II SA/Bd 1164/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (PINB), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane"), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania odcinków linii napowietrznych średniego i niskiego napięcia, w obrębie działek o nr geod. [...], w miejscowości M., obręb [...], gmina W.

Wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, że w dniu [...] wpłynął do organu wniosek M. L. o sprawdzenie wykonania decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w T. z dnia [...] w przedmiocie wykonania linii SN i nn w miejscowości M. przy ul. [...], wraz z dokumentacją w postaci kserokopii ww. decyzji z dnia [...], mapy sytuacyjno-wysokościową z [...] r. z przebiegiem linii napowietrznych przez działki o nr [...] (dawna działka nr [...]) oraz kserokopii mapy z projektu budowlanego, z przewidywaną trasą linii w obrębie działki o nr [...], natomiast w dniu [...] pismo J. N., w którym to wskazana poinformowała, że na działce o nr [...] ustawiono słup linii średniego napięcia, z którego bezpośrednio zasilana jest trafostacja [..] oraz wniosła o zbadanie i ujawnienie aktualnej sytuacji formalno-prawnej budowy i odbioru linii SN 15kV do zasilania trafostacji [...] wg pozwolenia na budowę z [...] r. i o zaopiniowanie możliwości zlokalizowania budynku mieszkalno-usługowego na działce ze słupem i linią energetyczną ze wskazaniem normatywnych odległości przewodów linii SN 15 kV od części budynków w pionie i w poziomie, PINB wskazał, że z uwagi na względy ekonomiki procesowej oraz tożsamość przedmiotu zgłoszonych spraw, który stanowi kwestia zgodność z prawem realizacji linii średniego napięcia w obrębie działek o nr [...] i linii niskiego napięcia w obrębie działek o nr [...], przeprowadzone zostało jedno postępowania administracyjnego w obu zgłoszonych sprawach. W toku przeprowadzonych w sprawie czynności kontrolnych, w dniach [...], stwierdzono, jak podkreślił organ, iż na terenie działek nr [...] znajduje się fragment linii napowietrznych SN 15 kV do zasilania trafostacji [...], zlokalizowanej na działce o nr [...], natomiast wzdłuż ul. [...], przez teren działek o nr [...] przebiega linia niskiego napięcia na słupach żelbetowych jako przewód izolowany. PINB wskazał, że według oświadczenia właściciela linii – spółka O, sporny odcinek linii napowietrznych średniego napięcia został wykonany w latach [...] w ramach zadania, objętego decyzją Wojewody T. z dnia [...] znak [...], na mocy której udzielono firmie E. w B. ul. [...] pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej modernizację linii napowietrznych SN i nn na terenach położonych w miejscowości M., gmina W. PINB wyjaśnił, że na postawie będącej w jego posiadaniu dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją z dnia [...] ustalił, iż projekt uzgodniono m.in. z Gminą W. w zakresie przebiegu trasy linii SN 15kV, nn 0,4 kV, usytuowania stacji transformatorowych oraz wycinki drzew, że uzgodnienia z ramienia Urzędu Gminy W. dokonał inspektor d/s budownictwa B. W., że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt modernizacji linii SN i nn nie przewidywał lokalizacji spornej linii SN i sytuowania stacji transformatorowej w obrębie działki nr [..], aktualnie m.in. działek nr [...] (strona nr 20 projektu budowlanego), a także, że projekt zakładał, iż ww. linie średniego napięcia będą przebiegały od stacji transformatorowej zlokalizowanej na działce o nr [...], przez następnie teren działek o nr [...] (strona nr 10 projektu budowlanego). Zaznaczył również, że w aktach sprawy znajduje się także protokół nr [...] odbioru technicznego urządzeń elektrycznych z dnia [...] (karty nr 16), sporządzony na okoliczność odbioru robót na budowie sieci elektroenergetycznej w miejscowości M. (linii SN 15 kV i nn 0,4 kV oraz stacji transformatorowej słupowej [...]), z którego wynika, iż roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, z obowiązującymi przepisami budowy urządzeń energetycznych i przepisami bezpieczeństwa, z tym że – jak wskazał - w protokole tym za punkt odniesienia do oceny prawidłowości wykonania inwestycji przyjęto projekt powykonawczy. Jednocześnie wyjaśnił, że w protokolarnym odbiorze linii uczestniczyli: F. F. i S. S. - przedstawiciele Zakładu Energetycznego - Rejon T., H. S. - kierownik budowy oraz B. W. - przedstawiciel Urzędu Gminy W., a zatem organu uzgadniającego projekt budowlany.

W ocenie PINB, okoliczności wynikającej ze ww. dokumentacji i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazują bezspornie, że linia SN i nn oraz stacja transformatorowe wybudowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę, że miało miejsce zakończenie budowy inwestycji związanej z modernizacją linii napowietrznych SN i nn w miejscowości M. oraz, że brak jest przywołanej powyżej dokumentacji powykonawczej. Z akt sprawy wynika też, jak zaznaczył, że w chwili budowy spornych linii napowietrznych oraz stacji transformatorowej, tj. w latach [...] działki nr [...] były niezabudowane, że w przypadku działki nr [...], stanowiącej własność J. N., taki stan rzeczy trwa w dalszym ciągu, natomiast na działce nr [...], stanowiącej własność E. i M. L., został wybudowali w [...] budynek mieszkalny oraz, że przed realizacją tego budynku, inwestorzy uzgodnili projekt m.in. z Zakładem Energetycznym - Rejon T., który wyraził zgodę na pobudowanie budynku w odległości zgodnej z [...] punkt 16.3.3 od istniejącej linii, wskazując dodatkowo, że linie energetyczne napowietrzne kolidujące z projektowanym budynkiem należy przebudować kosztem i staraniem inwestora zgodnie z odpowiednią normą (dowód: plan zagospodarowania działki, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], k. 151 akt PINB). Dokumentacja projektowej, jak zaznaczył organ, wskazuje również na niezgodność, polegającą na zmianie w stosunku do projektu podstawowego, przebiegu fragmentu trasy linii SN, jako że będący w posiadaniu organu projekt nie przewidywał przebiegu linii SN przez działkę [...], a więc i działki nr [...] (powstałe w następstwie podziału działki nr [...]). Jako, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego, zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, PINB stwierdził, że w takiej sytuacji wszczyna się postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, jak zaznaczył, nie było to jednak możliwe, gdyż zgłoszenie oddania obiektu budowlanego do użytkowania powoduje, że niemożliwe jest prowadzenia wobec takiego obiektu postępowań w trybie przepisów rozdziału V ustawy Prawo budowlane – "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Przepisy zawarte w tym rozdziale prawa budowlanego mogą być bowiem jedynie stosowane na etapie budowy, tj. od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej zakończenia. Z akt sprawy wynika zaś, że inwestycja, obejmująca modernizację linii napowietrznych SN i nn w miejscowości M., została zakończona. Potwierdza to bowiem protokół odbioru robót nr [...]. Dlatego też, jak podsumował PINB, nie można rozpatrywać stwierdzonej niezgodności z projektem jako istotne odstępstwo, a tym samym prowadzić postępowania naprawczego w sprawie.

Zdaniem PINB, istotną kwestią w sprawie, jest uczestnictwo w odbiorze linii przedstawiciela Urzędu Gminy W. – B. W., uzgadniającego także projekt budowlany. Organ zaznaczył, że wraz z komisją odbioru technicznego, potwierdził on zgodność wykonanej inwestycji z dokumentacją powykonawczą i, że okoliczność tą potwierdził także kierownik budowy. Jednocześnie zaznaczył, że obowiązujące w chwili budowy przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak również przepisy wykonawcze do tejże ustawy, nie zakazywały dokonywania zmian w trakcie realizacji inwestycji. Zgodnie bowiem z § 32 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, inwestor zobowiązany był w terminie 7 dni od przekazania do użytku całości lub części obiektu budowlanego, zawiadomić o tym właściwy organ, załączając m.in. określenie ewentualnych zmian dokonywanych w trakcie wykonywania robót w stosunku do ustaleń pozwolenia na budowę. Skoro więc w niniejszej sprawie w protokole odbiorowym jest mowa o dokumentacji powykonawczej, której PINB nie posiada, to tym samym, jak stwierdził PINB niemożliwym stało się dokonanie oceny zgodności inwestycji z prawem. Organ podkreślić przy tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierały analogicznego wymogu co w treści przepisu art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc obowiązku przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przez okres istnienia obiektu dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej. Wobec tego, w jego ocenie, nie można z samego braku takiej dokumentacji wywodzić wobec właścicieli i zarządców obiektów budowlanych negatywnych skutków prawnych. Zarówno na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym, nie powoduje, jak podkreślił, że obiekt ten stanie się z tej przyczyny samowolą budowlaną. Fakt samowoli budowlanej należy bowiem udowodnić, i nie można zastąpić tego domniemaniem jej wykonania.

Reasumując organ stwierdził, że pomimo uzyskania od Wójta Gminy W. informacji, iż nie odnaleziono w materiałach Gminy W. zgody na zmianę lokalizacji linii napowietrznych SN i nn, a także pomimo braku wzmianki o dokonaniu odbioru czy sporządzeniu projektu powykonawczego w Archiwum Państwowym, nie można w sprawie bezsprzecznie uznać, iż takie dokumenty nie istniały, a w konsekwencji, że zmiana trasy nie została prawnie usankcjonowana. Kwestią bezdyskusyjną jest, iż sporny fragment linii sn zbudowano w oparciu o wszelkie niezbędne dokumenty i pozwolenia, a po zakończeniu jej budowy dokonany został jej odbiór techniczny. Nie ulega również wątpliwości, jak wskazał, że obowiązujące w trakcie budowy spornej linii rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, umożliwiało inwestorowi dokonywane w trakcie wykonywania robót zmian w stosunku do ustaleń pozwolenia na budowę. Nie ma także podstaw by kwestionować autentyczność protokołu odbioru Nr [...] czy podważać zawarte w nim ustalenia, tylko z tego powodu, że wykonana trasa linii sn nie pokrywa się z projektowanym przebiegiem ujawnionym w projekcie podstawowym.

Przyjmując więc, że w sprawie nieudowodniona została okoliczność samowolnej zmiany trasy linii napowietrznych średniego napięcia, a także, że nie możliwym było przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego z uwagi na fakt zakończenia robót budowlanych, PINB stwierdził, że okoliczności te uzasadniają umorzenie przedmiotowego postępowanie w całości.

Przy okazji PINB wskazał, że zarzuty zgłoszone przez wnioskodawców koncentrują się w głównej mierze na naruszeniu własności nieruchomości wnioskodawców i braku możliwości nieograniczonego z nich korzystania, oraz że tego typu zarzuty stanowią roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, których rozstrzygnięcie nie leży w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Podkreślił również, że kwestie wykonywania prawa własności były już przedmiotem postępowań przed sądami powszechnymi i, że w postanowieniu Sądu Okręgowego w T. z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt VIII Ca 117/12, Sąd orzekający stwierdził, że zobowiązanie do wypłaty okresowego wynagrodzenia z tytułu służebności gruntowej na rzecz właścicieli działek nr [...] (E. i M. L.) o treści odpowiadającej służebności przesyłu, nie może mieć na celu motywowania przedsiębiorstwa przesyłowego do doprowadzenia bądź utrzymywania linii przesyłowych w stanie zgodnym z prawem. Podobnie oczekiwaniu od organu przez J. N. przywrócenia mieszkalno-usługowej funkcji działki nr [...], poprzez przebudowę linii SN 15kV, nie można zadośćuczynić, gdyż jak zaznaczył to PINB, rozstrzygnięcie w tym zakresie nie leży w kompetencji urzędu nadzoru budowlanego. Także kwestia zaopiniowania możliwości zlokalizowania budynku mieszkalno-usługowego na ww. działce oraz wskazania normatywnych odległości przewodów linii SN 15 kV od budynku, pozostaje – jak wskazał organ - poza zakresem zadań organu nadzoru budowlanego, jako że oceny takiej dokonuje projektant.

Powyższą decyzję, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB) decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną po rozpatrzeniu złożonych przez M. L. i A. N. odwołań, utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, iż złożony przez M. L. wniosek z dnia [...] o sprawdzenie wykonania decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dni [...] odnośnie wykonania linii SN i nn M. ul. [...], zobligował PINB zgodnie z art. 81 ust. 4 i art. 84 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego do przeprowadzenia odpowiedniej kontroli i wszczęcia z urzędu postępowania, w celu wyjaśnienia kwestii legalności budowy odcinka linii napowietrznej SN i nn w obrębie działek nr [...]. Oceny tej kwestii należało dokonać, jak zaznaczył WINB, w aspekcie naruszenia obowiązujących w czasie budowy przedmiotowej linii energetycznej przepisów prawa, a wiec ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48, ze zm.). Organ I instancji, jak stwierdził WINB, prawidłowo dokonał analizy sprawy w oparciu o wskazane akty prawne, oraz zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, na podstawie którego to ustalił, że sporna linia energetyczna powstała w latach [...], w oparciu o ostateczną decyzję z dnia [....] Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w sprawie modernizacji linii napowietrznych SN i nn w miejscowości M., wydaną na podstawie art. 21, art. 29 ust. 3 i 4 ustawy z dn. 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 12 i § 19 ww. rozporządzenia z dn. 20 lutego 1975 r., że roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i z obowiązującymi przepisami, z tym że jako podstawową dokumentację przyjęto projekt powykonawczy, co wynika z protokołu nr [...] z dnia [...] odbioru technicznego urządzeń, a także że w sprawie wystąpiła niezgodność polegająca na zmianie fragmentu trasy linii energetycznej w odniesieniu do projektu podstawowego, poprzez faktyczne przeprowadzenie jej obrębie niezabudowanych wówczas działek o nr [...]. WINB podkreślił, że w toku przeprowadzonego postępowania PINB ustalił także, iż w odbiorze spornej linii uczestniczył m.in. przedstawiciel organu uzgadniającego projekt budowlany - Urzędu Gminy W., który potwierdzili wykonanie ww. inwestycji zgodnie z dokumentacją powykonawczą, że nie odnaleziono zgody na zmianę lokalizacji linii energetycznej w zasobach Gminy W., Archiwum Państwowym, że takiej zgody nie przedstawił także następca prawny Zakładów Energetycznych obecnie spółka O., a ponadto że nie odnaleziono również dokumentacji powykonawczej na podstawie której dokonano odbioru przedmiotowej linii energetycznej. W tym kontekście WINB zaznaczył, że uprzednio obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji akt administracyjnych wymagały archiwizacji dokumentacji budowlanej przez okres tylko 10 lat - § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie Państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. z 1957 r., Nr 2, poz. 66 ze zm.). Podniósł, że także przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie zobowiązywały inwestora do przechowywania dokumentów związanych z budową – w odróżnieniu od obecnie obowiązującej ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 60 i art. 63). Wobec tego, jak wskazał WINB, rację ma PINB, iż nie można z samego braku odpowiedniej dokumentacji wywodzić, iż sporna linia energetyczna z tej tylko przyczyny ma charakter samowoli budowlanej, jako że zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z danym obiektem funkcjonującym od 32 lat nie oznacza, że właśnie ten obiekt staje -się samowolą budowlaną. Zwłaszcza, że przedmiotowa linia energetyczna została zrealizowana w oparciu o wszelkie niezbędne pozwolenia bez nałożonego wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a zakończenie jej budowy zostało potwierdzone odbiorem technicznym.

W dalszej kolejności WINB wskazał, że sporna linia energetyczna została oddana do użytku i, że zatem okoliczność ta wyłącza zastosowanie przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oceniając więc czy w sprawie zostały zachowane wymogi wynikające z przepisów obowiązujących w dacie wykonania linii energetycznej, WINB podkreślił, iż przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz szczegółowo normujący tą kwestię § 32 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., nie zakazywały dokonywania zmian w trakcie prowadzonej inwestycji. Zdaniem WINB zasadne jest stanowisko PINB, iż brak jest podstaw do zakwestionowania autentyczności zebranych dokumentów, w tym protokołu nr [...], a fakt nieodnalezienia dokumentacji powykonawczej nie może oznaczać, że takie dokumenty nie istniały, a realizacja linii energetycznej jest samowolą budowlaną. Wobec powyższego WINB stwierdził, iż oddanie do użytku linii energetycznej oznacza, iż zakończony został prawnie cały proces inwestycyjny, a w konsekwencji, że brak jest aktualnie podstaw prawnych do działania organów nadzoru budowlanego odnośnie oddanego do użytku obiektu. Nie ma bowiem postaw by uznać, jak podsumował WINB, by przeprowadzenie linii energetycznej przez nieruchomości wnioskodawców nastąpiło z naruszeniem obowiązujących w czasie budowy tej linii przepisów. W szczególności nie można określić tej budowy, przeprowadzonej zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami, jako samowoli budowlanej. Jednocześnie WINB podkreślił, że do rozpoznawania żądań i roszczeń właścicieli gruntu w zakresie usunięcia z ich nieruchomości obcych urządzeń (słupów), czy też zaprzestania korzystania z nieruchomości przez inne osoby, właściwe są - jako uprawnione do rozpoznawania spraw cywilnych - sądy powszechne.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli M. L. oraz J. N.

Skarżący M. L. zarzucił w złożonej w sprawie skardze zbyt wąskie rozpatrzenie przez organy sprawy, tj. tylko w aspekcie przepisów prawa budowlanego, z pominięciem oceny legalność przedmiotowej inwestycji w aspekcie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.), a zwłaszcza procedury z niej wynikającej. Wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem Naczelnika Gminy zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową, m.in. przewody służące do przesyłania elektryczności, a także inne podziemne i naziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Za straty wynikłe z powyższych działań strony ustalały odszkodowania na podstawie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał, na wniosek zainteresowanego, Naczelnik Gminy (art. 36 ust. 1 ww. ustawy). Podkreślił, że przepis art. 4 tej ustawy stanowił, że wywłaszczenie to nie tylko pozbawienie ale także ograniczenie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo Gminy, jeżeli jest to niezbędna na cele budowy i utrzymania urządzeń i instalacji energetycznych, służących do wytwarzania energii elektrycznej oraz ich przesyłania i dystrybucji. Wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe należało poprzedzić rokowaniami z właścicielem nieruchomości w drodze umowy, oraz że także wydanie decyzji zezwalającej na odstępstwo od projektu budowlanego uzależnione było od przeprowadzenia negocjacji z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Jednocześnie podniósł, że właścicielem działki nr [...] były osoby fizyczne, a nie Gmina lub Skarb Państwa. Przytoczył także treść art. 42 ww. ustawy, wskazując że zgodnie z tym przepisem, Naczelnik powiatu mógł zezwolić na czasowe ograniczenie nieruchomości dla czynienia z niej użytku, którego osiągnięcie nie wymagało wywłaszczenia ani wzniesienia na niej trwałych urządzeń. W kontekście przywołanych regulacji prawnych skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie uzyskano stosownego zezwolenia na dokonanie inwestycji na prywatnym terenie działki nr [...], że przepisy prawa wymagały aby przed dokonaniem inwestycji posiadać stosowne zezwolenie, że z decyzji Wojewody T. wynika umiejscowienie stacji transformatorowej na działce nr [...] oraz linii energetycznych na działkach nr [...], a nie na działce nr [...], że w sprawie nie wykazano, iż przeprowadzono negocjacje z ówczesnymi właścicielami nieruchomości tj. p. Z., tymczasem zgodnie z przepisami wywłaszczeniowymi Gmina mogła zaakceptować zmiany tylko, jeżeli prowadziła negocjacje z właścicielami nieruchomości przed realizacją inwestycji oraz po uzyskaniu ich zgody i uzyskaniu zmiany w projekcie w postaci nowej decyzji, że skoro postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie wykazało tych okoliczności, to tym samym Inspektor ds. budownictwa z ramienia Gminy nie mógł w zgodzie z przepisami prawa zaakceptować odstępstw od zatwierdzonego projektu przez Wojewodę T., że także protokół odbioru nr [...] potwierdził niezgodność, ponieważ za punkt odniesienia do oceny prawidłowości wykonania inwestycji przyjęto projekt powykonawczy, którego jak wykazało dotychczasowe postępowanie nie ma, co wskazuje na brak decyzji akceptującej zmiany przed realizacją projektu i tym samym na niezgodność z przepisami prawa, a także że również biegły sądowy z zakresu wyceny nieruchomości w swojej opinii z dnia [...] potwierdził, iż w planach zagospodarowania przestrzennego opracowanego przez gminę, brak było naniesionych odstępstw od decyzji Wojewody T., co świadczy o braku projektu powykonawczego oraz decyzji sankcjonującej odstępstwa od projektu. W świetle powyższego skarżący stwierdził, iż w jego ocenie realizacja inwestycji polegającej na modernizacji urządzeń przesyłowych w sposób niezgodny z decyzją Wojewody T. z dnia [...] narusza przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także przepisy prawa budowlanego, a odstępstwo realizacji od decyzji jest, wbrew stanowisku PINB, istotne. Fakt samowoli budowlanej w aspekcie powyższych przepisów został - jak podkreślił - udowodniony jednoznacznie, jako że przed realizacją inwestycji nie wydano innej decyzji o zmianie lokalizacji urządzeń energetycznych, a poza tym także w dokumentach Gminy nie znaleziono zgody na zmianę lokalizacji urządzeń energetycznych. Dowodem jest również w ocenie skarżącego okoliczność, że w odpowiedniej księdze wieczystej, nie znajdując się poza jednym wyjątkiem, decyzje Gminy, dotyczące uzyskanych odszkodowań zgodnie z ustawą o wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżącego odstępstwo realizacji inwestycji od warunków zawartych w decyzji jest istotne również dlatego, że ograniczało i ogranicza ono prawo własności w sposób istotny, co wynika także z opinii biegłego sądowego odnośnie wyceny nieruchomości, który ustalił współczynnik K równy [...], co oznacza, że Zakład Energetyczny korzysta w pasie technologicznym, wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego, w [...] % z nieruchomości skarżącego, a pas technologiczny określony został na ponad [...] % powierzchni całej nieruchomości. Podsumowując skarżący stwierdził, że przedmiotowa linia energetyczna nie została zrealizowana w oparciu o wszelkie niezbędne pozwolenia, ponieważ jej budowa wymagała w przypadku odstępstw od decyzji Wojewody T. uprzedniego uzyskania nowego pozwolenia na budowę, a przeprowadzone postępowanie wykazało, że takiego pozwolenia nie uzyskano. Podkreślił przy tym, że organy obu instancji nieprawidłowo nie uwzględniły w podjętych rozstrzygnięciach przepisów dotyczących udostępniania nieruchomości dla celów inwestycji energetycznych.

Skarżąca J. N. zarzuciła natomiast organom obu instancji wybiórcze zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego i nie rzetelne wyjaśnienie sprawy, co wyrażało się w nie ustaleniu okoliczności czy to przekazana na wezwanie PINB przez spółkę O. kopia rysunku powykonawczego z wpisem kierownika budowy z [...] o braku usterek i odstępstw, stała się podstawą do sporządzenia protokołu odbioru spornego odcinka nr [...], nie przeprowadzeniu poszukiwań podstawowego dokumentu jakim jest Dziennik Budowy, w którym znajdują się zapisy o wytyczeniach geodezyjnych, nie ustosunkowaniu się do braków w dokumentacji geodezyjnej, mimo że zarówno przepisy prawa jaki i klauzula w pozwoleniu na budowę zobowiązywały do geodezyjnego wytyczenia robót budowlanych przed ich rozpoczęciem, jak i do inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót, oraz omówieniu przesłuchania ważnych świadków w sprawie tj. H. S. - kierownika budowy i B. W. - ówczesnego przedstawiciela gminy W. Skarżąca podkreśliła, że z opinii biegłego sądowego T. T., sporządzonej na zlecenie Sądu Okręgowego w T., Wydział I Cywilny, sygn. akt I C 1594/12, dotyczącej sąsiedniego odcinka linii SN znajdującego się na działce p. L., wynika, że mapa planu przestrzennego zagospodarowania gminy W. z dnia [....] nie zawierała prawidłowo usytuowanej linii SN 15kV (mimo upływu 12 lat od jej wybudowania) i, że dopiero po ponad 22 latach została ona ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. ([...]). Wskazał, że słupy odcinka linii 15kV nadal nie są zainwentaryzowane w całości, co wynika z dokonanych na zlecenie skarżącej ustaleń geodety P. Z. Zdaniem skarżącej w okolicznościach przedmiotowej sprawy nasuwają się pytania o przyczyny opóźnienia prac geodezyjnych, nie sprawdzenia księgi prac geodezyjnych i nie poszukiwania dowodów pośrednich, oraz pytanie czy przypadkiem wolą organów nie była chęć uniknięcia udokumentowania, iż w sprawie nastąpiła bezsporna samowola budowlana, gdyż nie było innej podstawy do wykonania spornego odcinka sieci SN15kV, niż dokumentacja podstawowa sporządzona w [...]. Skarżąca wniosła przy tym o poszerzenie zakresu badania sprawy o pominięte przez organy zagadnienia, w tym w szczególności o przesłuchanie wskazanych świadków tj. H. S. - kierownika budowy, B. W. - przedstawiciela ówczesnych władz Urzędu Gminy W. oraz T. T. - biegłego sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż nie odpowiada ona prawu, w stopniu uzasadniającym konieczności wyeliminowania jej oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawowe obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego ustawodawca określił w art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa Prawo budowlane z 1994 r."), stanowiąc w ust. 1, iż należą do nich: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (ust. 1 pkt 1) oraz 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (ust. 1 pkt 2). Jednocześnie we wskazanym artykule przyznana została wymienionym organom kompetencja do dokonywania przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego czynności kontrolnych (ust. 4). Jak wynika z art. 81 ust. 4, ustalenia dokonane w toku tych czynności muszą być potwierdzone protokołem i stanowią materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji oraz podjęcia innych środków przewidziany w przepisach prawa budowlanego. W stosunku do organów nadzoru budowlanego szczegółowy obowiązek w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego określa przepis art. 84 ust. 1 pkt 1, natomiast przepis art. 84a ust. 1 pkt 1 konkretyzuje go, poprzez sprecyzowanie, iż kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W zakresie przeprowadzanych działań kontrolnych organ nadzoru budowlanego dokonuje zatem oceny legalności wykonywanych robót budowlanych z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku nie stwierdzenia niezgodności, organy administracyjne nie mają podstaw do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. W sytuacji natomiast stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie ze wskazanymi przepisami i dokumentami organy zobligowane są do merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w takiej sytuacji, w świetle ww. art. 81 ust. 4, materiał dowodowy będący postawą do jej wydania. Podkreślić jednak należy przy tym, że sam fakt podjęcia przez organ nadzoru czynności kontrolnych, o których mowa w art. 81 ust. 4 celem oceny zgodności wykonania robót budowlanych, nie oznacza, że każdorazowo spowoduje to wszczęcie postępowania administracyjnego i wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Dopiero ustalenia kontrolne co do istnienia nieprawidłowości, determinują i warunkują zarówno konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i następnie wydania w jego toku określonego aktu administracyjnego. Stwierdzenie zaś na tym, jurysdykcyjnym etapie postępowania nielegalności wykonywanych robót budowlanych, obliguje organy nadzoru budowlanego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego M. L. z dnia [...], właściciela działek nr [...], a także wniosek skarżącej J. N. z dnia [...[, właścicielki działki nr [...], stanowiły asumpt do przeprowadzenia przez PINB w trybie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. czynności kontrolnych, a następnie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania odcinków linii napowietrznych średniego (SN) i niskiego napięcia (nn) w obrębie działek nr [...] w miejscowości M., gmina W.

Bezsporna w sprawie jest ustalona przez organy w toku przeprowadzonych w postępowaniu czynności kontrolnych i wyjaśniających okoliczność, że inwestycja obejmująca modernizację linii napowietrznych SN i nn na terenach położonych w miejscowości M., gmina W., została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody T. z dnia [...] znak [...] udzielającej firmie E. w B. pozwolenia na jej budowę, że zatwierdzony wskazaną decyzją z dnia [...] projekt inwestycji nie przewidywał przebiegu linii SN i sytuowania stacji transformatorowej w obrębie stanowiącej własność osoby fizycznej działki nr [...] (po podziale m.in. działek nr [...]), lecz przez działki nr [...], a zatem, że nastąpiła zmiana fragmentu trasy SN, że w dniu [...] dokonano odbioru technicznego objętych inwestycją urządzeń elektrycznych (protokół nr [...]), a więc że miało miejsce zakończenie realizacji inwestycji, a także że w protokole odbioru technicznego nr [...] stwierdzone zostało, iż roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją w postaci projektu powykonawczego oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami budowy urządzeń energetycznych i przepisami bezpieczeństwa.

Na postawie przytoczonych i niespornych między storniami okoliczności, ustalonych przez organy, zarówno PINB, jaki i WINB, uznał że w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nielegalnego wykonanie spornego odcinaka linii energetycznej, tj. że zachodzi wypadek samowoli budowlanej, i w konsekwencji że zasadnym jest umorzeniu wszczętego postępowania w oparciu o art. 105 kpa. Stanowisko to organy oparły na konstatacji, iż brak dokumentów w postaci zgody na zmianę lokalizacji linii energetycznej oraz dokumentacji powykonawczej na podstawie której dokonano odbioru przedmiotowej inwestycji nie oznacza bezsprzecznie, iż takie dokumenty nie istniały, i w efekcie że zmiana trasy nie została prawnie usankcjonowana, zwłaszcza że w odbiorze linii uczestniczył przedstawiciel Urzędu Gminy W. – B. W., który uzgadniał wcześniej projekt budowlany i który potwierdził zgodności inwestycji z dokumentacją powykonawczą, a obowiązujące w chwili budowy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz 229 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa "Prawo budowlane z 1974 r."), jak również przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie zakazywały dokonywania zmian w trakcie realizacji inwestycji, oraz nie zawierały analogicznego wymogu co w treści przepisu art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc obowiązku przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przez okres istnienia obiektu dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej. Organy wykluczyły także możliwości przeprowadzenia w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. z uwagi na fakt zakończenia robót budowlanych.

Oceniając zgodność z prawem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia oraz prawidłowość przyjętej dla jego uzasadnienia argumentacji, wskazać należy, że w sprawie organy zweryfikowały legalność spornej inwestycji w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis art. 103 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 103 ww. ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przytoczonych regulacji wynika więc, że od dnia wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., którą uchylono ustawę Prawo budowlane z 1974 r. (art. 107 ust. 1), tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. (art. 108), należy stosować nowe regulacje prawne, poza wyjątkiem określonym w art. 103 ust. 2, obligującym do stosowania przepisów dotychczasowych tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wyjątek objęty hipotezą art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie zaś wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany (lub w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne) przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) i nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej, polegających na budowie obiektów przed 1 stycznia 1995 r., bez wymaganego prawem zgłoszenia lub na podstawie pozwolenia, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono. Wynika to z tego, że w przepisie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wyraźnie wskazuje się, że wyjątek w nim określony odnosi się tylko do przepisu art. 48 tej ustawy i to wyłącznie wówczas gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy przed tym dniem w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. Na zasadzie wskazanego przepisu intertemporalnego można zatem stosować stare regulacje prawne jedynie do zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stanów, wypełniających hipotezę art. 48, a zatem tylko do samowoli budowlanych w rozumieniu art. 48, czyli budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotą regulacji zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wyraża się bowiem w tym, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie, nie stosować art. 48 tej ustawy, ale regulacje zawarte w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które miały charakter łagodniejszy dla sprawcy takiej samowoli. Tym samym więc skoro omawiany przepis intertemporalny odnosi się wyłącznie do sytuacji objętych hipotezę art. 48 prawa budowlanego czyli budowy bez wymaganego pozwolenia, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tej wyjątkowej regulacji innych sytuacji niż przewidział to ustawodawca, i stosować do nich przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 175/09., publ. lex nr 574362; wyrok WSA w Lublinie z dnia z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 467/10, publ. lex nr 787198; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 362/11, publ. lex nr 994196; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1285/09, publ. lex nr 600420; wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1373/08, publ. lex nr 597233; wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1374/10, publ. lex nr 1151855; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 19/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W niniejszej sprawie natomiast organy nadzoru budowlanego ustalając, że inwestycja obejmująca modernizację linii SN i nn na terenach położonych w miejscowości M. zastała zrealizowana na podstawie pozwalnia na budowę (decyzja z dnia [...]), że została ona zakończona w [...], a także że w przypadku tej inwestycji wystąpiła nieprawidłowość w postaci zmiany przebiegu trasy linii energetycznej wyznaczonej zatwierdzonym projektem technicznym (projekt inwestycji nie przewidywał przebiegu linii SN i sytuowania stacji transformatorowej w obrębie działki nr [...]) i, że nieprawidłowość ta w obecnym stanie prawnym stanowi istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu - tak wprost w decyzji PINB (art. 36a ust. 5 pkt 1), zastosowały do wymienionych okoliczności faktycznych i dokonały oceny legalności zakwestionowanej inwestycji w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., do których stosowania uprawnia, jak podkreślono, regulacja intertemporalna z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W tak przyjętym przez organy stanie faktycznym zastosowanie art. 103 ust. 2 było jednak niemożliwe. Skoro bowiem przyjęto fakt istnienia pozwolenia budowlanego dla inwestycji, to niedopuszczalne było stosowanie przepisów "starego" prawa budowlanego na podstawie wyjątkowego upoważnienia zawartego w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Jak wykazano to powyżej przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. można stosować wyłącznie przy ustaleniu, że sporna inwestycja została zrealizowana w latach [...] bez uzyskania pozwolenia na budowę, które było wymagane, a więc w warunkach wyczerpujących znamiona art. 48 ustawy Prawo budowlanego z 1994 r. W pozostałych zaś przypadkach rodzajów samowoli budowlanej, np. wybudowania obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono, nie ma możliwości do stosowania dotychczasowych regulacji tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i dokonywania w oparciu o nią oceny legalności tak zrealizowanej inwestycji. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszyły więc, przy tak przyjętym staniem faktycznym, regulację prawną określoną w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co miało wpływ na wynik sprawy i stanowiło podstawę do ich uchylenia. Uznanie, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, z tym że z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego nim projektu inwestycji, nie pozwala na zakwalifikowanie takiej inwestycji jako inwestycji zrealizowanej w warunkach objętych hipotezą art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a w konsekwencji na ocenę jej legalności w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W ocenie Sądu nie znajduje także uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko organów, że oddanie inwestycji do użytku uniemożliwia przeprowadzenie wobec niej postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wobec tego, iż poczynione przez organy ustalenia podważyły w związku z treścią art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. możliwość oceny spornej inwestycji jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., na skutek przyjęcia, że inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, to tym samym stwierdzoną przez organy nieprawidłowość w postaci zmiany fragmentu trasy linii SN w odniesieniu do zatwierdzonego projektu, i zrealizowaniu go nie na działce nr [...], zamiast jak przewidziano to w projekcie technicznym na działce nr [...] (Klauzula nr [...]), należało i można było ocenić wyłącznie z punktu widzenia przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc przepisów które stosuje się w przypadku stwierdzenia stanu niezgodnego z prawem, i których ratio legis polega na wyegzekwowaniu od inwestora doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, w tym z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Wskazać należy, że WINB w zaskarżonej decyzji, jednoznacznie stwierdził, że w stosunku do inwestycji nie nałożono wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a zakończenie jej budowy zostało potwierdzona odbiorem technicznym. Z akt sprawy wynika także, że PINB zwrócił się pismem z dnia [...] do Wójta Gminy W. o przekazanie kserokopii dokumentu potwierdzającego oddanie do użytku linii napowietrznych SN i nn, wykonanych na podstawie ww. decyzji z dnia [...], i że odpowiedzi wskazany organ poinformował PINB, że w archiwum Urzędu Gminy nie odnaleziono takiego dokumentu. Powyższe wskazuje po pierwsze, że w stosunku do spornej inwestycji nie było wydane pozwolenie na użytkowanie (art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), a po drugie, że nie wiadomym jest, z uwagi na brak dokumentu, czy miało miejsce zawiadomienie właściwego organu o oddaniu do użytku obiektu budowlanego (art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Zatem nie ma w sprawie dowodów, że oddanie obiektu do użytku miało którąś ze wskazanych postaci. W tym kontekście należy podkreślić, że proces inwestycyjny jest przedsięwzięciem wieloetapowym, charakteryzujący się określoną chronologią podejmowanych w jego ramach działań. Również czynności organu budowlanego nadzorującego cały cykl budowy, aż do jej zakończenia i osiągnięcia efektu zamierzonego przez inwestora tj. uzyskanie obiektu zdatnego do użytku, posiadają określoną, racjonalną chronologię działań, w ramach których sprawowany jest nadzór nad procesem inwestycyjnym, o czym stanowią unormowania zawarte w rozdziale 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zatytułowanym "budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Niewątpliwie etap zawiązany z możliwością przystąpienie do użytkowania zrealizowanego obiektu budowlanego jest końcowym etapem podjętego procesu inwestycyjnego. Ustawa Prawo budowlane z 1994 r. przewiduje dwa tryby poprzedzające przystąpienie do użytkowania obiektu na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę tj. tryb określony w art. 54 polegający na zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy i nie wniesieniu przez niego sprzeciwu, oraz tryb z art. 55 związany z wymogiem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazać należy, że w przepisach prawa budowlanego ustawodawca nie przewidział żadnego okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez właściwy organ wykonania robót, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Przepis art. 51 ust. 7 stanowi zaś wyraźnie, że postępowanie naprawcze może być stosowane także w stosunku do robót budowlanych, które zostały wykonane. Wykonanie robót budowlanych prowadzi co do zasady do użytkowania obiektu, bądź to jak zaznaczano w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 54), bądź to na skutek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). W przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie sposób przyjąć, że nie zgłoszenie sprzeciwu przez organ oznacza moc sanującą istotne odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 444/07, publ. lex nr 510943). W takim wypadku nie mamy bowiem do czynienia ani z ostateczną decyzją administracyjną, korzystającą z domniemania mocy obowiązującej, ani też z inną przeszkodą natury formalnej, zwłaszcza że przepis art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 4 uprawnia do przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do "wykonanych" robót, nie stanowiąc żadnego w tym zakresie ograniczenia czasowego. Zdaniem Sądu także uzyskanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie nie może być utożsamiania z bezwzględnym zakazem przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51. Celem Prawa budowlanego jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego i indywidualnego, zagrożonego ze strony wadliwie wykonanych obiektów budowlanych. Nie sposób więc przyjąć, jak słusznie podkreślił to WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 350/09 (publ. lex nr 619899), aby organy nadzoru budowlanego musiały powstrzymać się od koniecznych w celu usunięcia realnego zagrożenia ze strony wadliwie wykonanego obiektu budowlanego działań tylko dlatego, że wystąpiła przeszkoda w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; zważywszy, że kierując się takimi względami w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość stosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc jednego z przypadków uzasadniających wszczęcie postępowania naprawczego, nawet wtedy, gdy roboty budowlane były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 170/98, opublikowany w ONSA nr 3 z 2001 r., poz. 108). W niniejszej sprawie, jak zaznaczono wyżej, WINB wyraźnie stwierdził, że w stosunku do inwestycji nie nałożono wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W aktach sprawy brak jest nawet dokumentu potwierdzającego oddanie do użytku linii energetycznej, wykonanych na podstawie decyzji z dnia [...]. Wobec tego, w takich okolicznościach faktycznych, w świetle poczynionych przez Sąd uwag, bezpodstawne jest stanowisko orzekających organów o braku możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane 1994 r. z uwagi na okoliczność oddania do użytku inwestycji. Samo stwierdzenie, że obiekt został oddany do użytku, bez jednoznacznego wypowiedzenia się nawet co do formy w jakiej to nastąpiło, nie uzasadnia zaniechanie przeprowadzenia przez organy postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji, co do której przyjęto, że została ona zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu. Okoliczność ta nie stanowi także, wbrew twierdzeniom WINB, podstawy do stosowania dotychczasowego prawa. Taki wniosek pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Na marginesie poczynionych uwag należy również wskazać, iż dokonana przez organy analiza przedmiotowej inwestycji w kontekście przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., choć oparta na błędnym - bo z pominięciem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - założeniu zasadności ich stosowania do przedmiotowej inwestycji, została w sprawie przeprowadzona nieprawidłowo. W szczególności nie można zaakceptować stanowiska organów, że brak aktualnie dokumentów w postaci zgody na zmianę lokalizacji linii energetycznej, dokumentu potwierdzającego oddanie linii napowietrznych SN i nn do użytku oraz dokumentacji powykonawczej na podstawie której dokonano odbioru przedmiotowej inwestycji, wyklucza możliwość stwierdzenia samowoli budowlanej, albowiem nie ma dowodu, że dokumenty takie nie istniały i, w efekcie że zmiana trasy i odstępstwo od projektu podstawowego zostały prawnie usankcjonowana. Brak dokumentów legalizujących dokonane w trakcie wykonywania robót zmiany w stosunku do ustaleń zatwierdzonego projektu, w sytuacji istnienia dokumentów potwierdzających odstępstwo od projektu, świadczy właśnie o istnieniu samowoli budowlanej. To, że § 32 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48) określał, że inwestor jest obowiązany w terminie 7 dni od przekazania do użytku całości lub części obiektu budowlanego, określonego w ust. 1, zawiadomić o tym właściwym organ, załączając określenie ewentualnych zmian dokonywanych w trakcie wykonywania robót w stosunku do ustaleń pozowania na budowę, nie oznacza, że mógł on samowolnie dokonywać wszelkiego rodzaju zmian, a potem je legalizować w ramach wskazanego zawiadomienia o oddaniu do użytku obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane z 1974 r. przewidywała bowiem całą procedurę postępowania z obiektami wybudowanymi niezgodnie z przepisami (art. 37 - art. 42), co oznacza że nie można przyjmować, iż niezależnie od określonych, specyficznych okoliczności danej sprawy, wystarczającą formą sankcjonowania popełnionych naruszeń prawa było przyjęcie zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, zwłaszcza że w sprawie takiego dokumentu brak. W świetle więc regulacji ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organy winny ocenić i jednoznacznie wypowiedzieć się w kwestii charakteru stwierdzonych naruszeń na gruntach właścicieli nieruchomości na których wybudowane zostały obiekty budowlane lub ich części, tj. wyraźnie wskazać czy obiekty te zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę czy też nie, czy inwestor miał prawo do dysonowania nieruchomością (art. 29 ust. 5), czy ewentualne naruszenia można było w ogóle zalegalizować (art. 37), jaki tryb postępowania ze stwierdzonymi naruszeniami należało w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zastosować, oraz czy w danym wypadku został on zastosowany i jakie dokumenty to potwierdzają. Tych jednak ustaleń w sprawie zabrakło, co stanowi o niejasności motywów podjętego rozstrzygnięcia i narusza art. 107 § 3 kpa. Wymaga ponadto zaznaczenia, iż również stanowisko organów o braku istnienia w poprzednim stanie prawnym wymogu przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przez okres istnienia obiektu dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, nie znajduje potwierdzenia chociażby w treści przepisów § 34 i 35 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone powyżej okoliczności, stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu, z uwagi na stwierdzone przez Sąd istotne naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 oraz art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlanego z 1994 r., a także przepisów postępowania określonych w art. 107 § 3 kpa. Charakter i zakres stwierdzonych naruszeń, a także poczynione przez organy ustalenia, w tym zwłaszcza to o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości w postaci odstępstwa (które PINB uznał za istotne) od zatwierdzonego decyzją udzielającą pozwolenie na budowę projektu inwestycji, nie pozwalały na umorzenie jako bezprzedmiotowego wszczętego w sprawie postępowania, z uwagi na treść art. 103 ust. 2 oraz art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Ponowienie rozpoznając sprawy organy uwzględnią przede wszystkim okoliczność, że poczynienie ustalenia o realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza możliwość zastosowania do takiej inwestycji, w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wykonanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę nie stanowi bowiem samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organy wypowiedzą się również jednoznacznie w kwestii czy stanowisko ich o realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, dotyczy także gruntów skarżących, uzasadniając przy tym, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, swój pogląd w tym zakresie, w ramach którego dokonają analizy art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto organy uwzględnią stanowisko Sądu, iż nieprawidłowy jest wniosek, że przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane 1994 r. wyklucza w każdym wypadku okoliczność oddania inwestycji do użytku. W ramach natomiast podjętego z uwzględnieniem uwag Sądu rozstrzygnięcia, zwrócą szczególną uwagę na konieczność zachowania logiki, konsekwencji i niesprzeczności poczynionej argumentacji.

Z uwagi zatem na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa.