II SA/Sz 1185/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] r. E. R. V. wystąpił do Starosty z wnioskiem o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr[...] , położonej przy ul.[..] , w obrębie [...] miasta [...] , polegającej na aktualizacji oznaczenia funkcji budynku i związanej z tym aktualizacji oznaczenia użytku gruntowego.

Na potwierdzenie żądanych zmian wnioskodawca przedłożył wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku, które zostały sporządzone przez uprawnionego geodetę. Ponadto wnioskodawca oświadczył, że budynek położony na działce nr [...] przystosowany jest do całorocznego pobytu ludzi i wykorzystywany jest do celów stałego zamieszkania oraz że w budynku tym jest zameldowany i nie posiada żadnego innego budynku, czy lokalu mieszkalnego.

W toku postępowania Starosta zgromadził w aktach sprawy:

- kopię decyzji Burmistrza z dnia [..] r., nr[...] , w sprawie warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] , obręb ewidencyjny [...] miasta ,

- kopię decyzji Starosty Nr [...] z dnia [..] r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej z garażem wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [..] i[...] , obręb ewidencyjny [...] miasta [..] ,

- kopię zgłoszenia zmian w ewidencji gruntów z dnia [...] r., podpisane przez E. R. V., polegających na aktualizacji oznaczenia użytku z [...] na [..] oraz ujawnienie budynku letniskowego.

Pozyskano również wyjaśnienia Burmistrza z dnia [...] r., z których wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta [..] działka nr[...] , obręb ewidencyjny [...] miasta [...], położona jest na terenie objętym zapisem [...] - "Tereny zabudowy rekreacji indywidualnej". W aktach sprawy znajduje się również pismo Dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego z dnia [...] r., w którym stwierdzono, że zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] na budynek mieszkalny nie została zgłoszona.

Pismem z dnia [...] r., Starosta zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w działce nr[..] , obręb ewidencyjny [...] miasta , oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Decyzją z dnia [...] r., nr[...] , Starosta odmówił wprowadzenia na wniosek E.R.V. zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących zmiany funkcji budynku i związanej z tym zmiany oznaczenia użytku gruntowego w działce nr[...] , położonej przy ul.[...] , w obrębie [..] miasta [..] .

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że budynek położony na działce nr[..] , która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod teren zabudowy rekreacji indywidualnej, został wybudowany na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę budynku rekreacyjnego. Ponadto wskazał, powołując się na przepis art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, że zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny wymaga stosownego zgłoszenia, czego wnioskodawca nie dopełnił. Zgodnie z § 35 w zw. z § 65 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków podstawą wpisu danych w zakresie funkcji budynku jest dokumentacja architektoniczno-budowlana. Zatem fakt zaspakajania w domu rekreacyjnym potrzeb mieszkaniowych nie może skutkować uznaniem budynku letniskowego za budynek mieszkalny.

Podaniem z dnia [...] r. E. R. V. złożył odwołanie od ww. decyzji Starosty ego.

W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że budynek położony na działce nr [...] , położonej przy ul.[..] , w obrębie [..] miasta , wykorzystuje jedynie w celach mieszkalnych. Budynek ten pierwotnie został wybudowany jako budynek pełniący funkcję letniskową. Obecnie jednak budynek użytkowany jest jako budynek mieszkalny. Strona zobowiązana więc była do doprowadzenia do stanu zgodności zapisów rejestrów publicznych (w tym ewidencji gruntów i budynków) ze stanem faktycznym. Dodatkowo, odwołujący się zauważył, że zgodnie z § 65 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków funkcja użytkowa budynku winna być zgodna z przepisami o statystyce publicznej. Wobec braku szczegółowych regulacji w Klasyfikacji Środków Trwałych kwestie te reguluje Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych, gdzie budynki letniskowe i rekreacyjne zostały zaliczone do kategorii obiektów mieszkalnych. Brak jest więc, zdaniem strony, przesłanek do uznania domku letniskowego za budynek niemieszkalny. W dalszej części pisma odwołujący się zakwestionował stanowisko Starosty dotyczące obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w interpretacjach indywidualnych izb skarbowych budynki letniskowe kwalifikowane są jako budynki mieszkalne.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty .

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w toczącym się postępowaniu należało rozważyć kwestię, czy budynek położony na działce nr [...] może, mając na uwadze zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, zostać zakwalifikowany jako budynek mieszkalny.

Przepis § 65 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dzieli budynki ze względu na ich podstawą funkcję użytkowania, zaś w ust. 2 odsyła, przy ustaleniu przynależności budynku do odpowiedniego rodzaju, do zasad zawartych w Klasyfikacji Środków Trwałych.

Klasyfikacja ta została wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. z 2010 r. Nr 242, poz. 1622). Jak wynika z objaśnień szczegółowych Klasyfikacji Środków Trwałych o zaliczeniu budynku (lub lokalu) do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania, który w praktyce bywa czasem niezgodny z przeznaczeniem. O zmianie pierwotnego przeznaczenia na stałe, decyduje każdorazowo wykonanie odpowiednich robót budowlano-adaptacyjnych. W przypadku budynków (lub lokali) o różnym przeznaczeniu o zaliczeniu obiektu do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje główne jego przeznaczenie.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma przeznaczenia budynku położonego na działce [...] , a nie jego faktyczny sposób użytkowania. Z decyzji Starosty w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej z garażem wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr[...] , bezspornie wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany z przeznaczeniem na budynek rekreacji indywidualnej (letniskowy). Znając przeznaczenie budynku należy odwołać się do szczegółowych regulacji zawartych w KŚT dotyczących przynależności budynków do odpowiedniego rodzaju. Z zapisów Klasyfikacji Środków Trwałych wynika, że domki rekreacji indywidualnej (letniskowe) nie zostały zaliczone do rodzaju [...] - budynki mieszkalne. Chociaż w rodzaju [..] - budynki niemieszkalne - budynek rekreacyjny (letniskowy) nie został wprost wymieniony, to jednak z uwagi na zaliczenie do tej kategorii budynków o podobnym przeznaczeniu jak domki kempingowe, domy wypoczynkowe, wydaje się zasadnym zaliczenie budynków rekreacyjnych do tej kategorii. Nie można więc było zmienić funkcji budynku na działce [...] przy ul.[...] , w obrębie [...] miasta[...] , na budynek mieszkalny, w związku z czym nie było również podstaw do zmiany oznaczenia użytku gruntowego z [...] na [..] . Zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jest możliwa dopiero po dokonaniu odpowiedniego zgłoszenia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, iż z uwagi na brak szczegółowych regulacji w Klasyfikacji Środków Trwałych, kwestie dotyczące oznaczenia funkcji budynku w ewidencji gruntów i budynków powinno następować na podstawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków odsyłają wprost do Klasyfikacji Środków Trwałych, a nie do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych.

Organ II instancji stwierdził również, że nie można zgodzić się z zarzutem odwołującego się dotyczącym obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Zdaniem organu odwoławczego takie zgłoszenie jest wymagane, o czym przesądza treść art. 71 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 71 ust. 1 nie zawiera katalogu zamkniętego wszystkich przypadków, które uznane być mogą za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, co z pewnością ma miejsce w sytuacji zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny. Zgodnie z treścią decyzji Burmistrza w sprawie warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] miasta, przedmiotowa nieruchomość znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i obszaru NATURA 2000 [...] . Zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania może mieć więc wpływ np. na zmianę warunków ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodzić się należy z kolei ze stroną, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w interpretacjach indywidualnych izb skarbowych budynki letniskowe kwalifikowane są jako budynki mieszkalne. Jednakże stanowiska te zostały wydane na kanwie spraw podatkowych, nie dotyczyły więc zagadnień dotyczących oznaczania funkcji budynków w ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Bk 52/12, w którym stwierdzono, że pojęcie "budynek rekreacji indywidualnej" oraz "budynek mieszkalny" nie są uznawane za tożsame.

Pismem z dnia [...] r. E. R. V. złożył skargę na ww. decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) zawartych w załączniku do ww. rozporządzenia i dotyczących zasad kwalifikowania budynków do rodzaju 110 (mieszkalne) i rodzaju 109 (niemieszkalne);

- przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 71 ust.1 i ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994;

- przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł , co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia prowadzona na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") doprowadziła do stwierdzenia, że skarga okazała się niezasadna.

Zdaniem Sądu organy administracji zastosowały prawidłowo przepisy prawa materialnego, nie zostały też naruszone przepisy procedury w sposób, który nakazywałby ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454), wprowadzenie zmian ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno – technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o których organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji.

Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów.

Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).

Podkreślić należy, iż ewidencja gruntów i budynków ma służyć odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego, a nie tworzeniu nowego stanu prawnego.

Zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.

W przypadku ewidencji budynków, podstawą aktualizacji zapisów ewidencyjnych są zmiany wynikające z dokumentacji architektoniczno – budowlanej, gromadzone i przechowywane przez organy administracji publicznej § 46 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Podstawą do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego może być decyzja właściwego organu budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wydana w trybie art. 71 Prawa budowlanego.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący, na podstawie zatwierdzonego projektu architektoniczno – budowlanego, wybudował obiekt budowlany określony jako budynek rekreacji indywidualnej z garażem, który w ewidencji budynków został wpisany jako inny niemieszkalny.

Obecnie skarżący w oparciu o szereg złożonych dokumentów wykazuje, że na jego działce powstał dom letniskowy z funkcją użytkową budynku mieszkalnego.

Skarżący wywodzi, że znajdujący się na działce budynek wybudowany został w [...] r. i jest przystosowany do całorocznego pobytu ludzi.

Od [...] r. mieszka on na stałe w tym budynku wraz z żoną i dziećmi.

Fakt stałego zamieszkiwania jest zaś w stanie udowodnić przez okazanie rachunków za korzystanie z mediów.

Skarżący wymaga aby organ ewidencji we własnym zakresie rozstrzygnął o uznaniu budynku za mieszkalny pomimo, że żaden ze złożonych przez skarżącego dokumentów nie przesądza o zmianie funkcji budynku, określonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako "budynek rekreacji indywidualnej".

Jak wynika z § 35 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są m.in. : dane zawarte w dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej.

Organem kompetentnym do określenia kategorii budynku w świetle przepisów prawa budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku.

Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcje budynku co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organy ewidencji i kartografii.

Organy ewidencji nie są kompetentne do zmiany zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej.

W ocenie Sądu organy rozpatrujące przedmiotową sprawę nie naruszyły przepisów ustawy Prawo budowlane, Prawo geodezyjne i kartograficzne ani też rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych.

Zdaniem Sądu nie są zasadne argumenty skarżącego, że przy ustalaniu rodzaju budynku na potrzeby ewidencji gruntów i budynków, powinno się także korzystać z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych.

Przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazują jednoznacznie, że przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonej na podstawie przepisów o statystyce publicznej.

Sąd podziela argumentację organów dotyczącą konieczności uzyskania w przedmiotowej sprawie decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i o oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).