II OSK 2287/13

Uzasadnienie

Sygnatura akt II OSK 2287/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skarg B.G. i W.O. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Przedmiotem skarg wniesionych przez B.G. i W.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołań B.G., W.O., A.P., K.W. oraz Towarzystwa [...] z siedzibą w J. od decyzji Burmistrza G. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], ustalającej [...] spółce z o.o. z siedzibą w S. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie wsi [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania i wskazało, że Burmistrz G., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w S., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą "[...]" w rejonie wsi [...]. Decyzję tę doręczono wnioskodawcy w dniu 15 marca 2012 r., a pozostałe strony zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicach ogłoszeń w miejscowościach [...], [...] i [...] w dniu 15 marca 2012 r. oraz w dniu 16 marca 2012 r. w [...], co wynika z adnotacji na egzemplarzach zawiadomień oraz z oświadczeń sołtysów wsi. Nadto, stosowne obwieszczenie opublikowano na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w G. w dniu 15 marca 2012 r.

Następnie Kolegium podało, że odwołania od powyższej decyzji wnieśli m.in. Towarzystwo [...] z siedzibą w J. i W.O. – pismami złożonymi w dniu 26 marca 2012 r. w Urzędzie Miejskim, K.W. i A.P. – pismami, które wpłynęły w dniach 26 i 27 marca 2012 r., a także B.G. – pismem z dnia 27 marca 2012 r., data wpływu 28 marca 2012 r. Na wezwanie Kolegium W.O., B.G., A.P. i K.W. przedstawili dokumenty potwierdzające ich tytuł prawny do nieruchomości leżących w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium powołało przepis art. 134 k.p.a. i podkreśliło obowiązek organu odwoławczego ustalenia w ramach czynności wstępnych kwestii dopuszczalności odwołania oraz terminowości jego złożenia. W tym zakresie Kolegium powołało się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, wedle którego niedopuszczalność odwołania może wynikać z m.in. z przyczyn o charakterze przedmiotowym, do jakich zalicza się brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości zaskarżenia w toku instancji i wyczerpanie środków odwoławczych. Zdaniem Kolegium grupa ta obejmuje także sytuację wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od daty jej doręczenia i zaznaczyło, że materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Na mocy art. 74 ust. 3 tej ustawy, w sytuacji, gdy liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że krąg stron w postępowaniu wszczętym z inicjatywy [...] Sp. z o.o. obejmuje ponad 20 osób, a pierwsze ogłoszenie o wydaniu kwestionowanej decyzji nastąpiło w dniu 15 marca 2012 r., co oznacza, że określony w art. 129 § 2 k.p.a. bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 30 marca 2012 r., podczas gdy skarżący złożyli odwołania w dniach 26, 27 i 28 marca 2012 r. Wniesienie odwołania było zatem przedwczesne i nie mogło wywołać skutków prawnych.

We wniesionej skardze B.G. zarzucił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, że wniósł odwołanie w ustawowym terminie i wywiódł, że art. 49 k.p.a. odnosi się do skutecznego zawiadomienia lub doręczenia, nie odnosi się natomiast do odwołania.

Skarga B.G. została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygnaturą II SA/Op 528/12.

Tożsamo brzmiącą skargę złożył W.O., która została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Op 583/12.

W odpowiedzi na każdą ze skarg Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o., w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2012 r. wniosła o oddalenie każdej ze skarg wywodząc, że pouczenie było jasne, a celem art. 49 k.p.a. jest odsunięcie w czasie samego momentu doręczenia i jego ujednolicenie.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu połączył do wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Op 582/12 ze skargi B.G. oraz sygn. akt II SA/Op 583/12 ze skargi W.O. i postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt II SA/Op 582/12.

Rozpoznając sprawę Sąd wojewódzki stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego, co uzasadniało jego uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd przypomniał, że zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wydane przy zastosowaniu art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm., zwana dalej również ustawą) przewidującym, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Na zasadzie ostatnio powołanego przepisu ustawy procesowej strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

W procedurze administracyjnej obowiązuje zasada oficjalności doręczeń, wynikająca z art. 39 k.p.a., określającego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu. Zasada ta zabezpiecza uprawnienia stron i innych uczestników postępowania, służąc zrównaniu ich pozycji prawnej. Gwarantuje bowiem uzyskanie wiedzy o wszelkich czynnościach organu, przez co stwarza możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Przejawem zasady oficjalności jest obowiązek doręczania przez organ wszelkich pism, a w szczególności rozstrzygnięć, z datą pewną, potwierdzoną przez adresata. W odniesieniu do decyzji z datą jej doręczenia ustawodawca wiąże doniosłe skutki prawne, gdyż doręczenie jest warunkiem bytu prawnego decyzji. Data doręczenia decyzji oznacza moment uzewnętrznienia woli organu i jest równoznaczna z wejściem decyzji do porządku prawnego. Od tej chwili, zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany, co oznacza, że nie może już jej zmienić dowolnie, ale tylko w sposób i w formach przewidzianych prawem. Ponadto, stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., od daty doręczenia decyzji rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania.

Przewidziana w art. 74 ust. 3 ustawy forma powiadamiania adresatów aktów wydawanych przez organ prowadzący postępowanie na podstawie tej ustawy, tj. poprzez ogłoszenie aktu w trybie art. 49 k.p.a., jest formą szczególną, stanowiącą wyjątek od omówionej wyżej zasady oficjalności. Przepis ten wprowadza fikcję prawną doręczenia, co wynika z użytego zwrotu "w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Jak wskazuje się w doktrynie forma przewidziana w art. 49 k.p.a. chroni niewątpliwie w znacznie mniejszym stopniu interesy osób mogących być potencjalnie zainteresowanymi w sprawie w porównaniu do pozostałych sposobów doręczeń przewidzianych przez k.p.a. i dlatego może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na znaczną ilość tych osób (stron), a także gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów, które powinny brać udział w całym postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 74 ust. 3 ustawy jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 49 k.p.a. i został podyktowany względami ekonomiki postępowania, a to z uwagi na charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które z reguły dotyczą inwestycji o szerokim zasięgu i z tego względu obejmują znaczną liczbę stron postępowania, których kręgu organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie precyzyjnie ustalić i doręczyć im decyzji w sposób określony w art. 39 k.p.a.

Sąd zgodził się z twierdzeniem, że wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji stronie, czyli przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych.

Rozważając możliwość wniesienia odwołania przez te ze stron postępowania, którym decyzja nie została jeszcze doręczona, Sąd wojewódzki uznał, że należy mieć na względzie treść art. 129 § 2 k.p.a., który stanowi, że "odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie". Zdaniem Sądu powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że zakreśla on jedynie końcowy termin do wniesienia środka odwoławczego. Wskazany w tym przepisie początek biegu terminu, jakim jest dzień "doręczenia decyzji stronie", oznaczany jest zasadniczo po to, aby możliwe było ustalenie daty, w której termin ten upłynął, przy czym stosownie do art. 57 § 1 k.p.a., przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło doręczenie. Precyzyjne oznaczenie upływu terminu do wniesienia środka odwoławczego umożliwia ustalenie, w jakiej dacie decyzja nabywa cechę ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., stanowiącą istotę zasady trwałości decyzji administracyjnych, a ponadto pozwala wyznaczyć moment, do którego decyzja nie ulega wykonaniu (art. 130 § 1 k.p.a.). Brak jest natomiast przepisu określającego datę początkową biegu terminu do wniesienia odwołania. Przyjąć w związku z tym należy, że wyznacznikiem tej daty początkowej jest wprowadzenie decyzji do porządku prawnego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, tj. w którym nastąpiło doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania, otwiera termin do wniesienia odwołania przez każdą z pozostałych stron postępowania. Z kolei upływ tego terminu w odniesieniu do każdej konkretnej strony biorącej udział w postępowaniu, której doręczono decyzję, jest niezależny od daty wejścia decyzji do porządku prawnego i następuje – stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. – po czternastu dniach od dnia doręczenia.

Zaprezentowanego stanowiska nie zmienia okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 49 k.p.a. Przepis ten nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy prawnej do stosowania doręczenia przez obwieszczenie. Jego rola sprowadza się w istocie do określenia pewnych podstawowych reguł tego sposobu doręczeń (m.in. jego przedmiotu, adresata, daty doręczenia), które mogą mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy przepis szczególny nie określa w sposób wyczerpujący wszystkich elementów niezbędnych dla skuteczności doręczenia. Z przepisu tego nie wynika jednak, aby wydana w sprawie decyzja była wprowadzana do porządku prawnego dopiero po upływie czternastu dni od ukazania się ogłoszenia, jeśli wcześniej decyzja ta została doręczona stronie.

W rozpoznawanej sprawie, co nie jest kwestionowane, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2012 r. została doręczona inwestorowi - [...] Sp. z o.o. w dniu 15 marca 2012 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że z tą datą decyzja powyższa została wprowadzona do porządku prawnego i wiązała organ, który ją wydał. Na ocenę tę nie ma wpływu fakt, że w dniach 15 i 16 marca 2013 r. doszło do ogłoszenia tej decyzji w trybie art. 49 k.p.a. Odwołania wniesione zostały natomiast przez skarżących w dniach 26 i 28 marca 2012 r. Wniesienie odwołań nastąpiło zatem w okresie, kiedy decyzja, której dotyczyły odwołania, funkcjonowała już w porządku prawnym. Nawet jeżeli na podstawie art. 74 ust 3 ustawy organ podjął kroki zmierzające do zastosowania w sprawie przepisu art. 49 k.p.a. poprzez ogłoszenie decyzji, nie mogło to spowodować automatycznie skutku w postaci pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia decyzji inwestorowi.

W tych okolicznościach odwołania wniesionego po dacie doręczenia decyzji, a nawet po dacie ukazania się ogłoszenia, nie można uznać za niedopuszczalne bez względu na to, kiedy rozpoczął się termin liczony stosownie do art. 49 k.p.a., a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Sąd zaznaczył, że w sytuacji, gdy dokonane w trybie art. 49 k.p.a. obwieszczenie o wydaniu decyzji miało miejsce kilkakrotnie, tj. w poszczególnych miejscowościach w różnych terminach, tak jak w rozpoznawanej sprawie, za datę końcową terminu do wnoszenia odwołań przyjąć należy datę obliczaną od ogłoszenia dokonanego najpóźniej. Wadliwie zatem organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od daty pierwszego ogłoszenia, które miało miejsce w dniu 15 marca 2012 r. i rozpoczął się od dnia 30 marca 2012 r., skoro kolejne ogłoszenie dokonane w miejscowości K. nastąpiło w dniu 16 marca 2012 r.

Konkludując powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, dotyczące przedwczesności wniesienia odwołań przez każdego ze skarżących, wydane zostało z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 maja 2013 r.

Powyższy wyrok organ zaskarżył w całości i wskazał na naruszenie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niesłuszne przyjęcie, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz przez niesłuszne związanie organu administracyjnego nietrafnymi zaleceniami, co nastąpiło wskutek wadliwej wykładni art. 49 k.p.a. zastosowanego w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegającej na uznaniu, że dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, tj. w którym nastąpiło doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania, otwiera termin do wniesienia odwołania przez każdą z pozostałych stron postępowania, oraz że odwołania wniesionego po dacie doręczenia decyzji, a nawet po dacie ukazania się ogłoszenia, nie można uznać za niedopuszczalne bez względu na to, kiedy rozpoczął się termin liczony stosownie do art. 49 k.p.a. podczas, gdy – wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. – w świetle art. 49 k.p.a.: doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, co w konsekwencji oznacza, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, wymieniony w art. 129 § 2 k.p.a. biegnie, względem podmiotu zawiadomionego o wydaniu decyzji przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, od dnia doręczenia stronie decyzji w trybie art. 49 k.p.a. i pozostaje całkowicie niezależny od dnia doręczenia innej ze stron postępowania przesyłki zawierającej decyzję.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 49 k.p.a., która jest skutkiem pominięcia "prostej", gramatycznej wykładni powołanego przepisu oraz dokonania jego interpretacji z uwzględnieniem okoliczności irrelewantnych dla istoty rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przedwcześnie odwołania.

Dopuszczalność zastosowania w sprawie art. 49 k.p.a. w zw. z art. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) nie budzi sporu. Podobnie nie jest kontrowersyjny pogląd, że doręczenie decyzji przez jej ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a. ma charakter szczególny, wyjątkowy. Słusznie też Sąd stwierdził, że doręczenie decyzji jednej ze stron postępowania skutkuje wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego. Decyzja taka "istnieje" i może być przedmiotem zaskarżenia w terminie zakreślonym w art. 129 § 2 k.p.a. (14 dni od dnia doręczenia jej stronie). Przy czym, zdaniem Kolegium Odwoławczego, prawo do wniesienia odwołania przysługuje tylko stronie, której decyzję doręczono. W odniesieniu do innego podmiotu, któremu również służy status strony, lecz któremu decyzji nie doręczono, akt ten nie wywołuje skutków w sferze prawa procesowego, a w tym: nie przysługują mu jeszcze środki zaskarżenia. W przypadku wielości stron postępowania, konieczne staje się odróżnienie: 1) momentu zaistnienia decyzji w porządku prawnym państwa, co nastąpi z chwilą jej doręczenia pierwszemu z podmiotów będących stronami oraz 2) momentu rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, który to termin – w odniesieniu do różnych stron – będzie się rozpoczynał i kończył indywidualnie w różnych dniach (sekwencyjnie – w miarę kolejnych doręczeń), pozostając uzależnionym odpowiednio od dat doręczenia decyzji poszczególnym stronom. W ocenie Kolegium Odwoławczego gramatyczna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że czternastodniowy okres przysługuje odrębnie każdej ze stron postępowania oraz jest obliczany odrębnie względem każdej ze stron postępowania.

Słusznie stwierdził Sąd, że upływ terminu do wniesienia odwołania w odniesieniu do każdej konkretnej strony biorącej udział w postępowaniu, której doręczono decyzję, jest niezależny od daty wejścia decyzji do porządku prawnego i następuje – stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. - po czternastu dniach od dnia doręczenia. Natomiast nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego teza Sądu, iż należy uznać, że dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, tj. w którym nastąpiło doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania, otwiera termin do wniesienia odwołania przez każdą z pozostałych stron postępowania. Oznaczałoby to bowiem, że wobec stron, którym później doręczono decyzję – termin do wniesienia odwołania wynosi więcej niż 14 dni, co stoi w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z treścią art. 129 § 2 k.p.a. Całkowicie bezpodstawna jest ponadto teza Sądu, że odwołania wniesionego po dacie doręczenia decyzji "pierwszej" ze stron, a nawet po dacie ukazania się ogłoszenia, nie można uznać za niedopuszczalne bez względu na to, kiedy rozpoczął się termin liczony stosownie do art. 49 k.p.a., a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Kolegium Odwoławczego nie jest możliwe skuteczne zaskarżenie przez stronę decyzji, która nie została jej doręczona, a w przypadku obwieszczenia – doręczenie decyzji następuje po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zatem odwołanie wniesione przez stronę, względem której zastosowanie znajduje doręczenie przez obwieszczenie (art. 49 k.p.a.), przed upływem 14 dni od dnia ukazania się obwieszczenia w danej miejscowości – musi zostać ocenione jako przedwczesne i z tego powodu niedopuszczalne.

W.O. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej (organu) na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu takiego stanowiska strona stwierdziła, że skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wyjaśnienia nie zawiera skarga kasacyjna organu. Nadto wskazano, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie.

Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwej wykładni art. 49 k.p.a. autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że przepis ten winien zostać poddany analizie w związku z art. 112 k.p.a., jak również w związku z art. 127 k.p.a. Podkreślił, że w zawiadomieniu z dnia 15 marca 2012 r. Burmistrz Gminy G. zawarł następujące pouczenie: "od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. za pośrednictwem Burmistrza G. w terminie 14 dni od dokonania się niniejszego zawiadomienia". Pouczenie to w żaden sposób nie odzwierciedla brzmienia przepisu art. 49 k.p.a., co więcej pouczenie nie zawiera nawet odwołania do ww. przepisu. Pouczenie nie zawiera informacji o trybie doręczenia ani o ramach czasowych do wniesienia odwołania. Takie zredagowanie pouczenia Burmistrza G. wprowadza strony postępowania administracyjnego w błąd co do znaczenia pojęcia "dokonanie". Z pouczenia wynika bowiem, że dokonanie oznacza czas ogłoszenia, gdy tymczasem z przepisu art. 49 k.p.a. wprost wynika, iż pod pojęciem dokonanie należy rozumieć czasookres czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. To powinno zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w pouczeniu. Organ administracji publicznej zastosował w przedmiotowej sprawie doręczenie zastępcze przez obwieszczenie i dokonał nieprawidłowego (niejasnego) pouczenia, do którego strona się zastosowała i złożyła odwołanie od decyzji zgodnie z tym pouczeniem. Zaś organ drugiej instancji stwierdził uchybienie terminu mimo błędów w pouczeniu – wbrew art. 112 k.p.a.

W piśmie z dnia 8 października 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania poinformował Naczelny Sąd Administracyjny o zmianie nazwy uczestnika – inwestora z dotychczasowej: [...] Spółka z o.o. na: [...] Spółka z o.o., na co przedłożył stosowny wypis z KRS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczy zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 153 p.p.s.a. w zw. z art. 49 k.p.a., którego to naruszenia upatruje się w wadliwej wykładni tego ostatniego przepisu. W ocenie autora skargi kasacyjnej pierwszeństwo należy dać każdorazowo wykładni językowej przepisu, która w tym wypadku winna prowadzić do przyjęcia, że termin do wniesienia odwołania wymieniony w art. 129 § 2 k.p.a. biegnie względem podmiotu zawiadomionego o decyzji przez obwieszczenie dopiero po upływie 14 dni od dokonania publicznego ogłoszenia. W konsekwencji wniesienie odwołania (zażalenia) przez tą datą czyni czynność tę nieskuteczną.

Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że dokonując wykładni przepisów prawnych należy brać pod uwagę znaczenie użytych tam pojęć i zwrotów odpowiadające ratio legis ustawodawcy, który tworząc prawo czyni to racjonalnie. Do takiego efektu nie zawsze prowadzi wykładnia gramatyczna. W niniejszej sprawie, przy analizie przepisów posłużyć się należy wykładnią systemową.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 16 k.p.a. jest zasada trwałości decyzji ostatecznej. Zgodnie ze zdaniem 1 tego przepisu decyzja jest ostateczna jeżeli nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Skoro zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądów administracyjnym podkreśla się, że decyzja wydana z naruszeniem wskazanej zasady dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to kwestią priorytetową dla organów administracji jest ustalenie, w jakiej dacie decyzja staje się ostateczna, a zatem w jakiej dacie upływają terminy do złożenia środków zaskarżenia przewidzianych ustawą. W tym celu ustawodawca określił w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego sposoby doręczania pism, w tym decyzji administracyjnych. W art. 49 k.p.a. wskazano, że strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych wypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Rację ma Sąd pierwszej instancji przyjmując, że przepis ten wprowadza tzw. fikcję doręczenia. Powyższe wynika z użytego w przepisie zwrotu "uważa się za dokonane", analogicznego do tego, jaki został wprowadzony przez ustawodawcę w art. 44 ust. 4 k.p.a. Wprowadzenie tzw. fikcji dokonania czynności prowadzi do tego, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek, w tym wypadku doręczenie decyzji. Analiza przepisów, które posługują się takim sposobem doręczenia prowadzi do wniosku, że – w przeciwieństwie do tych, które stanowią o doręczeniach bezpośrednich lub zastępczych - są to przepisy jednostronnie obowiązujące w tym znaczeniu, że określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - racją ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, iż wniesienie odwołania przed upływem 14- dniowego terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., o ile decyzja ta wcześniej została doręczona bezpośrednio innej stronie postępowania (weszła do obrotu prawnego), nie może skutkować uznaniem, że odwołanie to jest niedopuszczalne jako wniesione przedwcześnie. Art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Skoro – jak zostało wyżej powiedziane - fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne albowiem nie można ustalić ponad wszelką wątpliwość, w jakiej dacie faktycznie doszło do doręczenia decyzji odwołującemu.

Konkludując – wejście decyzji do obrotu prawnego otwiera, dla podmiotów zawiadomionych o jej wydaniu w trybie art. 49 k.p.a., termin do wniesienia odwołania.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do tego, że taka interpretacja przepisów art. 49 i 129 § 2 k.p.a. prowadzi do oczywistej nierówności stron, której upatruje się w tym, że dla stron, którym później doręczono decyzję termin do wniesienia odwołania wynosiłby więcej niż 14 dni. Wskazać należy, że jedynie pozornie podmioty, co do których doręczenie decyzji następuje w trybie art. 49 k.p.a. są w lepszej sytuacji procesowej od tych, którym decyzja doręczona jest bezpośrednio. Nie może bowiem ujść uwadze, że w oparciu o art. 49 k.p.a. strony są jedynie zawiadamiane o tym, że została wydana decyzja. Zapoznanie się z jej treścią wiąże się z koniecznością dokonania przez zainteresowany podmiot czynności faktycznych, które umożliwia poznanie treści decyzji. A zatem niewątpliwie podmiot taki jest w gorszej sytuacji procesowej od sytuacji tej strony postępowania, której decyzja zostaje doręczona bezpośrednio (lub na skutek doręczenia zastępczego).

Omówione wyżej sytuacje zaistniały w niniejszej sprawy. Nie jest sporne, iż decyzja z dnia [...] marca 2012 r. została doręczona inwestorowi dnia 15 marca 2012 r. i z tą datą weszła do obrotu prawnego. Pozostałe strony zostały powiadomione o jej wydaniu w drodze obwieszczeń (odpowiednio w dniach 15 i 16 marca 2012 r.). Wprawdzie odwołania zostały złożone przez upływem odpowiednio 29 i 30 marca 2012 r. jednakże skoro decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego to złożenie odwołania po tej dacie (15 marca 2012 r.), a przed upływem 28 dni od daty ostatniego obwieszczenia należy uznać za w pełni skuteczne.

Nie przeczy przedstawionej wyżej ocenie stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 20 października 2011 r. w sprawie II OSK 2136/11 oraz wyrok z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie II OSK 1871/08, LEX 707721). Analiza tych orzeczeń wskazuje, iż zostały wydane w innym stanie faktycznym, w którym rzeczą organu, a następnie sądu było ustalenie czy odwołujący się zachował końcowy termin do wniesienia odwołania (zażalenia). Ta kwestia nie budzi wątpliwości: termin do wniesienia odwołania ostatecznie upływa 14 –go dnia od terminu wskazanego w art. 49 k.p.a. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2012 r., w sprawie II SA/Rz 674/12 nie jest wiążący w niniejszej sprawie. Należy zwrócić wszak uwagę, że po pierwsze, wyrok ten nie jest prawomocny, po drugie, został wydany w innej, indywidualnej sprawie nie pozostającej w żadnym związku z niniejszym rozstrzygnięciem.

Rację ma także pełnomocnik uczestnika postępowania W.O., iż interpretacja przepisu art. 49 oraz 129 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie winna być dokonana w związku z art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania (...) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Postanowienia tego przepisu korespondują z zasadami ogólnymi obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, m. in. z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i obowiązku udzielania przez organ informacji faktycznej i prawnej, zgodnie z którą, organ administracji powinien czuwać nad tym, aby strona nie ponosiła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Biorąc wszystkie te zasady pod rozwagę należy przyjąć, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji odnośnie do terminu złożenia środka zaskarżenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana dodatkowymi czynnościami, np. złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.

Konkludując: ochrona interesów strony, zagwarantowana w artykule 112 k.p.a., polega na tym, że jeżeli strona, która wniesie odwołanie z zachowaniem terminu podanego w pouczeniu przez organ pierwszej instancji, to wówczas należy przyjmować, że wniosła ona odwołanie w terminie (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 538; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 694 oraz wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OSK 1553/11, LEX 1269625).

Jak wynika z akt sprawy w zawiadomieniu z dnia 15 marca 2012 r. Burmistrz Gminy G. zawarł pouczenie, że "od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. za pośrednictwem Burmistrza G. w terminie 14 dni od dokonania niniejszego zawiadomienia". Skoro odwołujący zastosowali się do ww. pouczenia to stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jako wniesionego przedwcześnie stanowiło naruszenie wskazanych wyżej zasad.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji oddalił skargę kasacyjną.

Z tych względów - na podstawie art. 184 p.p.s.a.- orzeczono, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 tej ustawy.