II OSK 2079/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 107/12, oddalił skargę M. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. nakazał M. W. rozbiórkę rozbudowy altany (budynku rekreacyjnego) o pow. zabudowy 36,69m2, zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr ewid. [...] oznaczonej nr porządkowym [...], położonej na terenie R. przy os. A. w S..

W związku z niewykonaniem ww. obowiązku do M. W. zostało skierowane upomnienie, wzywające do jego wykonania, a wobec jego niewykonania organ wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy, które doręczył zobowiązanej w dniu 11 maja 2011 r.

W dniu 29 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem nr [...], nałożył na M. W. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 28023,80 zł. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż powodem nałożenia grzywny jest niewykonanie przez zobowiązaną obowiązku określonego w decyzji Nr [...].

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. W. podniosła, że organ nie powinien prowadzić postępowania egzekucyjnego wobec toczącego się postępowania o wznowienie. Poza tym zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażącą niewspółmierność nałożonej kary grzywny, wielokrotnie przewyższającą wartość obiektu, której nakaz rozbiórki dotyczy. Wyjaśniła, iż przedmiotowym obiektem jest altana o wym. 7,70m x 8m, posadowiona na terenie ogródków działkowych i na pewno wartość dobudowanej części jest co najmniej dwu - trzy razy niższa od wartości nałożonej grzywny. Strona podkreśliła, że ma to istotne znaczenie w sytuacji, kiedy skarżąca jest emerytką, a wysokość jej emerytury to kwota 960 zł.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu II instancji, grzywnę w celu przymuszenia nałożono w oparciu o art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) a jej wysokość została wyliczona zgodnie ze wskazaniami tegoż przepisu.

Odnosząc się do argumentacji skarżących zawartej w zażaleniu, organ II instancji wskazał, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie mógł na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Egzekwowana decyzja PINB w S. Nr [...] stała się ostateczna wobec czego podlega wykonaniu. Kwestia nadania biegu wnioskowi o wznowienie postępowania zakończonego egzekwowaną decyzją organu I instancji pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Egzekucja administracyjna może zostać umorzona dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego tego rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że jeżeli obowiązek określony w tytule wykonawczym zostanie wykonany, stosownie do art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożona a nie uiszczona lub nie ściągnięta grzywna w celu przymuszenia na wniosek zobowiązanego podlega umorzeniu.

Skargą M. W. zaskarżyła powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sytuacji nierozpoznanego wniosku o wznowienie postępowania. Strona zarzuciła ponadto, iż organ II instancji nie rozstrzygnął ani nie ustosunkował się do wszystkich żądań zgłoszonych przez skarżącą w jej zażaleniu z 16.09.2011 r., w tym zwłaszcza nie wypowiedział się co do zgłoszonego w trybie art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniosku o wstrzymanie wykonania nałożonego środka egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie narusza prawa. Podniósł, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym skierowanym do podmiotu zobowiązanego do określonego działania na mocy ostatecznego orzeczenia, zmierzającym do zrealizowania obowiązku wynikającego tak jak w niniejszej sprawie z ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym na podstawie ostatecznego orzeczenia jest M. W.. Organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym przez zobowiązanych.

Sąd podkreślił, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej - nie jest on natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Decyzje ostateczne - zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. - mogą być uchylane lub zmieniane tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, kwestia nadania biegu i rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego egzekwowaną ostateczną decyzją organu administracyjnego pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Egzekucja administracyjna może zostać umorzona dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego tego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej o nierozpoznaniu jej wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 35 §1 ustawy, Sąd wskazał, iż samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, z której wynika obowiązek, nie stanowi podstawy do wstrzymania czy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym brak jest podstaw do zaniechania prowadzenia tego postępowania. Ponadto w ocenie Sądu, przedmiotem niniejszego postępowania jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia osoby zobowiązanej, tymczasem wskazana w skardze okoliczność wstrzymania czynności egzekucyjnych byłaby możliwa - na zasadzie art. 135 p.p.s.a. - wyłącznie w przypadku rozpatrywania skargi na postanowienie w przedmiocie oddalenia zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Środek egzekucyjny w postaci grzywny jest nakładany w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku administracyjnego i w omawianej sprawie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Podkreślić należy, że niedyspozycja finansowa zobowiązanej nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Następnie Sąd podniósł, że stosownie do art. 121 § 5 ustawy o egzekucji, wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W przypadku wykonania obowiązku, na wniosek zobowiązanego, ściągnięte lub uiszczone grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części postanowieniem organu egzekucyjnego.

Skargą kasacyjną M. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię, oraz art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa altana stanowi typowy przykład budowli tymczasowej i nie nadaje się do całorocznego zamieszkania, a więc zastosowanie przy wysokości ustalania grzywny przepisów odnoszących się do budynków i budynków mieszkalnych (art. 121 ustawy) stanowi samoistne naruszenie prawa. Organy nie ustaliły charakteru rozbudowy a zwłaszcza charakteru obiektu, który był przedmiotem rozbudowy. W toku postępowania niewyjaśniono, czy obiekt tymczasowy, którym jest altana, podlega w ogóle rozpatrywaniu w oparciu o dyspozycję art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że w sprawie nie dokonano ustaleń co do kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu, który, zdaniem skarżącej, jest obiektem tymczasowym - altanką nienadającą się do całorocznego zamieszkania, czym naruszono wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej z art. 8 k.p.a., oraz niewyjaśniono, czy do takich obiektów ma zastosowanie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 k.p.a.), bez ich powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi błędną konstrukcję skargi kasacyjnej. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznać należy, iż brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlega ocenie jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji.

Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie utrzymanej w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] października 2010 r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2010 r., którą nakazano M. W. rozbiórkę rozbudowy altany (budynku rekreacyjnego) o wymiarach 7,70 x 8,0 m, zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na dz. nr ewid. [...], oznaczonej nr porządkowym [...], położonej na terenie R. przy os. A. w S., pozostawiając części budynku wybudowane w latach 1988 r. i 2003 r.

Należy podzielić oparte na treści art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym na obecnym etapie postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. O kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego przesądza bowiem wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów Prawa budowlanego. Wyłącznie w przypadku, gdyby w postępowaniu tym organ administracyjny nie dokonał kwalifikacji prawnej z jakim konkretnie obiektem budowlanym mamy do czynienia w sprawie, organ prowadzący egzekucję z uwagi na treść art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji byłby zobowiązany do dokonania takiej kwalifikacji. W każdym innym wypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym takiej kwalifikacji dokonano, a co więcej - wyraźnie powtórzono ją w tytule wykonawczym, co miało miejsce w niniejszej sprawie, dokonywanie ponownej oceny w zakresie kategorii obiektu budowlanego i określenie jej w sposób odmienny niż przyjęto w decyzji jest niedopuszczalne bowiem godzi w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.).

W trakcie postępowania egzekucyjnego nie jest zatem dopuszczalna zmiana treści uprawnienia czy obowiązku (nakazu/zakazu) objętego decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem wyłącznie określenie środków przymusu stosowanych przez organy egzekucyjne w celu doprowadzenia do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej, a nie tworzenie na nowo treści obowiązku podlegającego egzekucji (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11). Zastosowanie środka egzekucyjnego oraz jego skala powinny odpowiadać ustalonemu w administracyjnym toku instancji przedmiotowi postępowania, którym na obecnym etapie postępowania, zgodnie z treścią tytułu wykonawczego, jest nakaz rozbiórki rozbudowy altany - budynku rekreacyjnego, zrealizowanej na działce nr [...], oznaczonej nr porządkowym [...], położonej na terenie R. przy os. A. w S..

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż słusznie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne orzekające w sprawie art. 7 i 8 k.p.a., bowiem nie były one uprawnione do ustalania charakteru obiektu budowlanego objętego tytułem wykonawczym nr [...] wystawionym w dniu [...] maja 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. W konsekwencji prawidłowo również Sąd ten zaakceptował stanowisko organów, które wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustaliły w oparciu o art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazujący na sposób obliczania wysokości grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.