II SA/Kr 1524/13

Uzasadnienie

Starosta W. postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r. nr [....] działając na podstawie art. 217, 218, oraz art. 219 K.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [....] oraz lokali niemieszkalnych nr [....] znajdujących się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [....] w miejscowości W. , obr. [....] przy ul. [....]. W uzasadnieniu organ wskazał, że .Z.P. wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że wskazane lokale stanowią samodzielne lokale mieszkalne. Do wniosku dołączony został projekt wydzielenia odrębnych lokali mieszkalnych nr nr [....] oraz lokali niemieszkalnych nr [....] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zawierający: opis techniczny, rzuty poszczególnych kondygnacji, oświadczenie projektanta, że projekt wydzielenia samodzielnych lokali został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, uprawnienia i zaświadczenia projektanta o przynależności do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa oraz mapę ewidencyjną. Zgodnie z art. 218 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stwierdzono, że na działkę nr [....] z której wydzielono działkę nr [....] , Starosta W. decyzją z dnia 8 lipca 2011 r. wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej segment [....] wraz z utwardzeniem dojść i dojazdów na działce nr [....] w miejscowości W. Zatwierdzony niniejszą decyzją projekt budowlany jednoznacznie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o dwóch lokalach mieszkalnych. Zaprojektowany budynek spełnia definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. obszar "A" zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia 10 listopada 2010 r. Budynek jest zaprojektowany na terenach budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Przedłożony do wniosku projekt wydzielenia trzech odrębnych lokali mieszkalnych nr [....] oraz dwóch lokali niemieszkalnych nr [....] w budynku jednorodzinnym jest niezgodny z powyższą definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zakłada wydzielenie większej liczby lokali mieszkalnych i niemieszkalnych niż dopuszczają przepisy prawa. Wydzielenie większej liczy lokali w budynku jednorodzinnym powoduje, że zmienia się sposób jego użytkowania z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny.

Na to postanowienie zażalenie złożył Z.P. , zarzucając naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o własności lokali. Organ powinien był stwierdzić, że lokal wnioskodawcy spełnia warunki lokalu samodzielnego w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym. Kwestie prawne budynku nie miały żadnego znaczenia przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu, gdyż organ nie był uprawniony do oceny dołączonego do wniosku projektu wydzielenia odrębnych lokali mieszkalnych oraz lokali niemieszkalnych pod kątem sposobu użytkowania budynku, jak również jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zachodzą wszelkie przesłanki do wydania zaświadczenia o samodzielności wnioskowanych lokali mieszkalnych oraz lokali niemieszkalnych. Kwestie związane z liczbą lokali znajdujących się w danym budynku mieszkalnym, dotychczas nigdy nie stanowiły przeszkody do wydania przez organ zaświadczenia o samodzielności lokali w analogicznej sytuacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 6 września 2013 r. nr [....] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali przewiduje, że samodzielny lokal może się składać z jednej lub z kilku izb, wydzielonych w obrębie budynku trwałymi ścianami. Dla lokalu mieszkalnego przewiduje się dodatkowe warunki, gdyż lokal tego rodzaju musi być przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyć ma zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Z tych względów koniecznym staje się sprecyzowanie, jaki lokal nadaje się na stały pobyt ludzi, przy czym decydują o tym kwestie techniczne, które zostały uregulowane przez inne akty prawne niż ustawa o własności lokali, w szczególności przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Jednocześnie należy podkreślić, że od spełnienia przez lokal odpowiednich wymogów techniczno – budowlanych zależy możliwość ustanowienia odrębnej własności tego lokalu, gdyż lokal niesamodzielny nie może stać się odrębną nieruchomością lokalową. Powyższe stanowisko nie uprawnia jednak do przyjęcia, że lokal nie musi spełniać wymogów i norm technicznych przewidzianych w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy wnioskodawca zwrócił się o wydzielenie w przedmiotowym budynku trzech samodzielnych lokali mieszkalnych i dwóch lokali niemieszkalnych. Jakkolwiek wskazane przez wnioskodawcę lokale spełniają kryteria samodzielnych lokali mieszkalnych, to z uwagi na treść art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego nie ma możliwości wydzielenia w budynku jednorodzinnym więcej niż dwóch tego typu lokali. Budynek, w którym istnieją trzy samodzielne lokale nie jest bowiem budynkiem jednorodzinnym lecz wielorodzinnym. Organ I instancji nie mógł uwzględnić żądania wnioskodawcy i potwierdzić, że w przedmiotowym budynku, który pod względem formalnoprawnym jest budynkiem jednorodzinnym istnieją trzy samodzielne lokale mieszkalne i dwa samodzielne lokale niemieszkalne, ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisie art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. SKO w K. wskazało, że podziela w tym względzie poglądy wyrażone w wyroku NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 428/09.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.P. , reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie postanowienia SKO w K. z dnia 6 września 2013 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty Wielickiego z dnia 11 lipca 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a/ art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przy interpretowaniu pojęcia samodzielności lokalu należy stosować kryteria wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy;

b/ art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, w sytuacji gdy brak jest przesłanek uzasadniających stosowanie tej regulacji w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu;

2/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a/ art.. 218 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez zaaprobowanie błędnego stanowiska Starosty W. polegającego na odmowie wydania zaświadczenia w sprawie samodzielności lokali mieszkalnych oraz lokali niemieszkalnych, w związku z błędnym ustaleniem okoliczności istotnych dla sprawy wynikającym ze stosowania dodatkowych i nieprzewidzianych w ustawie o własności lokali kryteriów;

b/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz ustalenie, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczenia w sprawie samodzielności lokali, w sytuacji gdy odmowa wydania zaświadczenia nie miała uzasadnienia w obowiązujących przepisach, a w analogicznych sytuacjach i na tle takich samych stanów faktycznych organy administracyjne dotychczas wydawały zaświadczenia o samodzielności lokali i nie stosowały kryteriów mających wynikać z regulacji prawa budowlanego.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w aktualnym stanie prawnym zagadnienie samodzielności lokalu regulowane jest w ustawie o własności lokali. W art. 1 ust. 1 tego aktu wskazuje się, że ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Tak określony zakres obowiązywania ustawy oznacza, że sprawy w niej unormowane nie mają z zasady administracyjnoprawnego charakteru, lecz odnoszą się do kwestii cywilnoprawnych. W art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Wobec tego sięgnięcie do innych przepisów mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji wyraźnego odesłania. W opinii doktryny powszechnie uznaje się, że zaświadczenie należy traktować jedynie jako potwierdzenie lub świadectwo pewnych stosunków prawnych i faktycznych mających znaczenie dla prawa, istniejących w dniu jego wydania. Organy administracyjne są zobowiązane do wydania zaświadczenia o treści odpowiadającej wiedzy organu o określonych sytuacjach prawnych i faktycznych. Organy nie są zatem uprawnione do odmowy wydawania zaświadczenia ze względu na to, że podejrzewają, iż posłużenie się takim zaświadczeniem może doprowadzić do bliżej niesprecyzowanego naruszenia bądź obejścia innych przepisów. Wydanie zaświadczenia nie jest bowiem aktem władczym organu administracyjnego. Powyższe oznacza, że organy administracyjne naruszyły art. 218 K.p.a., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dopuściło się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a.

Podkreślono również, że dotychczas organy administracyjne w analogicznych sytuacjach wydawały zaświadczenia o samodzielności lokali.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty W. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Organy administracji odmówiły wydania tego zaświadczenia z uwagi na fakt, iż w budynku który według pozwolenia na budowę był jednorodzinny (dwulokalowy) wydzielonych zostało trzy lokale mieszkalne i 2 niemieszkalne a zatem nie spełnia on kryteriów o których mowa w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się sąd w składzie rozpoznającym niniejsze postępowanie.

Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali Dz.U. z 2000 Nr 80 poz. 903, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Przepis art. 2 ust 3 tejże ustawy stanowi, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Z kolei art. 219 k.p.a. przesądza, iż odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Zdaniem sądu, przepisy ustawy w własności lokali, nie dają żadnych podstaw do uzależnienia wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego od stwierdzenia przez uprawniony do wydania tego zaświadczenia organ - którym jest starosta, iż realizacji budynku w którym dany lokal się znajduje nastąpiła w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Wniosku takiego nie sposób bowiem wywieść z analizy przepisu art. 2 ust 2 ustawy. W żadnym bowiem fragmencie przepis ten nie nawiązuje do prawa budowlanego. Jedynymi przesłankami które warunkują stwierdzenie czy dany lokal jest samodzielny (spełnia warunki do wydania zaświadczenia o samodzielności) są ustalenia czy lokal ten jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, jako izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby uzależnienie (powiązanie) stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego od stwierdzenia zgodności jego realizacji z przepisami prawa budowlanego, dałby temu wyraz w tekście ustawy poprzez stosowną redakcję przepisu, czego jednak nie uczynił. Zdaniem sądu nie do przyjęcia jest zatem taka interpretacja przepisu, która w żaden sposób nie nawiązuje do jego treści. Jeżeli nawet przyjąć by, iż kontrola taka byłoby celowa ze względów na możliwe, negatywne konsekwencje związane z obrotem lokalami, to jednak wolą ustawodawcy powiązania takiego brakuje. Organy administracji nie mogą natomiast, wyręczać władzy ustawodawczej w tworzeniu prawa przez dokonywanie takiej wykładni przepisów, która jest oderwana od ich treści.

Wskazać też należy, iż zupełnie inny cel mają przepisy prawa budowlanego a inny stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego. Brak podstaw, by pomimo ustawowego powiązania tych kwestii, organy uzależniały wydawanie zaświadczeń o samodzielności lokalu mieszkalnego od stwierdzenia, iż obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki lub terenu. Negatywne rozstrzygnięcia w tym zakresie mają w sobie cechy dowolności.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela tu pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. I OSK 810/10, iż "organ właściwy w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali – otrzymawszy wniosek o wydanie zaświadczenia powinien był ocenić, czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w ust. 2 art. 2, a zatem poprzez odpowiednie zastosowanie zdania pierwszego tego przepisu, ocenić czy lokal stanowi izbę lub zespół izb, które wraz pomieszczeniami pomocniczymi mogą być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem tego lokalu. Po dokonaniu takiej samodzielnej oceny, do czego upoważnia i zobowiązuje starostę art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali może on rozstrzygnąć wniosek pozytywnie bądź negatywnie, w zależności od dokonanych przez siebie ustaleń. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest stwierdzenie przez starostę czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, tj. czy dany lokal może być uznany za samodzielny, w rozumieniu tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast stwierdzenie czy lokal może nadawać się do użytkowania, W tym miejscu powołać należy, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 8 lutego 2012 r. I OSK 1653/11 w którym podniesiono, iż "historycznie rzecz ujmując wypada przypomnieć, że wg tekstu pierwotnego ustawy, spełnienie wymagań o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy, stwierdzały w formie zaświadczenia organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego. Tak określona właściwość organu do wydawania zaświadczeń mogła uzasadniać stosowanie przez ten organ kryteriów wynikających z ustawy - Prawo budowlane. Odesłanie takie funkcjonowało w stanie prawnym obowiązującym do dnia 23 lutego 2000 r., kiedy wszedł w życie art. 33 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz. U. Nr 95, poz. 1041 ze zm./. Obecne brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w zakresie właściwości rzeczowej organów nie odsyła już do struktur organów administracji architektoniczno-budowlanej, ograniczając się do stwierdzenia, że zaświadczenie tego rodzaju wydaje starosta. Brak jest więc w aktualnym stanie prawnym podstaw do twierdzenia, że pomimo nowelizacji wprowadzonej przez art. 33 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, w dalszym ciągu właściwość w sprawach wydawania zaświadczeń (postanowień odmawiających wydania zaświadczeń) zachowały wymienione w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta, jako organ pierwszej instancji i wojewoda, jako organ wyższego stopnia. Wynika to również z faktu, że w ustawie - Prawo budowlane nie wskazano, że zagadnienie określania samodzielności lokalu należy do starosty, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej /por. postanowienie NSA z dnia 23 maja 2007 r. sygn. II OW 12/07 LEX nr 338285/. Zmiana właściwości organu i przesądzenie uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 2/09 /ONSAiWSA 2009/5/83/, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze upoważnia do konstatacji, że ustawodawca zrezygnował z dalszego powiązania kwestii potwierdzania samodzielności lokalu z regulacją ustawy - Prawo budowlanego".

Stanowisko sądów administracyjnych, iż brak podstaw by dla postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń o samodzielności lokalu stosować kryteria o których mowa w ustawie Prawo budowlane wydaje się być dominujące i utrwalone. Poza przytoczonymi wyżej orzeczeniami wskazać można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. I OSK 1653/11 w którym sąd ten stwierdził, iż przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z p.b. i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Także ewentualna niezgodność zabudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być badana na etapie wydawania zaświadczeń po samodzielności lokalu mieszkalnego. Argumentacja za tym stanowiskiem jest podobna jak za brakiem podstaw do stosowania przy wydawaniu tych zaświadczeń kryteriów, o których mowa w Prawie budowlanym. Ustawodawca nie przewiedział takiego powiązania. Organ wydający zaświadczenie nie ma zatem kompetencji do badania czy oprócz kryteriów o których mowa w art. 2 ust 2 ustawy o własności lokali inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2013 r. II SA/Ol 564/13).

Kompetencja do badania zgodności realizacji inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym a także zapisami planu miejscowego należą do organów nadzoru budowlanego i dokonają się na etapie postępowania tzw. naprawczego ( art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane) oraz pozwolenie na użytkowanie (art. art. 50 i nast. ustawy Prawo budowlane). Organy te ustawodawca wyposażył bowiem w uprawnienia do badania, czy realizacja inwestycji nie nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego którym są m. innymi zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 36a ust. 5 pkt6 oraz 7 ustawy Prawo budowlane).

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1lit. a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a.