II SA/Ol 1068/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. zobowiązał "[...]" Spółkę z o.o. w O. (powoływane dalej jako "spółka" lub "skarżąca"), do przeprowadzenia udokumentowanego przeglądu hydrantów zewnętrznych zlokalizowanych na wodociągach zbiorowych należących do Gminy O. oraz występujących na jej terenie, uwzględniający w szczególności ciśnienie nominalne oraz wydajność nominalną, w terminie do 30 czerwca 2014 r.

Organ pierwszej instancji, w wyniku przeprowadzonych w dniach 5 i 14 czerwca 2013 r., czynności rozpoznawczo- kontrolnych ustalił bowiem, że Spółka nieprawidłowo przeprowadzała przegląd hydrantów. Spółka wyjaśniła, że dokonuje corocznych czynności eksploatacyjnych istniejących hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej na terenie Gminy O. Zakres czynności obejmuje: kontrolę sprawności technicznej hydrantu, sprawdzenie stopnia odwodnienia części nadziemnej, sprawdzenie kompletu elementów hydrantu, płukanie sprawdzające dwa razy do roku oraz sprawdzenie sprawności armatury zaporowej. Powyższe, zdaniem organu pierwszej instancji, nie spełniało jednak wymogów określonych w § 10 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", co obligowało do nałożenia przedmiotowego obowiązku.

W odwołaniu, złożonym od przedmiotowej decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., Spółka wywiodła, że przeprowadzanie i udokumentowanie przeglądu hydrantów zewnętrznych z uwzględnieniem ciśnienia nominalnego i wydajności nominalnej jest bezprzedmiotowe, skoro dane te znajdują się na tabliczce znamionowej na urządzeniach. Podniosła też, że budynki znajdujące się w pobliżu hydrantów mają zróżnicowane charakterystyki pożarowe w związku z czym mają różne zapotrzebowanie na wodę służącą do celów przeciwpożarowych, a weryfikacja takich danych nie leży w kompetencji Spółki. Odwołująca się stwierdziła również, że spełnia obowiązki wynikające z § 10 ust. 13 rozporządzenia. Przepis ten zobowiązuje bowiem tylko do dokonywania przeglądów i konserwacji hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej Gminy. Wywiodła, że obowiązujące przepisy prawa nie zobowiązują jej do ewidencjonowania lub prowadzenia protokołów z badania hydrantów, a wykonywane przeglądy i konserwacje zapisywane są w systemie informatycznym Spółki. Strona zarzuciła ponadto, że teren Gminy O. obejmuje nieruchomości i sieci wodociągowe przeciwpożarowe nienależące do Gminy, a które zgodnie z przepisami muszą być wyposażone w hydranty zewnętrzne. Wewnętrzne instalacje wodociągowe na tych terenach wraz z zamontowanymi hydrantami nie są własnością Gminy O., ani "[...]" wodociągów. Powyższe oznacza, że Spółka nie ma obowiązku dokonywania przeglądów i konserwacji tych hydrantów zewnętrznych.

Decyzją z dnia 16 września 2013 r., W. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części nakładającej obowiązek dokonania przeglądu i konserwacji hydrantów zewnętrznych występujących na terenie Gminy O., niebędących własnością tej gminy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję, uściślając obowiązek dokonania przeglądu hydrantów zewnętrznych zlokalizowanych na wodociągach zbiorowych należących do Gminy O. ze szczególnym uwzględnieniem oceny wydajności nominalnej tych hydrantów przy ciśnieniu nominalnym 0.2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody w zależności od średnicy nominalnej zaworów.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że sieć wodociągowa przeciwpożarowa jest podstawowym źródłem wody do zewnętrznego gaszenia pożaru dla jednostek ochrony przeciwpożarowej. Z punktu widzenia działań ratowniczo-gaśniczych straży pożarnej decydujące znaczenie dla funkcjonalności sieci wodociągowej, jako źródła wody do zewnętrznego gaszenia pożaru, mają parametry ciśnienia i wydajność hydrantów zewnętrznych zainstalowanych na sieci. Wymagania dotyczące wydajności nominalnej hydrantów zewnętrznych, przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody, w zależności od ich średnicy nominalnej (DN) zostały określone w § 10 ust. 8 rozporządzenia. Jednocześnie, z ust. 13 § 10 rozporządzenia wynika, że hydranty zewnętrzne powinny być co najmniej raz w roku poddawane przeglądom i konserwacji przez właściciela sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Zdaniem organu odwoławczego, celem przeprowadzania przeglądu i konserwacji sieci jest utrzymanie jej właściwych parametrów pracy i ich bieżące kontrolowanie. Dokonywane przez Spółkę czynności konserwacyjne sieci nie dowodzą czy sieć zdolna jest do podawania wody z hydrantów o wymaganych parametrach ciśnienia i wydajności, a więc parametrach decydujących o jej właściwym działaniu z punktu widzenia działań straży pożarnej.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na nieprecyzyjną treść obowiązku nałożonego przez organ pierwszej instancji, pozwalającą na wniosek, że sprawdzenie powinno dotyczyć wszystkich hydrantów zlokalizowanych na terenie Gminy O., również nie będących jej własnością. W związku z powyższym, uchylił zaskarżoną decyzję w tym zakresie i uściślił sporny obowiązek przez wskazanie wartości koniecznej wydajności hydrantów.

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję W. Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia 16 września 2013 r., Spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami nieważności, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt. 2, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), a jej wykonanie spowoduje poniesienie znaczących nakładów finansowych i negatywne skutki prawne w postaci możliwości nakładania przez Państwową Straż Pożarną mandatów z tytułu funkcjonowania hydrantów.

Skarżąca podniosła, że "[...]" Spółka z o.o. zostało powołane przez Gminę O. w celu realizacji zadań gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy O. Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe reguluje uchwała Nr XVII/253/11 Rady Miasta O. z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dotychczas pobór wody na cele przeciwpożarowe z sieci, odbywający się według zapisów tej uchwały, nie budził zastrzeżeń służb przeciwpożarowych i Gminy. Regulamin ten nie określa, że skarżąca Spółka ma dokonywać przeglądów funkcjonowania wszystkich hydrantów położonych na jej sieciach i że jest odpowiedzialna za wyniki corocznego przeglądu hydrantów. Skarżąca wskazała również, że sieci wodociągowe zostały zaprojektowane z uwzględnieniem obowiązku montowania hydrantów w określonych odległościach. Ponadto, stwierdziła, że wprawdzie nie jest w stanie określić, które rejony O. wymagają odpowiedniego zaopatrzenia w wodę do celów przeciwpożarowych, lecz jej zdaniem nie wszystkie hydranty służą ochronie przeciwpożarowej i znajdują się w strefach wymagających odpowiedniego poziomu ochrony przeciwpożarowej. W ocenie skarżącej, te hydranty nie muszą spełniać wszystkich parametrów, w tym ciśnienia i wydajności. Dodała, że na terenie Gminy O. znajduje się wiele źródeł wody (rzeki, jeziora), które stanowią lepsze i bardziej niezawodne źródło wody do celów przeciwpożarowych i w związku z tym powinny w pierwszej kolejności służyć do tego celu. Zdaniem skarżącej, hydranty znajdujące się 250 m od punktu czerpania wody przy naturalnym lub sztucznym zbiorniku wodnym nie muszą spełniać wymagań określonych rozporządzeniem. Uwzględniając powyższe stwierdziła, że bezcelowe i nieuzasadnione jest dokonywanie przeglądów wszystkich hydrantów i ponoszenie kosztów, w wysokości ok. 100.000 zł rocznie, sprawdzenia czy spełniają one wymagania określone przepisami rozporządzenia. Skarżąca wskazała również, że ukształtowanie terenu Gminy O. i różne zapotrzebowanie dzielnic miasta na wodę powoduje, że utrzymanie wymaganego rozporządzeniem ciśnienia i wydajności na wszystkich hydrantach jest niemożliwe, tym bardziej, że maksymalne robocze ciśnienie w sieci wodociągowej nie powinno przekraczać 0,6 MPa, co wynika z § 114 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Dodała, że przekroczenie tej wartości może powodować uszkodzenie sieci oraz instalacji wodociągowych i urządzeń na nich zamontowanych. Podniosła też, że pracownicy spółki nie posiadają uprawnień koniecznych do badania hydrantów.

Skarżąca wywiodła, że prawidłowa decyzja administracyjna powinna nakładać na adresata tylko obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe, natomiast zaskarżona decyzja nie spełnia tych kryteriów. Stwierdziła, że nie powinna być adresatem decyzji, gdyż obowiązek dokonania oceny wyników przeglądów nie wynika z przepisów prawa i przekracza kompetencje spółki oraz jej możliwości, jak również nie powinien dotyczyć wszystkich 2206 hydrantów położonych na liczącej ponad 323 km sieci wodociągowej, będącej w posiadaniu Spółki, bez określenia, w jakim zakresie sieć ta spełnia zadania przeciwpożarowe. Zarzuciła również naruszenie art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez określenie obowiązku bez wskazania źródeł jego finansowania.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Organ zakwestionował zasadność zarzutu obarczenia zaskarżonej decyzji wadami skutkującymi obowiązkiem stwierdzenia jej nieważności. Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stwierdził, że zadaniem organów Państwowej Straży Pożarnej jest rozpoznawanie zagrożeń, realizacja nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych i przygotowania do działań ratowniczych. W tym zakresie nie mieści się określanie źródeł finansowania zadań wynikających z decyzji administracyjnych, wydawanych w przypadkach stwierdzenia naruszenia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy przyznał, że §10 ust. 13 rozporządzenia nie określa zakresu czynności, jakie należy wykonać, jednak z punktu widzenia skuteczności działania hydrantów najistotniejszym jest sprawdzenie technicznych możliwości podawania wody o wymaganych parametrach ciśnienia i wydajności. Podkreślił, że przepis ten nie rozgranicza, które hydranty należy poddać czynnościom konserwacyjnym, w związku z czym obowiązek ten dotyczy wszystkich hydrantów. Stwierdził, że niezależnie od miejsca usytuowania, każdy hydrant może być wykorzystany do celów przeciwpożarowych. Wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, wodę do celów przeciwpożarowych powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej, a nie - jak zasugerowała skarżąca - naturalne źródła wody. Wykorzystanie wody z takich zbiorników jest wprawdzie dopuszczalne, lecz tylko w przypadku uprzedniego przygotowania ich do poboru wody przez jednostki straży pożarnych. W opinii organu odwoławczego, w decyzji dokładnie określono, jaki obowiązek został nałożony na stronę, a treść odwołania i skargi pozwala na wniosek, że strona rozumie nakaz, lecz kwestionuje jedynie jego zasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją, organ Państwowej Straży Pożarnej nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek dokonania przeglądu hydrantów zewnętrznych zlokalizowanych na wodociągach zbiorowych będących własnością Gminy O. ze szczególnym uwzględnieniem oceny wydajności nominalnej tych hydrantów przy ciśnieniu nominalnym 0.2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody w zależności od średnicy nominalnej zaworów.

Nie budzi wątpliwości, że zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru jest wymagane dla jednostek osadniczych o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 osób, niestanowiących zabudowy kolonijnej, a także znajdujących się w ich granicach: budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Stosownie zaś do § 4 ust. 4 rozporządzenia, wymaganą ilość wody do celów przeciwpożarowych dla jednostek osadniczych, określoną w sposób, o którym mowa

w ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przewidziano, że sieć wodociągowa stanowiąca źródło wody do celów przeciwpożarowych, zwana dalej "siecią wodociągową przeciwpożarową", powinna być zasilana z pompowni przeciwpożarowej, zbiornika wieżowego, studni lub innych urządzeń, zapewniających wymaganą wydajność i ciśnienie w hydrantach zewnętrznych, nawet tych niekorzystnie ulokowanych, przez co najmniej

2 godziny. Na sieci wodociągowej przeciwpożarowej stosuje się hydranty zewnętrzne nadziemne o średnicy nominalnej DN 80 (§ 10 ust. 1), przy czym, zgodnie z § 10 ust. 8 rozporządzenia wydajność nominalna hydrantu zewnętrznego, przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody, w zależności od jego średnicy nominalnej (DN), nie może być mniejsza niż:

1) dla hydrantu nadziemnego DN 80 - 10 dm3/s;

2) dla hydrantu nadziemnego DN 100 - 15 dm3/s.

W § 10 ust. 13 rozporządzenia nałożono natomiast na właściciela sieci wodociągowej przeciwpożarowej obowiązek poddawania hydrantów zewnętrznych, co najmniej raz w roku, przeglądom i konserwacji. Przepis ten nie określa, co prawda, zakresu czynności, jakie należy wykonać, jednak należy go oceniać go z punktu widzenia skuteczności działania hydrantów, z uwzględnieniem cytowanych wyżej przepisów ust. 8.

W sprawie jest bezsporne, że skarżąca Spółka - jako gminna osoba prawna - jest zarządcą będącej własnością Gminy O. sieci wodociągowej. Wobec tego, do zakresu jej obowiązków należy również dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe. Z powyższym obowiązkiem wiąże się ściśle konieczność zachowania sieci wodociągowej w stanie, który umożliwia dostarczanie wody dla tych celów w wymaganej ilości. To zaś, stosownie do cytowanego § 10 ust. 13 rozporządzenia, pociąga za sobą obowiązek przeprowadzania co najmniej raz w roku stosownej kontroli i konserwacji hydrantów zewnętrznych.

W ocenie Sądu, prawidłowo nałożono na skarżącą Spółkę obowiązek dokonywania przeglądów hydrantów zewnętrznych z uwzględnieniem oceny wydajności nominalnej przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody, w zależności od średnicy nominalnej zaworu (DN). Wynika on bowiem wprost

z powołanego wyżej § 10 ust. 8 rozporządzenia i ma na celu sprawdzenie technicznych możliwości podawania wody o wymaganych parametrach ciśnienia i wydajności. Wyjaśnić przy tym należy, że wbrew twierdzeniu skarżącej, nie oznacza to konieczności stałego utrzymywania takiego ciśnienia wody, inaczej niż przewiduje to § 114 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym ciśnienie wody w instalacji wodociągowej w budynku, poza hydrantami przeciwpożarowymi, powinno wynosić przed każdym punktem czerpalnym nie mniej niż 0,05 MPa (0,5 bara) i nie więcej niż 0,6 MPa (6 barów).

Fakt, iż na terenie gminy O. znajduje się wiele jezior i rzek, które w ocenie strony skarżącej stanowią lepsze i bardziej niezawodne źródło wody do celów przeciwpożarowych niż sieć wodociągowa, nie zwalnia skarżącej z realizacji spornego obowiązku. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej, natomiast tylko w przypadku gdy

w jednostce osadniczej zasoby wody przeznaczonej dla ludności dostarczanej wodociągiem nie zapewniają ilości wymaganych do celów przeciwpożarowych, wykonuje się, w odległości nie większej niż 250 m od skrajnej zabudowy jednostki osadniczej lub chronionego obiektu budowlanego, co najmniej jedno z następujących uzupełniających źródeł wody: studnię o wydajności nie mniejszej niż 10 dm3/s; punkt czerpania wody przy naturalnym lub sztucznym zbiorniku wodnym o pojemności zapewniającej odpowiedni zapas wody albo na cieku wodnym o stałym przepływie wody nie mniejszym niż 20 dm3/s przy najniższym stanie wód lub przeciwpożarowy zbiornik wodny spełniający wymagania Polskiej Normy.

Bezpodstawne są również wywody skarżącej, dotyczące braku konieczności poddawania przeglądom i konserwacji wszystkich hydrantów zewnętrznych na sieci wodociągowej Gminy. Przepisy cytowanego rozporządzenia nie dają możliwości wyodrębnienia stref, w których z uwagi na np. gęstość zabudowy czy odległość od naturalnych zbiorników wody skutkowałaby brakiem konieczności poddawania przeglądom hydrantów zewnętrznych na znajdującej się na tych obszarach sieci wodociągowej.

Wbrew stanowisku prezentowemu w skardze, prawidłowo zaskarżoną decyzję skierowano do skarżącej. Sąd nie stwierdził też, aby decyzja ta zawierała wady określone w art. 156 pkt 2 K.p.a. (wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) i pkt 6 (w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą). Dodać należy, że skarżąca nie uzasadniła tych zarzutów. Kwestionowana decyzja nie narusza również art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r.

nr 672 z późn. zm.), zgodnie z którym wykonując swoje zadania, w szczególności

w zakresie nadzoru i kontroli, właściwy organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Skarżąca naruszenia tej normy prawa upatruje w zaniechaniu wskazania źródeł finansowania spornego obowiązku. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ Państwowej Straży Pożarnej prawa ani obowiązku wskazywania podmiotom zobowiązanym do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej źródeł finansowania tych zadań. Bez znaczenia prawnego pozostaje więc okoliczność, że Spółka nie zabezpieczyła środków finansowych na realizację spornego obowiązku. Powyższe nie powoduje, że decyzja jest niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co byłoby przesłanką stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Dodać też należy, że bez znaczenia jest podnoszona w skardze okoliczność, iż

w uchwale Nr XVII/253/11 Rady Miasta O. z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie zawarto zapisów zobowiązujących skarżącą do dokonywania przeglądów i konserwacji wszystkich hydrantów zewnętrznych znajdujących się na sieci wodociągowej Spółki. Obowiązek taki wynika bowiem z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, a zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Reasumując, stwierdzić należy, że skoro bezspornie skarżąca nie dokonuje przeglądów hydrantów zewnętrznych z uwzględnieniem oceny wydajności nominalnej przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody, w zależności od średnicy nominalnej zaworu, to prawidłowo zaskarżoną decyzją została do tego zobligowana.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.