III SA/Kr 780/13

Uzasadnienie

Decyzjąz dnia 15 kwietnia 2013 r., znak: [....] Prezydent Miasta K. , rozpoznając sprawę ponownie, orzekł o wymeldowaniu A.K. z pobytu stałego, z lokalu mieszkalnego nr [....] przy ul. [....] w K. Organ uznał, że A.K. opuścił przedmiotowy lokal w sposób dobrowolny i trwały.

W odwołaniu, działający imieniem A.K. kurator dla nieobecnego – M.K. ,zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, w szczególności: art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez wydanie decyzji o wymeldowaniu, pomimo, że skarżący zgłosił wyjazd za granicę, a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zdaniem kuratora, decyzja organu I instancji narusza też art. 75 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego dla [....] w K. Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich (sygn. akt: III RNs 355/12/S) oraz art. 56 § 2 k.p.a. przez nieprzyznanie kosztów stawiennictwa na rzecz kuratora strony i art. 264 k.p.a., gdyż nie ustalono wysokości kosztów postępowania i dlatego wniósł o zmianę decyzji.

Decyzją z dnia 28 maja 2013 r. Nr [....] Wojewoda [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania, powołał treść obowiązujących przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz wskazał, że postępowanie w sprawie o wymeldowanie A.K. z miejsca pobytu stałego z lokalu przy ul. [....] w K. organ pierwszej instancji wszczął na żądanie J.K. , ojca wymienionego, jednocześnie współwłaściciela przedmiotowego lokalu, który wskazał we wniosku, iż syn bez wymeldowania się opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego i wyjechał za granicę, gdzie nadal przebywa. Prowadząc czynności wyjaśniające w sprawie, organ I instancji, w oparciu o zeznania powołanych w sprawie świadków ustalił, że A.K. faktycznie opuścił miejsce stałego zameldowania i w sposób stały w nim nie przebywa, a jego aktualne miejsce pobytu nie jest znane. W tej sytuacji, celem ochrony praw A.K. - organ I instancji wystąpił w trybie art. 34 § 1 k.p.a. do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Sąd Rejonowy dla [....] w K. Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 1 października 2012 r., sygn. akt III RNs 355/12/S ustanowił M.K. kuratorem dla nieobecnego A.K. , celem reprezentowania jego praw w sprawie o wymeldowanie. M.K. w trakcie postępowania oświadczył, iż mimo prowadzonych działań nie udało mu się ustalić faktycznego miejsca pobytu A.K .Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że A.K. opuścił miejsce stałego pobytu w rozumieniu przepisów art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym wynagrodzenia kuratora organ odwoławczy wskazał, że żądanie przyznania kosztów winno zostać zgłoszone organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie (w niniejszej sprawie Prezydentowi Miasta K. ), przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia. Zatem organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Działający imieniem A.K. kurator M.K. wniósł "zażalenie" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, "na postanowienie w przedmiocie odmowy przyznania kosztów kuratora", zarzucając naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 56 § 2 k.p.a., poprzez odmowę przyznania kosztów postepowania na rzecz kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności pod względem formalnym. Z tych względów Sąd zobligowany jest do zbadania, czy skarga nie zawiera braków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.; dalej zwanej jako P.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest nieprzyznanie przez organ wynagrodzenia dla ustanowionego przez sąd powszechny kuratora dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a.

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88, wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art.34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art.184 k.r.o. Wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W wyroku tym Sąd Najwyższy stwierdził, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art.184 § 1 k.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, pod którą to nazwą rozumie się zwykle kuratora wyznaczonego dla ochrony praw reprezentowanej osoby, nie polegającej jedynie na zastępowaniu jej w konkretnym procesie (postępowaniu) przy czynnościach tego postępowania. Jest on kuratorem w danym postępowaniu, podobnie jak kurator procesowy art. 143 k.p.c. O charakterze kuratora decyduje bowiem cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Sąd Najwyższy wskazał również, że do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982r. w sprawie stawek warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. Nr 27 poz.197). Sąd nie powinien ponosić wydatków związanych z tym wynagrodzeniem. Wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, w ocenie Sądu Najwyższego, uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Zatem to organ orzeka o przyznaniu wynagrodzenia dla kuratora oraz o wysokość tego wynagrodzenia.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 (dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34§1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przepisach k.p.a. występuje luka prawna, która powinna zostać wypełniona. W wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 NSA wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii.

Takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sadu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej.

W przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie wydały orzeczenia co do wynagrodzenia dla kuratora. O tej kwestii organ nie rozstrzygnął w decyzji, ani nie wydał odrębnego postanowienia w trybie art. 264 § 1 k.p.a. W innych, podobnych sprawach organy administracyjne jednocześnie z wydaniem decyzji, ustalały wynagrodzenie dla kuratora w drodze postanowienia. Według art. 264§ 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.

Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite, co do możliwości zaskarżenie takiego postanowienia przez kuratora ustanowionego dla osoby nieobecnej. Część sądów uznawało, że kurator może zaskarżyć takie postanowienie (wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1308/12,oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1964/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 200/12, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III 388/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 587/13 – wszystkie wyroki dostępne na http//orzeczenia.nsa.gov.pl), inne sądy stały na stanowisku niedopuszczalności zażalenia kuratora dla nieobecnego na postanowienie wydane w trybie art. 264 § 1 k.p.a. w przedmiocie przyznania mu wynagrodzenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1003/12)

Rozważając kwestię formy, w jakiej powinno nastąpić załatwienie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34§1 k.p.a. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 zwrócił uwagę, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a.służy podsumowaniu całości poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wymienionych w art. 263§1 i 2 k.p.a. i rozstrzygnięciu kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na art. 264§1 k.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Słusznie bowiem ustawodawca stwierdził, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, którego zasadniczym materialnym skutkiem jest obciążenie strony postępowania obowiązkiem uiszczenia kosztów - przysługuje tylko tej stronie.

Zatem, jak wywodzi NSA, regulacja art. 264§1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264§1 k.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Przepis art. 264§2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje jedynie osobie zobowiązanej postanowieniem sądu do poniesienia kosztów.

Zaakceptowanie (...) interpretacji art. 264§2 k.p.a., umożliwiającej zaskarżenie postanowienia opartego na art. 264§1 k.p.a. przez inne, niż wymienione w nim osoby, stanowiłoby przejaw wykładni contra legem. Nie można zaś, nawet z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 5/13 – orzeczenia.nsa.gov.pl).Wykluczyć należy zatem możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34§1 k.p.a. na podstawie art.264§1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na to, że relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona wobec niego charakter uboczny, co uwidacznia się szczególnie jaskrawo w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie sprawa dotycząca wynagrodzenia przedstawiciela już po ostatecznym zakończeniu postępowania, w którym został on ustanowiony.

Przepisy k.p.a. nie przewidują terminu prekluzyjnego dla złożenia przez przedstawiciela wniosku o przyznanie mu wynagrodzenia. Zatem sam fakt złożenia wniosku po wydaniu decyzji nie uzasadnia odmowy jego uwzględnienia.

Należy zatem, jak wywodzi NSA odrzucić także możliwość wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie wynagrodzenia przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34§1 k.p.a. Przemawiają za tym następujące argumenty:

Przepis art. 123 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Zgodnie z § 2 tego artykułu postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z art. 141 § 1. k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Uwzględniając przedstawioną powyżej wykładnię przepisów art.264§1 i 2 k.p.a. należy podkreślić, że k.p.a. nie zawiera przepisu stanowiącego odpowiednik art. 270a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Brak takiego unormowania i przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę zaskarżalnego w trybie instancyjnym i następnie do sądu administracyjnego postanowienia orzekającego o przyznaniu wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 k.p.a. przesądza o tym, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie nie może przybrać takiej formy. Stanowisko to nie stoi w sprzeczności z treścią uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (http//orzeczenia.nas.gov.pl), według której, organ prowadzący postępowanie, rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego, może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych.

Akceptując w pełni powyższy pogląd, należy stwierdzić jednak, że rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34§1 k.p.a. o przyznanie mu wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Zwrócić należy uwagę, że w sytuacji, gdy ustawodawca zamierzał działaniom organu w stosunku do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego nadać formę procesową postanowienia to dał wyraz swej woli w jednoznacznie brzmiącym przepisie (np. w art. 88 §1 k.p.a. dotyczącym ukarania grzywną świadka lub biegłego). Przepisu takiego brak w odniesieniu do osoby przedstawiciela wyznaczonego na podstawie art. 34§1 k.p.a.

Gdyby przyjąć nawet, że wniosek przedstawiciela ustanowionego dla strony w trybie art. 34 §1 k.p.a. powinien zostać rozstrzygnięty w drodze postanowienia, to na takie postanowienia nie przysługiwałoby zażalenie, gdyż żaden przepis k.p.a. nie daje takiej możliwości. Brak bowiem w k.p.a. regulacji generalnej, która umożliwiłaby wniesienie zażalenia na postanowienie dotyczące kosztów postępowania każdej osobie, której interesu prawnego takie postanowienie mogłoby dotyczyć. Normy takiej nie stanowi art.264§2 k.p.a. – odnoszący się wprost do art. 264§1 k.p.a. z powodów wskazanych wyżej nie znajdującego zastosowania do niniejszej sytuacji. W konsekwencji nie byłaby możliwa kontrola sądowoadministracyjna wobec aktu rozstrzygającego o prawach majątkowych jednostki, co naruszałoby niewątpliwie konstytucyjne prawo do sądu zapewnione przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Zatem rozwiązania problemu formy w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34§1 k.p.a. należy poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie - o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W bogatym orzecznictwie NSA, dotyczącym tego rodzaju czynności lub aktów wskazuje się, że dokonywane są one w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997, z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich wypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07).

Akt, od czynności, o której mowa w art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego . Warszawa 2011. str. 60).Obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34§1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa.

Uznać należy zatem, jak dalej wywodzi NSA, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 §1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, iż kurator działający imieniem A.K. zamiast wnosić "zażalenie" do WSA na postanowienie, które nie zostało wydane przez organ, powinien najpierw zwrócić się do Wojewody [....] o przyznanie mu stosownego wynagrodzenia, czyli wydanie aktu (lub podjęcie czynności) w przedmiocie wynagrodzenia dla kuratora reprezentującego osobę nieobecną, a następnie w przypadku niezadawalającego go rozstrzygnięcia (aktu lub czynności), wezwać ten organ, w trybie art. 52 § 4 P.p.s.a. o usunięcie naruszenia prawa. W myśl bowiem art. 52 § 1, § 2,§ 3 i§ 4P.p.s.a.,skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Z powołanych regulacji wynika jednoznacznie, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Przy czym oczywiście musi istnieć najpierw akt lub czynność, w stosunku do którego wzywa się organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 P.p.s.a.

Zatem wskazać należy, że działający imieniem A.K. kurator, przed wniesieniem skargi do sądu nie domagał się od Wojewody [....] , zgodnie z zaprezentowanym powyżej poglądem, podjęcia rozstrzygnięcia co do wynagrodzenia kuratora. Z tych powodów w istocie nie istnieje przedmiot zaskarżenia, o który chodzi skarżącemu kuratorowi.

W związku z powyższym tryb wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie został zachowany co oznacza, że skarga jest niedopuszczalna i z tego powodu została odrzucona na podstawie art.58 § 1 pkt.6Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.