I OSK 152/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 425/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku i odszkodowanie za nieruchomość: 1. zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku T. S. z dnia 31 stycznia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską, położoną w [...] przy ulicy [...], ozn. hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. S. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

T. S. (dalej skarżący), reprezentowany przez adwokata I. R., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej Prezydent) w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 25 września 1990 r., ponowionego pismem z 31 stycznia 2013 r., o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską, położoną w [...] przy ulicy [...], ozn. hip. [...], przejętą na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej dekret).

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1-3 i 5 kpa, polegające na niezałatwieniu sprawy najdalej w ciągu dwu miesięcy i prowadzenie postępowania dłużej niż jest to konieczne, i uzasadnione.

Wobec powyższego wniósł o:

a) stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] w zakresie wniosku skarżącego z 25 września 1990 r., ponowionego 31 stycznia 2013 r., o przyznanie odszkodowania za przejęcie wskazanej nieruchomości warszawskiej na rzecz gminy [...] na podstawie dekretu;

b) stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu ma rażący charakter w sposób szczególny (23 lata postępowania administracyjnego);

c) zobowiązanie Prezydenta [...] do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, w określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty zwrotu akt administracyjnych do organu;

d) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że od złożenia pierwotnego wniosku z 25 września 1990 r. minęło już 23 lata. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), rozpoznając zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, postanowieniem z [...] 2013 r. [nr ...] (dalej postanowienie z [...] 2013 r.) nie uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że Prezydent nie nadesłał Wojewodzie akt sprawy, w związku z czym [Wojewoda] wydając swe postanowienie oparł się jedynie na zażaleniu skarżącego z 1 lutego 2013 r. Zdaniem skarżącego, rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie wynika również z faktu, że przez te 23 lata postępowania organ nie wyznaczył sobie nawet terminu na rozpoznanie sprawy, która pod względem materiału dowodowego zawiera już komplet dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Mimo tego i upływu ustawowych terminów do rozpoznania wniosku skarżącego, a także terminu wskazanego w art. 36 § 1 kpa, do dnia sporządzenia niniejszej skargi postępowanie jest prowadzone w dalszym ciągu.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że obowiązany organ nie wydał decyzji w ustawowym terminie liczonym od dnia złożenia przez skarżącego wniosku, czyli od 25 września 1990 r. (data wpływu do organu 26 września 1990 r.), ponowionego 31 stycznia 2013 r. (data wpływu 1 luty 2013 r.). W ocenie skarżącego, takie postępowanie organu niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 kpa. Podważa ono wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Wobec powyższego wniosek o stwierdzenie bezczynności o charakterze rażącym jest w pełni uzasadniony. Po wydaniu postanowienia przez Wojewodę zobowiązującego Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącego [w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia niniejszego postanowienia], decyzji nie wydano i nie podjęto żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, opisując czynności podjęte w sprawie. Wskazał również, że postępowanie jest na etapie uzupełniania zgromadzonego materiału dowodowego, mającego na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ust. 2 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [( j.t. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn)]. Prezydent wskazał, że pismem z 12 sierpnia 2013 r. poinformował pełnomocnika skarżącego o przyczynach niedotrzymania terminu wskazanego w postanowieniu Wojewody i o tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone do 31 grudnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie.

Zdaniem Sądu I instancji, poza sporem jest to, że Prezydent do dnia wniesienia skargi do Sądu nie rozpoznał sprawy i nadal pozostaje w zwłoce.

Sąd I instancji nie zgodził się ze zdaniem skarżącego, że sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zainicjowana jego wnioskiem z 25 września 1990 r., a ponowionym pismem z 31 stycznia 2013 r. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że wniosek skarżącego z 25 września 1990 r. o przyznanie odszkodowania bądź nieruchomości zastępczej został już załatwiony przez organ tj. Urząd Rejonowy w [...], Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami pismem z [...] 1993 r., [nr ...] (dalej pismo z [...] 1993 r.), które to pismo, zdaniem Sądu I instancji, jest decyzją administracyjną. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok NSA z 20.7.1981 r., I SA 1163/81).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji uznał, że pismo z [...] 1993 r. zawierało minimum elementów, niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Zostało wydane przez organ właściwy do wydawania decyzji w tej kategorii spraw, tj. Urząd Rejonowy w [...], Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami w [...]. Opatrzone jest datą i podpisem (imię, nazwisko i stanowisko służbowe), wskazano adresata decyzji i zawiera rozstrzygniecie tj. informuje skarżącego o braku podstaw do przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość i że oczekuje się nowych rozwiązań prawnych w ramach projektu ustawy o uregulowaniu zobowiązań wynikających z przejęcia gruntów na obszarze [...]. Decyzja ta została wydana w innym stanie prawym, a Sąd w niniejszym postępowaniu nie może jej oceniać. Nie zmienia to jednak faktu, że wniosek skarżącego z 25 września 1990 r. został rozpoznany.

Działania Prezydenta pod kątem bezczynności mogą zostać poddane analizie dopiero po dacie złożenia przez skarżącego wniosku z 31 stycznia 2013 r. (data wpływu do organu 1 lutego 2013 r.) o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie art. 215 ugn.

Sąd I instancji wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z 19.2.1999 r., IV SAB 153/98, Lex nr 48688).

Mając powyższe na uwadze i fakt, że do momentu rozpoznawania niniejszej skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, mimo wyznaczonego przez Wojewodę postanowieniem z [...] 2013 r. trzymiesięcznego terminu jej załatwienia, Sąd I instancji uznał za uzasadniony zarzut bezczynności Prezydenta w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 31 stycznia 2013 r., co skutkuje wyznaczeniem Prezydentowi [...] dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd I instancji miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, że bezczynność organu, jakkolwiek naganna, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji, Prezydent [...] pozostaje w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącego z 31 stycznia 2013 r. (data wpływu 1 luty 2013 r.), a nie jak podnosił skarżący, w odniesieniu do wniosku z 25 września 1990 r. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że organ podejmował, choć opieszale, działania ukierunkowane na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dowodzi tego m.in. pismo Prezydenta z 27 maja 2013 r., w którym to piśmie organ zwrócił się o przesłanie kopii odbitki z mapy ewidencyjnej z wykreślonymi granicami hipotecznymi przedmiotowej nieruchomości i granicami tych działek ewidencyjnych, w skład których wchodzi powyższa nieruchomość, jak również rozliczenie wskazanej nieruchomości hipotecznej według aktualnych działek ewidencyjnych. Sąd I instancji zaznaczył, że zdaje sobie sprawę z tego, że organ podejmując działania dla zgromadzenia materiału dowodowego sprawy był zmotywowany wniesionym przez skarżącego zażaleniem i wydanym na jego postawie postanowieniem Wojewody z [...] 2013 r., jednak Sąd I instancji wziął pod uwagę to, że wniosek skarżącego z 31 stycznia 2013 r. o ustalenie odszkodowania wpłynął do Prezydenta 1 lutego 2013 r., a już 5 lutego 2013 r. wpłynęło do Wojewody zażalenie skarżącego z 1 lutego 2013 r. na niezałatwienie jego wniosku przez Prezydenta.

Sąd I instancji zaznaczył, że z urzędu wie, że w tego rodzaju sprawach Prezydent ma duże zaległości i inne wnioski są o wiele starsze od wniosku skarżącego, który to wpłynął do organu w lutym 2013 r. Sytuacja taka spowodowana jest dużymi trudnościami finansowymi organu, któremu brakuje środków na wypłatę odszkodowań za przejęte nieruchomości. Brak środków finansowych organu w żaden sposób nie uzasadnia jego bezczynności w rozpatrywaniu wniosków, jednak Sąd I instancji wziął to pod uwagę oceniając, czy jego bezczynność miała charakter rażący. Z tej perspektywy wniosek skarżącego wpłynął do organu stosunkowo niedawno.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł T. S., reprezentowany przez adwokata I. R., zaskarżając niniejszy wyrok w części tj. w zakresie punktu 1 i 2.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa) i art. 3 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, przez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, że zwykłe pismo informacyjne z [...] 1993 r. wysłane do jednej ze stron jest decyzją administracyjną;

2. art. 1 § 1 i 2 pusa i art. 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6, 7 w zw. z art. 77, 8 kpa przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że zwykłe pismo wysłane do jednej ze stron jest decyzją administracyjną i przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, wynikające z całkowitego braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanu faktycznego na dzień [...] 1993 r., polegające:

- na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności, tj.: brak zawiadomienia stron w wszczęciu postępowania administracyjnego z art. 64 ust. 1 kpa, brak ustalenia stron postępowania, brak zawiadomienia z art. 10 § 1 kpa, skierowanie pisma tylko do jednej ze stron postępowania, brak elementów decyzji, brak podpisu osoby upoważnionej, brak pouczenia (art. 112 kpa), brak rozstrzygnięcia;

a także przez wybiórcze przedstawienie sprawy, uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy sprawy i uzasadnienie wyroku nie odnoszące się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

3. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nie rozpoznanie sprawy w aspekcie zgłoszonych zarzutów i w jej granicach, a także pominięciu istotnych okoliczności wskazanych w pkt 1 i 2.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i 2, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- na podstawie art. 182 § 2 ppsa o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

- na podstawie art. 203 ppsa o zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa. Wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 ppsa (k. 37-49, 55, 57 akt sądowych), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym.

Mimo, że oba zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego zostały ujęte w skardze kasacyjnej w dwu odrębnych punktach (punkty 1 i 2 – s. 2 skargi kasacyjnej), oba te zarzuty w istocie dotyczą jednego sposobu naruszenia prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wymagały zatem ich łącznego rozpoznania.

Zarzuty skargi kasacyjnej muszą być wymierzone przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Rola sądu I instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego w stosunku do postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji bądź postanowienia jest zasadniczo odmienna w stosunku do roli sądu I instancji w postępowaniu ze skargi na bezczynność bądź przewlekłość.

W przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z: 7.2.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129; 7.2.2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J.P. Tarno – op. cit. s. 292-293, uw. 6, 7). Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego w jest w takich sprawach w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 ppsa). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292, uw. 6). Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

Natomiast w przypadku kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) lub akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz samodzielnie dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; J. P. Tarno – op. cit. s. 292-293, uw. 7).

Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7 w zw. z art. 77, 8 kpa okazał się być niezasadny. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jako norma odniesienia, ani art. 6, 7, 77, 8 kpa jako normy dopełnienia, nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący uczynił bezczynność organu, a nie akt podjęty przez organ administracji publicznej.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa i art. 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa przez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że zwykłe pismo informacyjne z [...] 1993 r. wysłane do jednej ze stron jest decyzją administracyjną.

Zgodnie z art. 107 § 1 zd. 1 kpa – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wbrew ocenie Sądu I instancji, pismo z [...] 1993 r. nr [...] nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2, i art. 107 § 1 i 3 kpa (k. 20 tomu 1 akt administracyjnych).

Mimo, że pismo podpisał Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w [...] Urzędu Rejonowego w [...], nie zawiera ono koniecznej dla decyzji informacji, że podpisujący pismo z [...] 1993 r. działał "z upoważnienia" bądź "w imieniu" Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]; nie zawiera ono rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego (w szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość bądź odmowie przyznania nieruchomości zamiennej), mimo że Urząd prowadził postępowanie wyjaśniające, w tym w celu ustalenia, czy istnieje możliwość przyznania nieruchomości zamiennej (pismo z: 24 lutego 1992 r., 1 września 1992 r.; k. 12, 14 t. 1 akt administracyjnych). We wniosku z 25 września 1990 r. (prezentata Urzędu Dzielnicowego [...] z 26.9.1990 r.; k. 3 t. 1 akt administracyjnych), T. S. wniósł w imieniu własnym i spadkobierców, o przyznanie odszkodowania bądź nieruchomości zastępczej w zamian za nieruchomość warszawską, położoną w [...] przy ulicy [...], ozn. hip. [...]. Do wniosku dołączył kserokopie postanowień Sądu Rejonowego: w Mińsku Maz. z 10 grudnia 1990 r., I Ns 728/90 i w Grodzisku Maz. Z 21 stycznia 1991 r., I Ns 494/90, z których wynika, że spadkobiercami A. S. byli: żona Z. S. i dzieci: T. S., A. S., A. P. i M. S.; a spadkobiercami Z. S. były dzieci: T. S., A. S., A. P. i M. S. (k. 1, 2 t. 1 akt administracyjnych). Każdą z tych osób organ winien był traktować jako stronę postępowania (art. 28 kpa). Pismo z [...] 1993 r. nie zawiera także: powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy odeń odwołanie.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowało w ciągu 33 lat odbudowy kontroli sądowoadministracyjnej nad działalnością administracji publicznej. W początkowym okresie orzecznictwo NSA skłaniało się do możliwie szerokiego postrzegania różnych oświadczeń woli organów administracji publicznej jako decyzji (bez względu na ułomności tychże oświadczeń woli; wyrok NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 9-10/82/169, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit. s. 431 nb 7). Trafnie skarżący kasacyjnie zauważa, że stanowisko zaprezentowane w wyroku SA 1163/81 miało na celu ochronę strony wnoszącej wniosek, nie zaś ochronę organu administracji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że zakres kontroli sądowej do roku 1990, ograniczony był w zasadzie do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne i to nie wszystkie (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Pr. PWN 1996 s. 34-37; J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, W.Pr.iPG 2001 s. 85 uw. 1). Konstruowano nawet koncepcję domniemania decyzji administracyjnej jako właściwej dla załatwienia sprawy. Obecnie, wobec treści art. 3 § 2 i 3 ppsa, owo rozróżnienie straciło na znaczeniu i dominuje pogląd, że zwykłe pismo, nawet podpisane przez piastuna organu, nie jest decyzją administracyjną.

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawaadministracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 397, nb 5).

Pismo z [...] 1993 r., na skutek użycia zwrotu "uprzejmie informuję", "podaję do wiadomości, że oczekuje się nowych rozwiązań prawnych" jest jedynie informacją dla skarżącego (art. 9 kpa) o aktualnym w dacie sformułowania pisma stanie prawnym (a w istocie o wyobrażeniach autora pisma o ówcześnie obowiązującym stanie prawnym) i o oczekiwaniach na zmianę tego stanu prawnego. Nie było zatem oświadczeniem woli organu, działaniem jednostronnym i władczym, które posiadało wobec adresata moc obowiązującą, konkretyzującą prawa i obowiązki obywatela (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 395 nb 3).

Pismo z [...] 1993 r. nie ma formy decyzji, nie zostało podpisane przez piastuna organu, nie powołuje się na upoważnienie pracownika do załatwiania spraw w imieniu organu (art. 268a kpa), nie jest decyzją i w stanie prawnym obowiązującym w 1993 r. nie przysługiwałoby odeń odwołanie; nie zawiera też koniecznego dla decyzji pouczenia o odwołaniu (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 507 nb 2; odpowiednio – wyrok NSA z 7.7.1992 r., SA/Gd 746/92 z glosą B. Adamiak OSP 1993/9/178, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002 s. 674 uw. 11).

Niniejsza sprawa podlega załatwieniu decyzją i do dnia orzekania Sądu I instancji, a także Naczelnego Sadu Administracyjnego, Prezydent nie rozstrzygającej sprawę.

W kontrolowanej sprawie błędnie Sąd I instancji ustalił, że pismo z [...] 1993 r. stanowi decyzję administracyjną.

Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprost pojęcia "decyzja", jednak w art. 107 kpa wymienia elementy formalne decyzji. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, które wydane zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 kpa.

Art. 107 § 1 kpa jest przepisem o charakterze procesowym i wskazuje (wg stanu prawnego z 1993 r.) jakie elementy winna zawierać decyzja: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że pismo z [...] 1993 r. zostało skierowane tylko do autora wniosku z 25 września 1990 r., czyli organ nie ustalił stron postępowania i nie zawiadomił żadnej ze stron o wszczęciu postępowaniu (art. 61 § 1 kpa). Stosownie do art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organ administracji publicznej ma obowiązek ustalenia z urzędu, które osoby będą stronami postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania, czego w niniejszej sprawie zabrakło. W aktach administracyjnych brak zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma z [...] 1993 r.

Art. 61 § 4 kpa stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 kpa). Organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy inne jednostki (wyrok NSA z 26.6. 1998 r. I SA/Lu 684/97, Lex nr 34726).

Sąd I instancji błędnie przyjął, że pismo z [...] 1993 r. jest decyzją, ponieważ zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzję.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji należy wskazać, że wniosek skarżącego z 25 września 1990 r. nie został rozpoznany decyzją, ponieważ za taką nie można uznać pismo z [...] 1993 r. podpisane przez Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w [...].

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej winien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 ppsa). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany.

Wojewódzki Sąd trafnie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku, lecz błędnie wskazał, że rozpoznanie winno dotyczyć wniosku z dnia 31 stycznia 2013 r., gdy tymczasem winien był wskazać wniosek z dnia 25 września 1990 r. (k. 3 t. 1 akt administracyjnych). Z uwagi na nie rozpoznanie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 i 3 kpa, mimo upływu 23 lat, brak było podstaw do przyjęcia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa okazał się nietrafny.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 2 i 3 i art. 203 pkt 1 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.