II SA/Wr 833/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego- dalej "k.p.a." (t. jedn. z 2013 r., Dz. U. poz. 267), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr 11 w budynku przy ulicy M. we W. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. (dalej "MKZ") wniosku inwestora –A. S. (dalej "skarżąca") o wydanie pozwolenia konserwatorskiego obejmującego przedmiotowe roboty budowlane wykonane w wyżej wymienionym budynku, do wystąpienia z którym organ pierwszej instancji wezwał pismem z dnia 1 lipca 2013 roku.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z uwagi na to, że budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal mieszkalny wpisany jest do rejestru zabytków (nr ...) prowadzenie robót budowlanych przy takim obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia od właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie decyzji. A zatem ocena zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami- dalej "u.o.z.o.z." (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w formie pozwolenia konserwatorskiego wydanego przez MKZ - w ocenie organu- w prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane- dalej "p.b."(t. jedn. z 2010 r., Dz.U. Nr 243, poz. 163 ze zm.) postępowaniu naprawczym dotyczącym robót budowlanych ww. budynku, stanowi zagadnienie wstępne od rozstrzygnięcia którego zależy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji. Organ dodał, że w związku z powyższym zobowiązany był zawiesić postępowanie naprawcze do czasu rozstrzygnięcia przez MKZ wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia konserwatorskiego obejmującego przedmiotowe roboty budowlane.

W zażaleniu skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła, że przy jego wydaniu organ naruszył art. 106 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 100 § 1 k.p.a. poprzez zobowiązanie skarżącej do wystąpienia do MKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Dodała, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b. określenie prac koniecznych do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga zajęcia stanowiska przez MKZ zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.o.z., a rozstrzygnięcie to- stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a.- następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Postanowieniem z dnia ... D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że w sprawie zaszły wszelkie przesłanki uzasadniające obligatoryjne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. Zauważył, że co prawda art. 100 § 1 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może wystąpić do innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (nie zobowiązując do tego strony), niemniej jednak organ ten mógłby to uczynić tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu legitymację procesową w tej sprawie. A przepis art. 36. ust. 5 u.o.z.o.z. regulujący kwestie legitymacji procesowej w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót przy zabytku, przyznaje ją tylko osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru.

W skardze wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie postanowień skarżąca zarzuciła, że przy ich wydaniu naruszono następujące przepisy:

1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 101 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w przedmiotowym lokalu do czasu rozstrzygnięcia przez MKZ wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia konserwatorskiego obejmującego przedmiotowe roboty budowlane;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, zamiast uchylić je na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. lub uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na wydanie przez organ I instancji postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania;

3. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.o.z.o.z., poprzez błędną wykładnie wskutek przyjęcia, iż prawidłową formą orzeczenia przez MKZ zgodności prac doprowadzających wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.) jest wyłącznie decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z. z wniosku skarżącej;

4. art. 106 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez niewystąpienie przez organ II instancji do MKZ z wnioskiem o wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a. w przedmiocie zgodności wykonanych przez skarżącą robót budowlanych z prawem w zakresie ochrony zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzekające w sprawie organy prawidłowo rozstrzygnęły analizowaną sprawę i wydały należycie umotywowane postanowienia.

Lokal mieszkalny, którego dotyczą wykonane przez skarżącą roboty budowlane znajduje się w budynku wpisanym do rejestru zabytków miasta W. (nr ...), zachodziła zatem w niniejsze sprawie konieczność współstosowania dwóch ustaw, tj. ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślić należy, że tam gdzie ustawodawca zauważył możliwość potencjalnej kolizji pomiędzy wartościami chronionymi na gruncie prawa budowlanego, a wartościami związanymi z ochroną zabytków, każdorazowo dał prymat ochronie tych ostatnich wartości. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do treści art. 39 ust. 1 p.b. oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b.- prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro zatem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi administracji architektoniczno - budowlanej decyzję właściwego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji właściwego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji ww. inwestorów i to na korzyść inwestora, który dopuszcza się samowoli budowlanej. Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 p.b. ma charakter naprawczy, wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochrona konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy bezsprzecznie od stanowiska właściwego konserwatora zabytków (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2010 r., II OSK 153/09, LEX nr 597318; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II OSK 524/11, LEX nr 1215853). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że konserwator zabytków swoje ww. stanowisko wyraża w formie decyzji administracyjnej, która powinna zapaść w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 – 51 p.b. (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2010 r., II OSK 153/09, LEX nr 597318, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II OSK 524/11, LEX nr 1215853; postanowienia SN: z dnia 9 grudnia 1993 r., III ARN 54/93, ONSA-OZ 1997/1/31; z dnia 26 września 1995 r., III ARN 33/95, ONSP 1996/3/41 i z dnia 22 lutego 1996 r., III ARN 68/95, ONSP 1996/17/247). Dodać należy, iż orzekające w sprawie organy w powyższych kwestiach związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 548/11.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, przepis art. 106 § 1 k.p.a. dotyczy jedynie sytuacji "typowej", w której wydanie decyzji zależy od opinii lub stanowiska innego organu, wyrażanych w niedecyzyjnej formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Stanowisko innego organu wyrażone w jego postanowieniu ma wówczas cechy dokumentu zawierającego opinię lub konsultację specjalistyczną co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej, a zatem ogranicza się do sfery czynników kształtujących motywację organu mającego kompetencję rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Aczkolwiek postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia właściwego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru ma tzw. incydentalny charakter wobec głównego postępowania administracyjnego, to postępowanie to przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym, a więc stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a..

Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że nie istniały podstawy do wystąpienia z urzędu (bez zobowiązywania strony) do właściwego konserwatora zabytków o rozstrzygnięcie tego zagadnienia albowiem art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z. regulujący kwestię legitymacji procesowej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, przyznaje ją jedynie osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. W ocenie składu orzekającego nie zachodziły również przesłanki do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie (art. 100 § 2 i § 3 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 151 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.