I OSK 270/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 260/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, działający z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, odmówił I. O. przyznania dodatku mieszkaniowego. Wnioskiem złożonym w dniu [...] listopada 2011 r., domagała się ona przyznania tego świadczenia na uzupełnianie od dnia [...] grudnia 2011 r. wydatków mieszkaniowych ponoszonych na lokal mieszkalny położony przy ul. [...] we Wrocławiu o pow. użytkowej 40,77 m². Skarżąca podała w nim liczbę osób w gospodarstwie domowym "3 mieszkają, 2 zameldowane". W deklaracji z dnia [...] listopada 2011 r. o wysokości dochodów z okresu sierpnia, września i października 2011r. podała natomiast, że jej gospodarstwo domowe składa się z trzech osób, tj. jej i małoletnich córek K. i W. J. Dochody z okresu w/w trzech miesięcy zadeklarowała w wysokości 2 369,43 zł, średnio 789,81 zł miesięcznie, jako pochodzące z opłacanych przez MOPS składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 161,43 zł i zasiłków rodzinnych na córki w kwocie 408 zł oraz z przekazanych przez ZUS Oddział we Wrocławiu: renty C. J. i alimentów na córki K. 1000 zł oraz W. 800 zł. Do wniosku dołączyła kopię pisma z dnia 14 listopada 2011 r. skierowanego do Kierownika Biura Obsługi Klienta Nr [...] Zarządu Zasobu Komunalnego oraz dwa oświadczenia z dnia 28 listopada 2011 r., z których wynikało, że nie mieszka w lokalu, którego postępowanie dotyczy, lecz przebywa z dziećmi w lokalu położonym we Wrocławiu przy ul. [...]. Oświadczyła, że nie przedstawi faktury za energię elektryczną, ponieważ z powodu remontu tego lokalu, od dłuższego czasu nie korzysta z energii elektrycznej. W złożonych oświadczeniach wyjaśniała, że utrzymuje się wyłącznie z alimentów na dzieci i zasiłków rodzinnych. We wrześniu 2011 r. nie otrzymała 500 zł alimentów na córkę K. i 400 zł na córkę W. z powodu wstrzymania wypłaty renty C. J. Na podstawie zeznania skarżącej z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz pisma zarządcy budynku z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalono, że z powodu zalania z dachu lokalu, którego postępowanie dotyczy oraz jego złego stanu technicznego, konieczne było wykwaterowanie mieszkających w nim osób na czas remontu. Skarżąca nie zgodziła się na proponowany jej na czas remontu lokal zamienny. Zamieszkiwała już z córkami u C. J. w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...], gdyż w jej ocenie remont lokalu, którego postępowanie dotyczy nie został wykonany zgodnie z protokołem typowania prac remontowych i domagała się wskazania innego lokalu bez wad, nadającego się do zamieszkania. Z pisma zarządcy budynku z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, że roboty remontowe przedmiotowego lokalu zostały wykonane zgodnie z protokołem typowania robót, zostały zakończone i odebrane od wykonawcy, a zdatny do zamieszkania lokal przekazano najemcy w dniu [...] listopada 2011 r. Z pisma zarządcy lokalu z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, że wizja techniczna przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2011 r. nie potwierdziła zarzutów najemcy, lokal nie jest należycie utrzymywany, jest niezamieszkiwany i nieogrzewany. Rozpatrując wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ pierwszej instancji wskazał, że nie jest możliwe jego uwzględnienie. Jego zdaniem zebrane w sprawie dowody świadczą jednoznacznie, że skarżąca wraz z dziećmi nie mieszka w lokalu, którego postępowanie dotyczy i nie prowadzi w nim gospodarstwa domowego. Co najmniej od marca 2011 r. mieszka z córkami z C. J. i prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym położonym we Wrocławiu przy ul. [...]. Okoliczności te potwierdzają też oświadczenia skarżącej i C. J. złożone w dniach [...] maja 2011 r. i [...] stycznia 2012 r. do akt spraw dotyczących przyznania prawa do zasiłków z pomocy społecznej oraz przeprowadzone w nich wywiady środowiskowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że lokal nie nadaje się do zamieszkania, nie usunięto skutków zalania, nie przeprowadzono próby szczelności instalacji gazowej, nie było odbioru robót przez mistrza kominiarstwa. Podała, że zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] do czasu usunięcia wszystkich usterek i rozpatrzenia przez sąd sprawy przeprowadzonego remontu. Najemcy tego lokalu odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego. Dlatego postulowała uchylenie tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że aby można było przyznać dodatek mieszkaniowy najemca lokalu mieszkalnego i osoby bliskie muszą przede wszystkim spełniać warunek przewidziany w przepisach art. 2, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), a to warunek faktycznego zamieszkiwania lub, jak wskazano w tych przepisach zamiennie: zajmowania danego lokalu, na który wydatki mieszkaniowe miałyby być dofinansowane dodatkiem mieszkaniowym. Wskazało, że dowody zebrane przez organ pierwszej instancji świadczą jednoznacznie, że skarżąca będąca najemcą lokalu położonego ul. [...], co najmniej od marca 2011 r. faktycznie lokalu tego nie zajmuje i nie prowadzi w nim gospodarstwa domowego z dziećmi, lecz mieszka wspólnie z dziećmi i ich ojcem w jego lokalu mieszkalnym położonym we Wrocławiu przy ul. [...] i tam prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe. Prowadzenie gospodarstwa domowego w tym lokalu nie ogranicza się do czasowego przebywania i gotowania potraw, jak to przedstawia skarżąca, skoro od 11 miesięcy w lokalu tym zaspokaja wszystkie potrzeby życiowe swoje oraz dzieci. W tym zatem lokalu skarżąca oraz jej córki i ich ojciec koncentrują swoje interesy życiowe. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia dla przyznania dodatku mieszkaniowego jest fakt zameldowania skarżącej i jej córki K. w lokalu, którego postępowanie dotyczy. Mimo przyjęcia przez skarżącą tego lokalu w dniu [...]listopada 2011 r. po wykonanym remoncie kapitalnym, lokal ten nie został faktycznie zamieszkany. Organ odwoławczy dodał, że gdyby hipotetycznie skarżąca faktycznie zamieszkiwała w listopadzie 2011 r. w lokalu przy ul. [...] i prowadziła z córkami w tym lokalu gospodarstwo domowe i dodatek mógłby być przyznany na wniosek złożony w dniu [...] listopada 2011 r., musiałaby od dnia [...] grudnia 2011 r. ponosić część wydatków mieszkaniowych za ten lokal obliczoną przez organ, a zależną od wysokości tych wydatków i poziomu miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego oraz dochodów przypadających na osobę. Wydatków tych jednak nie ponosi. Dlatego na zasadzie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. odwołania nie uwzględnił.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżąca podała, że w lokalu, którego postępowanie dotyczy, po jego zalaniu została podłączona nowa instalacja gazowa, lecz nie wykonano próby szczelności instalacji, w związku z czym Zakład Gazownictwa odmawia podłączenia licznika gazowego. Ponadto do chwili obecnej nie ma opinii kominiarskiej. Podała, że bez tych opinii nie będzie narażać zdrowia, a nawet życia swojego i swoich dzieci. Ponadto zarzuciła, że błędnie przyjęto, że otrzymuje na córki kwotę 1800 zł. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postulowało jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik ustanowiony dla skarżącej z urzędu wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego lokalu mieszkalnego, którego postępowanie dotyczy oraz jego zdatności do zamieszkiwania, sporządzonej na przełomie czerwca i lipca 2012 r. przez firmę [...] na rzecz spółki [...] sp. z o.o. i znajdującej się w posiadaniu tejże spółki na okoliczność stanu technicznego przedmiotowego lokalu i braku obiektywnej możliwości zamieszkania w nim. Wniósł jednocześnie o zobowiązanie spółki [...] do przekazania jednego egzemplarza w/w ekspertyzy do dyspozycji Sądu. Pełnomocnik złożył też pismo procesowe z dnia 18 października 2012 r. uzupełniające skargę, w którym podał, że w całości podtrzymuje twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze, a ponadto podniósł zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie zostało przeprowadzone wyczerpujące postępowanie dowodowe, podczas gdy ani w postępowaniu administracyjnym pierwszej instancji, ani też w postępowaniu odwoławczym nie ustalono, czy mieszkanie, do którego skarżącej przysługuje tytuł prawny, nadaje się do zamieszkania, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w przypadku obiektywnej niemożności zamieszkania w tym lokalu nie można przyjąć, że skarżąca zlikwidowała gospodarstwo domowe w w/w lokalu; 2) art. 136 k.p.a. poprzez brak dokonania własnych ustaleń, czy mieszkanie, do którego skarżącej przysługuje tytuł prawny, nadaje się do zamieszkania, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w przypadku obiektywnej niemożności zamieszkania w tym lokalu nie można przyjąć, że skarżąca zlikwidowała gospodarstwo domowe w w/w lokalu; 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak stworzenia skarżącej w postępowaniu odwoławczym możliwości ustosunkowania się do materiałów zebranych w aktach sprawy, co uniemożliwiło skarżącej złożenie wniosków dowodowych mających na celu ustalenie, czy mieszkanie, do którego skarżącej przysługuje tytuł prawny, nadaje się do zamieszkania, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w przypadku obiektywnej niemożności zamieszkania w tym lokalu nie można przyjąć, że skarżąca zlikwidowała gospodarstwo domowe w w/w lokalu; II. naruszenia prawa materialnego a to: 1) art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez przyjęcie, że najemca mieszkania, aby przysługiwało mu prawo do dodatku mieszkaniowego musi zamieszkiwać w mieszkaniu, podczas gdy z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż jedynym kryterium - oprócz kryteriów dochodowych - do przyznania dodatku mieszkaniowego jest istnienia stosunku najmu w odniesieniu do danego lokalu, 2) art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1, ust. 3 i ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez przyjęcie, że prowadzenie gospodarstwa domowego w lokalu, którego dotyczy wniosek o dodatek mieszkaniowy, związane jest z zamieszkiwaniem w tym lokalu bez uwzględnienia przyczyn, z jakich lokal nie jest wykorzystywany do zamieszkiwania w nim, podczas gdy przy właściwej wykładni przedmiotowych przepisów należy przyjąć, iż w danym mieszkaniu nadal prowadzone jest gospodarstwo domowe, jeżeli brak zamieszkiwania w lokalu nie wynika ze swobodnej decyzji najemcy, lecz jest przejściowo wymuszony przez zły stan techniczny lokalu, który tymczasowo uniemożliwia zamieszkiwanie w nim. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę jako niezasadną, w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku wyjaśnił, że instytucja dodatku mieszkaniowego uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.). Dodatek mieszkaniowy jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por.: uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996r., sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.). Z przepisu art. 2 w/w ustawy wynika, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom posiadającym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego wskazany w jego pkt od 1) do 4). Dodatek mieszkaniowy przysługuje także osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny, co wynika z pkt 5) art. 2 ustawy. Jednym z tytułów prawnych legitymujących osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest najem. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca posiada tytuł prawny do lokalu, którego postępowanie dotyczy. Jest bowiem najemcą tego lokalu. Dalszą przesłanką, od której spełnienia ustawa uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego, jest poziom dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, liczonego według zasad przyjętych w art. 3 ustawy. Kolejną jest kryterium normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, o czym stanowi art. 5 ustawy. Lokal mieszkalny będący przedmiotem umowy najmu łączącej skarżącą z gminą ma 40,77 m² powierzchni użytkowej. W ocenie Sądu istotą niniejszej sprawy jest to, czy osobie będącej najemcą lokalu mieszkalnego, spełniającej określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych kryterium dochodowe, posiadającej tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia odpowiada ustalonej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywnej powierzchni użytkowej, jak to mam miejsce w przypadku skarżącej kasacyjnie, przysługuje dodatek mieszkaniowy, jeżeli osoba ta w lokalu tym nie przebywa (nie mieszka). Sąd przytoczył treść wyroku NSA z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 606/06, w którym wyrażony jest pogląd, że dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania "pustostanu", a zatem negatywnie odpowiadający na tak postawione pytanie. Jeżeli więc osoba uprawniona do zajmowania lokalu w lokalu tym faktycznie nie zamieszkuje, to nawet gdyby spełniała ustawowe kryterium dotyczące dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, dodatek mieszkaniowy nie będzie jej na ten lokal przysługiwał. W uzasadnieniu owego wyroku Sąd ten zwrócił uwagę, że jedną z przesłanek normatywnych warunkujących przyznanie dodatku mieszkaniowego jest, zamieszczona w art. 4 ustawy przesłanka zajmowania lokalu – w powiązaniu z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - czyli zamieszkiwania w nim. Także zawarta w art. 4 ustawy definicja gospodarstwa domowego odwołuje się do zajmowania lokalu, jak też m.in. przepis art. 6 ust. 1 ustawy, dotyczący sposobu ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego, odnosi się w swej treści do zajmowania lokalu mieszkalnego, wreszcie i ust. 3 tego przepisu, który stanowi, że wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca nie zajmuje lokalu mieszkalnego, którego postępowanie dotyczy, do którego służy jej tytuł prawny w postaci najmu. Wraz z córkami mieszka w mieszkaniu ich ojca, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustanawiających przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego, bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, z jakich przyczyn – leżących po stronie wynajmującego, czy najemcy, to jest skarżącej – nie zajmuje ona lokalu mieszkalnego, którego postępowanie dotyczy. Kwestia ta, jako pozostająca w związku z prawidłowym wykonaniem umowy najmu, jest zagadnieniem o charakterze cywilnoprawnym, nie może być więc rozstrzygana przez organy administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. W tej sytuacji Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem umowy najmu oraz – jak podano we wniosku dowodowym - wniosku zgłoszonego na okoliczność stanu technicznego lokalu i braku obiektywnej możliwości zamieszkania w nim. Ponadto Sąd podał, że bez wpływu także na wynik sprawy pozostają zarzuty i twierdzenia podnoszone w uzupełniającym skargę piśmie procesowym skarżącej z dnia 18 października 2012 r. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej I. O. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zarzuciła mu naruszenie:

I przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: 1) art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. – kodeks postępowania cywilnego (k.p.c.) - poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z treści pisemnej ekspertyzy stanu technicznego mieszkania położonego we Wrocławiu przy ul. [...] oraz jego zdatności do zamieszkania, sporządzonej na przełomie czerwca i lipca 2012 r. przez firmę [...] z siedzibą w [...] na rzecz spółki "[...]" sp. z o.o., na okoliczność stanu technicznego tego mieszkania i braku obiektywnej możliwości zamieszkania w nim, mimo że treść tej ekspertyzy miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a przeprowadzenie dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 7, oraz w. zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. – poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności poprzez brak dokonania własnych ustaleń przez organ odwoławczy, w jakim stanie technicznym znajduje mieszkanie, którego dotyczył wniosek o dodatek mieszkaniowy i czy nadaje się ono do zamieszkania, co uniemożliwiło ustalenie, czy wnosząca skargę kasacyjną zasadnie odmawia zamieszkania w lokalu przy ul. [...] we Wrocławiu;

II przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię: art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1, ust. 3 i ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez przyjęcie, iż przesłanką przyznania dodatku mieszkaniowego jest bezwzględnie zamieszkiwanie w lokalu, którego wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego dotyczy, bez rozważenia przyczyn, z jakich lokal nie jest wykorzystywany do zamieszkiwania w nim, podczas gdy przy właściwej wykładni przedmiotowych przepisów należy przyjąć, iż w danym mieszkaniu nadal prowadzone jest gospodarstwo domowe i spełnione jest kryterium zamieszkiwania w rozumieniu ustawy, jeżeli brak zamieszkiwania w lokalu nie wynika ze swobodnej decyzji osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy, lecz jest przejściowo wymuszony przez zły stan techniczny lokalu, który tymczasowo uniemożliwia zamieszkiwanie w nim.

W ocenie skarżącej można mieć wątpliwości, czy "zamieszkiwanie w mieszkaniu, którego wniosek dotyczy" jest w ogóle przesłanką do przyznania dodatku mieszkaniowego, bo nie wynika to wprost z ustawy i może być jedynie wywiedzione z wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu treści art. 4 oraz art. 6 ust. 1, 3 i 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, regulujących jednak nie podstawy roszczenia o dodatek mieszkaniowy, lecz jedynie definicję "gospodarstwa domowego" i wysokość zasiłku. Takiej wykładni można zarzucić, iż gdyby ustawodawca pragnął rozszerzyć zakres przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie dodatku, to uczyniłby to wprost w art. 2 ust. 1 ustawy, a nie poprzestał jedynie na wskazaniu tytułów prawnych do mieszkania. Gdyby nawet przyjąć wykładnię zaprezentowaną przez Sąd I instancji, to nie można abstrahować od przyczyny niezamieszkiwania w danym lokalu. Zdaniem skarżącej, aby móc dokonać prawidłowej wykładni w/w przepisów, interpretacja winna być dokonana z uwzględnieniem art. 75 Konstytucji zobowiązującego państwo do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a w szczególności do zapobiegania bezdomności. Przy wykładni uwzględniającej ten przepis Konstytucji, należy przyjąć, iż brak zamieszkiwania w mieszkaniu prowadzi tylko wtedy do utraty prawa do dodatku mieszkaniowego, jeżeli osoba wnosząca o przyznanie dodatku dobrowolnie, tj. nie w wyniku zaistnienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających zamieszkiwanie w danym lokalu, i trwale opuściła mieszkanie. W przeciwnym razie osoby, które w wyniku obiektywnych okoliczności (dłuższa choroba, odbywanie kary pozbawienia wolności, remont mieszkania, wady mieszkania) nie zamieszkują tamże mogą trwale utracić tytuł prawny do lokalu, z powodu braku środków na opłacanie mieszkania z uwagi na odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. W stosunku do osób pozbawionych wolności dominuje w orzecznictwie pogląd, iż utrata prawa do dodatku mieszkaniowego następuje jedynie w wypadku dobrowolnego i wynikającego z własnej nieprzymuszonej woli opuszczenia mieszkania (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 964/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Krakowie z dnia 3 kwietnia 2008r., sygn. akt III SA/Kr 959/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/G I 661/07). Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby ograniczać ww. orzecznictwo do przypadków osób pozbawionych wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien więc przyjąć, iż brak zamieszkiwania w mieszkaniu prowadzi tylko wtedy do utraty prawa do dodatku mieszkaniowego, jeżeli osoba wnosząca o przyznanie dodatku dobrowolnie, tj. nie w wyniku zaistnienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających zamieszkiwanie w danym lokalu, i trwale opuściła mieszkanie. Konsekwencją naruszenia prawa materialnego, było zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybienie przepisom art.106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, oraz w. zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., gdyż kwestia rzeczywistego stanu mieszkania przy ul. [...] we Wrocławiu i jego zdatności do zamieszkiwania była dla Sądu I instancji bez znaczenia. Konkludując wywiedziono, iż "opuszczenie" mieszkania w okolicznościach faktycznych sprawy w żadnej mierze nie może mieć wpływu na prawo skarżącej kasacyjnie do dodatku mieszkaniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że jedną z zasad orzekania przez Sąd Kasacyjny jest ograniczenie jego kognicji wyłącznie do ram zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej wniesionej w danej sprawie. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z podstaw nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i w rezultacie tej oceny stwierdził, że są one niezasadne.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji, mimo iż w zasadzie obie podstawy się łączą, bo zarzuty procesowe dotyczą głównie niewyjaśnienia sprawy w zakresie przesłanki rzekomo wadliwie wyprowadzonej z przepisu prawa materialnego.

Podstawa uchybień procesowych jest nietrafna, gdyż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, oraz w. zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, organy zarówno I jak i II instancji, wydając zapadłe decyzje w sprawie w sposób szczegółowy wyjaśniły i przedstawiły stan faktyczny w kontekście przesłanek uregulowanych we właściwych przepisach prawa materialnego. Ustaleń dokonano na podstawie pełnego materiału dowodowego, poprawnie oceniając wiarygodność przeprowadzonych dowodów. Bezsporne jest, że skarżąca nie prowadzi gospodarstwa domowego w lokalu, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Ponadto co istotne, sama skarżąca oraz C. J. potwierdzili osobiście w złożonych oświadczeniach składanych na potrzeby postępowania o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym położonym we Wrocławiu przy ul. B. A zatem, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zostały dokonane wiarygodne ustalenia dotyczące kwestii zamieszkiwania przez skarżącą i jej córki. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, aby I. O. zamieszkiwała w lokalu przy ul. [...], ponieważ powyższa okoliczność bezspornie wynika z oświadczenia skarżącej, która sama przyznała, iż przebywa wraz z córkami w lokalu mieszkalnym C. J. Natomiast treść umowy najmu tego lokalu, sposób jej realizacji i pojawiające się problemy z zamieszkaniem, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, jako mające charakter cywilnoprawny, niewpływający na zagadnienie prawa do dodatku mieszkaniowego, pozostają poza oceną sądu administracyjnego. Należy tu przypomnieć, że organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem administracyjnym, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest podejmować działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ nie może przy tym wydać rozstrzygnięcia, dopóki nie wyjaśni wszelkich istotnych dla tego rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd pierwszej instancji z kolei, dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, zobligowany jest wszechstronnie zbadać stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, w szczególności przeanalizować wszystkie jej istotne elementy, których ocena przez organ i strony postępowania nie była jednolita. Wszak dotyczy to tylko istotnych okoliczności, które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo wykonał tę powinność. Zasadnie uznał, że kontrolowane przez niego postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. W tym miejscu podnieść należy, iż wobec powyższego niezasadny jest zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z ekspertyzy stanu technicznego mieszkania. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, stosownie do art. 106 § 5 p.p.s.a. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki, na które powoływała się skarżąca, mające zostać wykazane tym dowodem, nie mają znaczenia prawnego w okolicznościach faktycznych sprawy, bo kwestia możliwości zamieszkania w lokalu nie wpływa na ocenę przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego. Zatem zbędne było prowadzenie postępowania dowodowego w tej materii. Ta konstatacja jest wynikiem analizy zastosowania i wykładni prawa materialnego, które wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego od zamieszkania w danym lokalu, a przyczyna niezamieszkiwania jest tu obojętna, jeżeli – co było w sprawie niekwestionowane – wnioskodawczyni nie ponosi żadnych kosztów związanych z jego najmem. Wykładnia prawa, czy to literalna, czy inna, jest dokonywana zawsze w procesie stosowania prawa, toteż trudno czynić zarzut Sądowi meriti, że jej dokonał, wyprowadzając konkluzję o wymogu zamieszkiwania w danym lokalu przez wnioskodawczynię. Chodzi wszak o pomoc na to mieszkanie, w którym zaspokajane są jej potrzeby mieszkaniowe, a więc to, w którym faktycznie mieszka. Jeżeli lokal nie nadaje się do zamieszkania, to nie spełnia tej funkcji, a najemca nie realizuje praw i obowiązków najemcy, co jest jednoznaczne z brakiem podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego. Ubocznie trzeba zwrócić uwagę autorowi skargi kasacyjnej, że prawo do dodatku nie ma charakteru roszczeniowego.

Podstawa naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię również nie zasługuje na uwzględnienie, co częściowo wynika już z powyższych wywodów. Zarzucając błędną wykładnię art. 2 w zw. z art. 4 i art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skarżąca kasacyjnie niesłusznie pomija kwestię zamieszkiwania (zajmowania lokalu mieszkalnego), od której zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego. Istotą tego świadczenia jest przecież w uproszczeniu pomoc osobom niezamożnym w ponoszeniu kosztów związanych z korzystaniem z mieszkania. Zatem dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje, gdyż byłoby to nadużyciem prawa, pozostającym zresztą w sprzeczności z jego celem. Prawidłowe jest przeto stanowisko, wedle którego jeżeli wnioskodawczyni faktycznie w lokalu, na który domaga się przyznania dodatku mieszkaniowego nie mieszka i nie ponosi wydatków obciążających najemcę, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz powierzchni normatywnej lokalu, nie może skutecznie ubiegać się o to świadczenie. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest bowiem faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje tytuł prawny. Powyższe wynika z wykładni art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Ustawodawca wskazał tu wyraźnie na konieczność korzystania z danego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem, o czym świadczy użycie zwrotów "osobom mieszkającym" (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), "osobom zajmującym" (art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). Jest też poparte interpretacją celowościową. Zatem nadal aktualny jest pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 6 marca 2007 r. Orzeczenia przywołane przez skarżącą kasacyjnie nie mogą tego przekonania zmienić, jako że dotyczą innej sytuacji faktycznej, a mianowicie osób odbywających karę pozbawienia wolności. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że Sądy Administracyjne orzekające w sprawach wskazanych w jej uzasadnieniu, opowiadając się za możliwością otrzymania dodatku mieszkaniowego przez osoby znajdujące się w takiej sytuacji, generalnie dostrzegały wyłączenie tego uprawnienia w przypadku niezamieszkiwania w danym lokalu. W sprawach tych chodziło bowiem o czasowe tylko wyłączenie stałego pobytu w takim lokalu, a sądy akcentowały zamiar zamieszkania, konieczność opłacania mieszkania nawet podczas odbywania kary i umożliwienie powrotu do lokalu po zakończeniu odbywania kary. Powoływały się na zamiar stałego pobytu w lokalu. Podobnie rzecz się ma z czasowym pobytem spowodowanym nauką czy pracą. Natomiast sądy nie orzekały w sytuacji, w której wnioskodawca, nawet mający zamiar mieszkać w danym lokalu, nie mieszka w nim i nie opłaca go, bo jego zdaniem nie nadaje się on do zamieszkania. Przy czym dodatkowo przyszło zważyć, że aktualnie centrum życiowe skarżącej kasacyjnie znajduje się w innym lokalu, w którym prowadzi ona gospodarstwo domowe, a przyczyna tego stanu rzeczy jest dla sprawy dodatku obojętna, bowiem przede wszystkim brak jest substratu celu dodatku, którym jest pomoc w ponoszeniu świadczeń związanych z mieszkaniem, w którym strona stale zamieszkuje. Nadto bez względu na byt spornego świadczenia skarżąca będzie mogła zamieszkać w przedmiotowym lokalu. Oba opisane wyżej stany faktyczne są przeto rozłączne. W tej sytuacji dodatek zostałby przyznany na wydatki, których skarżąca nie ponosi, co nie może znaleźć akceptacji organów i sądów administracyjnych. Wobec tego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przywołanych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych okazał się chybiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji mniejszego wyroku.