IV SA/Po 728/13

Uzasadnienie

Decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].01.2013r. odmówiono przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego, celowego pod warunkiem zwrotu na zakup żywności w kwocie 200,00 zł w grudniu 2012 roku. Od tej decyzji odwołanie złożyła Pani M. P., domagając się jej uchylenia i przyznania zasiłku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w całości. Powołując się na przepis z art.39 ust. l i 2 ustawy o pomocy społecznej. SKO podniosło, że warunkiem rozpatrzenia sprawy złożonych wniosków o udzielenie było przeprowadzenie przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego z klientką.

W dniu [...].12.2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wpłynęło pismo Pani M. P. w sprawie przyznania pomocy żywnościowej. Organ I instancji wystosował do klientki w dniu 24.12.2012r. wezwanie w sprawie złożenia wyjaśnień w tej sprawie. Wezwanie to zostało doręczone klientce w dniu 28.12.2012r.

Kolejnym wezwaniem z dnia 9.01.2013r., wysłanym do Pani M. P., ustalono termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 14.01.2013r. Wezwanie to zawierało zastrzeżenie, że w przypadku braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w podanym terminie klientka została zobowiązana do nawiązania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o kontaktu z Ośrodkiem, celem wyznaczenia nowego, dogodnego terminu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W dniu 14.01.2013r. pracownik socjalny udał się do miejsca pobytu klientki, wskazanego we wniosku, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ale klientki nie zastano w miejscu zamieszkania. Obecny w mieszkaniu dziadek klientki M. P. przekazał pismo informujące, iż wnioskodawczyni wyjechała na ferie. Jednocześnie do dnia wydania decyzji administracyjnej przez organ I instancji Pani M. P. nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym, celem ustalenia dogodnego terminu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 roku [...] 2013 wynika, że decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy z uwagi na następujące przesłanki.

Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( art.2 ust. l ustawy o pomocy społecznej).

Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa podpisania kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( art. 11 ust.2 ustawy ).

Zgodnie z treścią art. 107 ust. l ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103 ustawy.

Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( art. 107 ust.4a ustawy ). Zatem, z uwagi na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowodowaną brakiem uzgodnienia terminu tego wywiadu, odmowa przyznania świadczeń na wnioskowane potrzeby jest uzasadniona.

Przyznanie pomocy w postaci zasiłku okresowego, zasiłku celowego a także i specjalnego zasiłku celowego wymaga współdziałania wnioskodawcy oraz właściwego organu administracji samorządowej, między innymi poprzez uzgodnienie terminu i przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Brak takich uzgodnień uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji mogło to stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb.

Na decyzję SKO z dnia [...] maja 2013 roku skargę złożyła M. P., jej dziadek W. P., babcia H. P. wnosząc o jej uchylenie . Ze skarg wynika ,że rodzina P. jest pod opieką MOPR-u od 1999 roku i cały czas współpracuje. Wywiadu nie udzieliła z uwagi na nieobecność. Na rozprawie pełnomocnik M. P. W. P. podniósł, że z uwagi traumatyczne zdarzenia rodzinne (zgon babci skarżącej) nie było możliwości powiadomienia organu o niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dotychczas była to jedyna sytuacja kiedy nie można było przeprowadzić wywiadu. Skarżący podkreśla, że organ wykazał złą wolę nie udzielając nowego terminu wywiadu i zmuszając skarżących do pójścia na drogę odwoławczą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w stosunku do M. P. o odrzucenie jej w stosunku do M. P. i H. P. z uwagi na to, że nie były stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik.

Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielenia reguluje ustawa o pomocy społecznej.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił m.in. art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia ( art. 11 i art.106 ustawy o pomocy społecznej).

W oparciu o powyższą regulację prawną organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej .

W tej konkretnej sprawie organy administracji dopuściły się zdaniem Sądu istotnych naruszeń w zakresie poczynionych ustaleń.

W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na brzmienie przepisów ustawy o pomocy społecznej o aktualności wywiadu społecznego. Z art. 107 ust 1. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103.4.

W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych.

M. P. wniosek o przyznanie pomocy na żywność złożyła [...] grudnia 2012 roku a doprecyzowała go [...] grudnia 2012 roku. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 roku napisała aby rozpoznać go w oparciu o wywiad przeprowadzony do rozstrzygania wniosku o przyznanie zasiłku na węgiel. Z akt sprawy wynika ,że wywiad ten był przeprowadzony [...] listopada 2012 roku. Jego aktualność więc kończyła się w maju 2013 roku. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji napisał, że nie było możliwości rozpatrzenia wniosku o zasiłek na żywność w oparciu o stary wywiad bo dotyczył on sytuacji majątkowej i rodzinnej z października 2012 roku. W uznaniu organu sytuacja rodzinna" mogła ulec zmianie". W uznaniu Sądu organ był zobowiązany do przeprowadzenia nowego wywiadu w miejscu zamieszkania tylko wówczas jeżeli nastąpiłaby faktyczna zmiana danych podanych w wywiadzie. Tym samym organ mógł tylko do wnioskodawczyni wystosować pismo z zapytaniem, czy nastąpiła zmiana danych zebranych w wywiadzie przeprowadzonym w dniu 27 listopada 2012 roku i gdyby uzyskałby odpowiedź pozytywną, istniałaby potrzeba aktualizowania wywiadu zgodnie z przepisem art107 ust 4 ustawy o pomocy społecznej. Takich kroków w tej sprawie organy nie poczyniły zasadzając się jedynie na twierdzeniu ,że skoro coś "mogło się zmienić" to od razu należy przeprowadzać wywiad środowiskowy. Już przy wezwaniu z dnia [...] grudnia 2012 roku można było zadać wnioskującej takie pytanie.

Sąd w tym zakresie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że zakładając domniemanie racjonalności prawodawcy należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy było - o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 u.p.s. - by wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu. O niecelowości przeprowadzania wywiadu środowiskowego przy okazji każdego odrębnego wniosku w tym zakresie, jeżeli pochodzi on od tej samej osoby, przesądza rezultat wykładni funkcjonalnej(zobacz II SA/Lu 519/12http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym w aktach sprawy znajduje się pismo złożone przez M. P. ,że jego wnuczka M. P. nie była obecna w dniu wywiadu w domu bo wyjechała do babci na ferie. Z oświadczeń na rozprawie wynika, że taka sytuacja miała miejsce poraz pierwszy i to z powodów losowych, bo w tamtym czasie zmarła też babcia wnioskodawczyni. Tym samym nieudzielanie wywiadu miało w tym wypadku charakter incydentalny, czemu organy w uzasadnieniu decyzji nie zaprzeczyły.

Sąd chce zwrócić w tym miejscu uwagę na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 roku I OSK 1791/11,że brak współdziałania, o czym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., może wynikać z różnych przyczyn, jednak nie będzie błędem stwierdzenie, że jest to działanie, u podstaw którego raczej leży zła wola.

Organy rozpoznając więc ponownie sprawę powinny wziąć pod uwagę wykładnię przepisów prawa przeprowadzoną w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd nie podzielił stanowiska ,co do konieczności odrzucenia skargi złożonej przez M. P. i H. P. a to z tego powodu ,że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa jest norma prawna na podstawie której członkom rodziny może zostać przyznana pomoc w postaci określonego świadczenia z zakresu pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 05.03.2003 r., sygn. akt II SA/Ka 878/99, baza orzeczeń NSA). Stronami postępowania przed organami obu instancji była zatem zarówno skarżąca M. P., jak i jej dziadkowie, którzy zostali ustanowieni dla niej rodziną zastępczą.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w żaden sposób nie przesądza o tym ,czy zasiłek celowy na żywność wnioskodawczyni powinien być przyznany, ale z całą pewnością odmowa jego na tym etapie postępowania jest z uwagi na powyższe naruszenia prawa przedwczesna.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji.