwierdzone uchybienia a jednocześnie w sekcji XII ww. raportu stwierdzono: "Na gruncie nie stwierdzono gatunków biocenotycznych i domieszkowych w ilości 320 szt. łącznie. Brak faktur na zakup sadzonek i brak sadzonek na gruncie. Zgodnie z zaświadczeniem o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia [...].04.2012 r. wydanym przez Nadleśnictwo P. nie stwierdzono podstaw do zastosowania kodu ZGR 12".

Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] maja 2012 r. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych w łącznej kwocie 8384,60 zł, w tym z tytułu:

- wsparcia na zalesienie w wysokości 5477,60 zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia;

- premia pielęgnacyjna w wysokości 1105,80 zł - płatna corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia;

- premia zalesieniowa w wysokości 1801,20 zł - płatna corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu [...] września 2012r. do Biura Powiatowego wpłynęła korekta Raportu z czynności kontrolnych. W ww. korekcie raportu zastosowany wcześniej kod GR1 (nie stwierdzono uchybień) został zastąpiony kodem GR5 (stwierdzono uchybienia szczegółowe) oraz dodatkowo zastosowano kod ZGR 12 (rolnik nie udokumentował zakupu sadzonek). Zgodnie z ww. korektą Raportu na gruncie nie stwierdzono gatunków biocenotycznych i domieszkowych w ilości 320 szt. łącznie. Ponadto stwierdzono brak faktur na zakup sadzonek i brak sadzonek na gruncie.

W związku z powyższym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Nr [...] z dnia [...] maja 2012r. o przyznaniu pomocy na zalesianie.

Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu [...] listopada 2012r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2012r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania “Zalesiania gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów inne niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r., Nr 48, poz.390 ze zm.) wysokość pomocy na zalesianie, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu i deklarowanej przez rolnika powierzchni gruntów, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, w szczególności zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 16 i 21 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8). Zgodnie natomiast z § 17 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zalesiania gruntów rolnik, któremu przyznano pomoc na zalesianie, do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia przechowuje dowody zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów. Zgodnie zaś z załącznikiem Nr 6 do rozporządzenia w sprawie zalesiania gruntów określającym wysokość zmniejszeń lub zwrotów wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej, w przypadku, gdy rolnik nie posiada dowodu zakupu sadzonek, wsparcie na zalesienie powinno ulec zmniejszeniu o 50%. Zdaniem organu, decyzja Kierownika Biura Powiatowego o przyznaniu pomocy na zalesianie gruntów rolnych została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art.156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm. dalej “k.p.a.").

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek złożonego przez skarżącego odwołania, Prezes ARiMR decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Zarzucił naruszenie art.14 § 1 oraz art.79 §1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zawiadomienie o czynnościach kontrolnych w terenie, konsekwencją czego była niemożność przygotowania się do kontroli i okazania stosownych dokumentów. Ponadto, zdaniem skarżącego, skoro w raporcie z kontroli opis nie zgadzał się z postanowieniami końcowymi ARiMR, organ winien przeprowadzić powtórną kontrolę i w sposób bezsporny ustalić stan faktyczny, czego nie uczynił. Skarżący zarzucił również naruszenie art.10 § 1 i art.61 § 4 k.p.a. poprzez niepowiadomienie go o wszczęciu postępowania oraz nieumożliwienie brania czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czy zgłoszenia żądań.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W podstwie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału z [...] listopada 2012 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstwy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w pierwszej kolejności Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego.

Jak wynika z uzasadnień decyzji Dyrektora Oddziału z [...] listopada 2012 r., jak równiez Prezesa ARiMR z [...] lutego 2013 r., organy założyły, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW , art. 7 i 77 § 1 kpa oraz prawa materialnego, tj. przepisu § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie zalesiania.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

Zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie zalesiania wysokość pomocy na zalesianie, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu i powierzchni zalesionego gruntu objętego obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 65/2011, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, w szczególności zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 16 i art. 21 rozporządzenia nr 65/2011, a w przypadku wsparcia na zalesienie - zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 65/2011.

Innymi słowy organy obu instancji uznały, że w sprawie przyznania skarżącemu pomocy na zalesianie doszło do rażącego naruszenia prawa , ponieważ została mu przyznana płatność bez zmniejszeń wynikających z załącznika nr 6 do rozporządzenia, pomimo, że z Raportu z czynności kontrolnych Nr [...] wynikało, że rolnik nie posiada rachunków zakupu sadzonek roślin biocenotycznych i nie stwierdzono obecności tych roślin na gruncie. Zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej nie wyjaśnia dlaczego organy uważają to naruszenie prawa za rażące.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

O ile organy wykazały , że doszło do naruszenia jednoznacznego przepisu prawa , o tyle nie wyjaśniły dlaczego uznają, że naruszenie to ma charakter rażący – w znaczeniu wskazanym wyżej. Należy mieć przy tym na względzie, że brak dowodów zakupu dotyczy 320 szt. sadzonek domieszkowych, inspektorzy stwierdzili, że rolnik posiada dowody zakupu świerka i brzozy w łącznej ilości 8800 sztuk. Zarówno inspektorzy jak i nadleśniczy stwierdzili, że zalesienie zostało wykonane prawidłowo. Brak więc dotyczy niewielkiej części operacji zalesienia ( ok. 3,63 %).

Należy przypomnieć, że w ustawodawstwie dot. płatności rolnych istnieje pojęcie "drobna niezgodność". Możliwość zastosowania odstąpienia od zmniejszenia płatności przewiduje także rozporządzenie w sprawie zalesienia. Zgodnie z § 21 do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, stosuje się przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organy nie rozważyły czy taki właśnie przypadek nie zachodzi w sprawie niniejszej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję

.