I SA/Wa 955/13

Uzasadnienie

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] , po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...], orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności udziału [...] części oraz udziału [...] części, łącznie [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w gminie Z., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej uprzednio własność [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych T. K. i R. K., a także zobowiązujące Zarząd Województwa [...], będącego zarządcą drogi wojewódzkiej oraz jednocześnie inwestorem, do wystąpienia w terminie do dnia 30 września 2012r. do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie .

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość położona w Z., oznaczona jako działka nr [...], decyzją Wojewody [....] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [....], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi do Strefy Aktywności Gospodarczej w Z. - skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...], rondo ulica [...].

Pismem z dnia 6 marca 2012r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności udziału [...] części oraz udziału [...] części, łącznie [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w gminie Z., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej uprzednio własność [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych T. K. i R. K., a także zobowiązał Zarząd Województwa [...], będący zarządcą drogi wojewódzkiej oraz jednocześnie inwestorem, do wystąpienia w terminie do dnia 30 września 2012r. do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, że T. K. i R. K. nie żyją. a potencjalni spadkobiercy nie zostali odnalezieni.

Na ww. postanowienie zażalenie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł Zarząd Województwa [...].

Zarząd Województwa [...] wskazał, że nieprawidłowe było działanie organu wojewódzkiego polegające na zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy dotychczasowy właściciel udziału [...] części nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...] – T. K. zmarł dnia [...] czerwca 2005r., natomiast właściciel udziału [...] części ww. nieruchomości – R. K. zmarł dnia [...] kwietnia 1980r.

Ustalenie następców prawnych w zakresie praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych.

W warunkach niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym w ocenie organu jest ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłych T. K. i R. K., gdyż organ ma obowiązek umożliwienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania.

Następnie wskazano, że organ wojewódzki pismami z dnia 16 grudnia 2011r. oraz z dnia 17 stycznia 2012r. zwrócił się do Urzędu Miasta w Z. o wskazanie danych osobowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Jednocześnie pismem z dnia 29 lutego 2012r. Wojewoda [...] wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w Z. o przesłanie aktów zgonu R. K. i T. K. oraz informację o ewentualnych spadkobiercach, a wobec braku informacji organ wojewódzki zawiesił postępowanie odszkodowawcze.

W ocenie Ministra prawidłowym i wyczerpującym było działanie organu wojewódzkiego polegające na podjęciu kroków zmierzających do ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

Wobec braku możliwości ustalenia spadkobierców zmarłych, organ prawidłowo zawiesił prowadzone postępowanie odszkodowawcze do czasu zakończenia postępowania spadkowego po zmarłych.

Odnosząc się natomiast do kwestii zobowiązania Zarządu Województwa [...] do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych T. K. i R. K. Minister powołał się na art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle którego organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

W ocenie Ministra organ administracji publicznej jest zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tylko wówczas, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego będzie legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przed innym organem lub sądem.

Zgodnie z art. 510 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego, Zarząd Województwa [...] jako zarządca dróg wojewódzkich, będący jednocześnie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi ma interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron tego postępowania oraz w jego zakończeniu. Powoduje to, że wynik postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po T. K. i R. K. bezpośrednio dotyczy praw (obowiązków) Zarządu Województwa [...].

Wezwanie przez Wojewodę [...] do wszczęcia przed sądem postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po T. K. i R. K. przesądza zatem o jego legitymacji czynnej w takim postępowaniu na podstawie art. 510 Kodeksu postępowania cywilnego.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Województwa [...].

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 100 § 1 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 1025 k.c. albowiem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz zobowiązania Zarządu Województwa [...] do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych T. K. i R. K., pomimo tego, że art. 100 § 1 k.p.a. stanowi, iż to organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie winien wystąpić z takim wnioskiem, a Zarząd Województwa [...] nie jest władny by wykonać to zobowiązanie albowiem nie jest ani osobą prawną ani osobą fizyczną w rozumieniu art. 1025 k.c., nie ma też interesu do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku w rozumieniu tegoż uregulowania.

Wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć osoba mająca w tym interes, tj. interes w uzyskaniu stwierdzenia (art. 1025 § 1 k.c.). Krąg osób uprawnionych do wszczęcia postępowania ustawa zakreśla stosunkowo szeroko, osobą taką będzie każdy, kto ma interes w powstaniu skutków prawnych związanych z wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po określonym spadkodawcy przez osoby wymienione w orzeczeniu sądu. Termin "interes" należy więc interpretować stosunkowo szeroko, nie zawsze musi to być interes prawny, chodzi o jakikolwiek interes, o charakterze osobistym czy majątkowym.

Skoro w świetle art. 1025 § 1 k.c. wniosek powyższy może złożyć każdy, kto ma w tym interes, to osobą taką może być każda osoba, która jest zainteresowana w wywołaniu skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, w szczególności skutków określonych w art. 1025 § 2 i art. 1027 k.c. Interes prawny pełni w tym wypadku funkcję legitymacyjną, a ściśle uprawnienia do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Chodzi przy tym o obiektywny interes prawny, czyli obiektywną potrzebę wszczęcia postępowania. Jednakże Zarząd Województwa [...] nie jest osobą, której praw dotyczy wynik postępowania, stąd też nie ma uprawnień, by skutecznie wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich stron postępowania, powiadomienie ich o toczącym się postępowaniu oraz zapewnienie im udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowo-administracyjnym gwarantowana w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego.

Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie istnieje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności udziału, ponieważ konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych T. K. i R. K. Obowiązek ustalenia kręgu spadkobierców spoczywa na zasadzie art. 10 § 1 k.p.a. na organie administracji prowadzącym postępowanie, którym jest w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonym postanowieniu trafnie skonstatowano, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.).

Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania.

Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym.

Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie jest znany krąg osób posiadających interes prawny w sprawie.

Stosownie do treści art. 97 art. § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mamy zatem do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców T. K. zmarłego w dniu [...].06.2005 r. oraz R. K., który zmarł [...].04. 1980r. Wymienione osoby były współwłaścicielami udziału w nieruchomości za którą wypłacone ma być odszkodowanie.

Wbrew treści zarzutów skargi następcy prawni T. K. i R. K. posiadają w sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Następstwo prawne po wymienionych osobach powinno być wykazane stosownym dokumentem, w przypadku śmieci byłego właściciela nieruchomości powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia ( art.1025 § 2 k.c.).

Wobec powyższego dla potrzeb postępowania w niniejszej sprawie , wykazanie spadkobrania po byłych właścicielach nieruchomości jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a.. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie . Skoro postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy odszkodowania za nieruchomość , której współwłaścicielami byli T. K. i R. K. , to niewątpliwie udział w tym postępowaniu powinni brać ich następcy prawni .

Dlatego też Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonym postanowieniu , że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, organ nie może kontynuować postępowania.

Dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia umożliwi dalsze postępowanie w sprawie .

Prawidłowo także organ zastosował w sprawie art. 100 § 1 k.p.a., gdyż to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku lub poświadczenie dziedziczenia . Albowiem tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (por. art. 1025 § 1 k..c). Skarżący , jako inwestor i zarządca drogi , ponad wszelką wątpliwość spełnia ten warunek.

Na aprobatę zasługuje także wyznaczony przez organ termin w celu wystąpienia o przeprowadzenie stosownego postępowania. Termin ten ocenić należało jako racjonalny i odpowiadający faktycznym możliwościom jego dotrzymania.

W nawiązaniu do zarzutów skargi podkreślić należy , że Sąd dostrzega fakt, że skarżący Zarząd Województwa [...] jest organem wykonawczym Województwa , a nie samodzielnym podmiotem prawnym. Powyższe nie wpływa jednakże na ocenę okoliczności faktycznych w sprawie.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.