VII SA/Wa 806/14

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] wydanym [...] marca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2014r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kontrolowanym postanowieniem Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].12.2013r. znak: [...] umarzającej postepowanie w sprawie posadowienia szlabanów na drodze wewnętrznej na osiedlu [...]przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Organ podał, że jak wynika z akt sprawy wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego J K jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na osiedlu [...], z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej (672/26085 części), zapisany w księdze wieczystej nr [...], skladającej się z działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Znajdujące się w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów potwierdzają, że budynek, będący współwłasnością J K, nie należy do zasobów [...]Spółdzielni Mieszkaniowej Budynkiem zlokalizowanym na osiedlu [...] zarządza wspólnota mieszkaniowa.

Natomiast dwa szlabany, które były przedmiotem postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]usytułowane są na nieruchomości zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], nad którą zarząd sprawuje [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa. Działka nr ewid. [...]nie jest współwłasnością J K. Jest to działka sąsiednia, w stosunku do nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący. Ponadto z ustaleń dokonanych przez organ wojewódzki wynika, że ustawienie szlabanów w żaden sposób nie ogranicza skarżącemu możliwości dojazdu do budynku zlokalizowanego na osiedlu [...].

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ wojewódzki zasadnie uznał, że J K nie ma przymiotu strony postępowania. Wnioskujący nie wykazał własnego indywidualnego interesu prawnego w sprawie. Szlabany na działce nr ewid. [...]ustawione zostały na gruncie stanowiącym nieruchomość wspólną, do której J K nie ma żadnych praw, gdyż nie jest członkiem [...]Spółdzielni Mieszkaniowej. Ponadto organ wojewódzki w wydanym postanowieniu z dnia [...].02.2014 r. wykazał, że przedmiotowe szlabany nie oddziałują na działkę będąca współwłasnością skarżącego w ten sposób, że uniemożliwiają dotarcie do niej. Wprawdzie skarżący wykazuje, swój interes faktyczny w sprawie, gdyż rzeczywiście jest zainteresowany, aby dalej dojazd do budynku przy Osiedlu [...] był możliwy przez działkę [...]Spółdzielni Mieszkaniowej, nie można jednak stwierdzić, że jest to dla niego jedyna droga łącząca miejsce zamieszkania z drogą publiczną. Skarżący ma zapewniony dojazd do nieruchomości na osiedlu [...], dzięki ustanowionej nieodpłatnej służebności gruntowej przejazdu przez działki nr ewid. [...] i [...].

Podnoszone przez wnioskującego zarzuty nie wykazały legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W konsekwencji należało uznać, że [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie postanowieniem z dnia [...].02.2014 r. odmówił na podstawie art. 61a § 1 Kpa J K wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].12.2013 r.

Skarga na powyższe, postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J K. Wnosząc o uchylenia tak zaskarżonego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organom rażące naruszenie:

• art. 7, art 77 § 1, art. 80 kpa polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego; szlaban nie został ustawiony wewnątrz osiedla (nie miałoby to jakiegokolwiek sensu), a na jego granicy z terenem miejskim, nie jest ogrodzeniem (obiektem budowlanym) a jest urządzeniem budowlanym,

• art. 49 kpa przez jego niezastosowanie; postępowanie przeprowadzono bez udziału stron,

• art. 105 § 1 kpa przez jego zastosowanie, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe;

• art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie szlaban jest urządzeniem budowlanym,

• art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że szlaban elektroniczny jest ogrodzeniem i że nie wymaga zgłoszenia;

• art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie; szlaban elektryczny co prawda nie jest obiektem budowlanym, a jest urządzeniem budowlanym i w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, gdyż nie został zakwalifikowany do obiektów wymagających zgłoszenia; jest zatem samowolą budowlaną i powinien być objęty decyzją naprawczą z art. 51 Prawa budowlanego;

oraz art. 6, art. 8-11, art. 80, art. 124 § 2 i art. 61a § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej "p.p.s.a". sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią bez wątpienia, sprawowanie sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów, a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy.

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w postępowaniu administracyjnym, spoczywa na organie, zaś sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji publicznej w wykonaniu tego obowiązek, gdyż do kompetencji sądu orzekającego należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie dyspozycji określonej art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.

Kierując się powyższymi zasadami, Sąd stwierdził, że skarga nie podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2014r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014r. odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tym miejscu podnieść należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem administracyjnym.

Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61 a § 1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd, choć ugruntowany na tle nieobowiązującej już regulacji art. 157 § 3 k.p.a., to aktualny w świetle obowiązującego art. 61 a § 1 k.p.a.). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, s. 743).

Z powyższego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty.

Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84).

Zdaniem składu orzekającego za trafny uznać należy kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.

Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 czerwca 2005 r. OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r. I OSK 725/05; 2 października 2009 r. II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12).

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z materiałów organu I instancji wynika w sposób, niewymagający dodatkowego postępowania wyjaśniającego, iż J K – wnoszący o wszczęcie postępowania nadzorczego jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i współwłaścicielem działki na której usytuowany jest budynek wspólnoty .

Przedmiotem zaś wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego jest usadowienie szlabanów na działce stanowiącej własność [...]Spółdzielni Mieszkaniowej o nr [...]– działce co do które wnioskujący nie ma żadnych praw. Usytuowanie przedmiotowych szlabanów w żaden sposób nie ogranicza możliwości dojazdu wnioskującego do budynku przy ul. [...]. Nawet jeśli ustawienie szlabanów przez Spółdzielnię utrudnia wnioskującemu dojazd do w/w budynku, to fakt ten stanowi o jego interesie faktycznym (wygodzie dojazdu przez działkę spółdzielni) w sprawie a nie interesie prawnym uzasadniającym przymiot strony konieczny dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem samo sąsiedztwo działki będącej współwłasnością skarżącego nie wyczerpuje pojęcia ograniczenia w jej zagospodarowaniu i nie przesądza o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Przy czym należy podkreślić, iż w ocenie Sądu postępowanie dowodowe organu w niniejsze sprawie nie dotyczyło istoty sprawy, a jedynie przedmiotu żądania wniosku wszczęcia postępowania nadzorczego.

Organ dysponując materiałem zebranym w sprawie w postępowaniu zwykłym, nie musiał dla ustalenia przymiotu wnoszącego o wszczęciu postępowania nadzorczego przeprowadzać dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.