IV SA/Wa 1573/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. o wymierzeniu P. w K. w likwidacji, zwanemu dalej "Przedsiębiorstwem", administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 23 216 zł za wprowadzanie w 2009 roku oczyszczonych ścieków komunalnych do wód powierzchniowych, z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2003 r.

Uzasadniając orzeczenie, przywołano następujące ustalenia faktyczne:

- podczas kontroli - przeprowadzonej przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, w okresie od 25 października do 3 listopada 2011 r. - Przedsiębiorstwo przedłożyło wyniki badań odprowadzanych ścieków, wykonane w laboratorium zakładowym,

- na potwierdzenie spełniania wymagań art. 147a ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) Strona wylegitymowała się certyfikatem jakości zarządzania M. nr [...] z [...] czerwca 2003 r. wydanym przez jednostkę pod nazwą "C.", zwaną dalej "C.",

- organ I. instancji, na podstawie wyników kontroli, uznał, że Przedsiębiorstwo nie posiada certyfikatu Systemu Zarządzania Jakością (zwanego dalej "SZJ") spełniającego wymagania normy ISO 9001 ani zarządzania środowiskiem ISO 14001, a certyfikat Jakości i Zarządzania M., który był podstawą wykonywania pomiarów emisji w 2009 roku, nie ma odniesienia do żadnej ze wskazanych norm; w związku z powyższym, w myśl art. 305a ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wymierzono administracyjną karę pieniężną za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego.

Organ odwoławczy przywołał następujące przesłanki faktyczne i formalne utrzymania w mocy decyzji organu I. instancji:

- najpowszechniejszym, uznanym międzynarodowym standardem definiującym wymagania SZJ, jest norma ISO 9001 - międzynarodowa zharmonizowana norma określająca wymagania, jakie powinien spełniać system w organizacji; formalnym dokumentem potwierdzającym, że dana organizacja spełnia wszystkie wymagania normy jest certyfikat zarządzania systemem jakości; w Polsce jedyną krajową jednostką upoważnioną przez państwo do dokonywania autorytatywnej oceny kompetencji jednostek oceniających zgodność jest - na podstawie art. 26 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r., Nr 138, poz. 935 ze zm.), Polskie Centrum Akredytacji (zwane dalej "PCA"), które prowadzi publicznie dostępny wykaz akredytowanych jednostek upoważnionych do certyfikowania SZJ według normy ISO 9001; zgodnie z postanowieniem pkt 13 preambuli rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającym wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz.Urz. UE L nr 218, str. 30), zwanego dalej "rozporządzeniem WE 2008/0765", system akredytacji, który funkcjonuje w oparciu o wiążące przepisy, przyczynia się do wzmocnienia wzajemnego zaufania wśród państw członkowskich, co do kompetencji jednostek oceniających zgodność i w konsekwencji do sporządzanych przez nie certyfikatów i sprawozdań z badań; tym samym system ten wzmacnia zasadę wzajemnego uznawania, zatem przepisy niniejszego rozporządzenia dotyczące akredytacji powinny mieć zastosowanie w odniesieniu do jednostek dokonujących oceny zgodności, zarówno w obszarze podlegającym regulacjom, jak i pozostającym poza regulacjami; chodzi o jakość certyfikatów i sprawozdań z badań niezależnie od tego, czy wchodzą w zakres obszarów podlegających czy niepodlegających regulacjom, dlatego nie należy czynić rozróżnienia pomiędzy tymi obszarami,

- zgodnie z art. 147a ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), prowadzący instalację obowiązany był od 29 lipca 2007 r. do wykonywania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium posiadające:

- certyfikat wdrożonego systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności lub

- uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, ze zm.),

w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani,

- natomiast w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 587) art. 147a nadano nowe brzmienie; zgodnie ze zmianą, prowadzący instalację obowiązany był od 1 stycznia 2008 r. zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez:

- akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności lub

- laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy o substancjach i preparatach chemicznych

w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani;

- dodatkowo, zgodnie z nowym ust. 1a dodanym do art. 147a ustawy, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat SZJ, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium pod warunkiem, że laboratorium to jest również objęte tym systemem,

- rozdzielenie zapisów pierwotnego art. 147a pkt 1 ustawy (i przyporządkowanie go do nowej jednostki redakcyjnej w postaci ust. 1a) nie było - wbrew twierdzeniu Przedsiębiorstwa - rezygnacją ustawodawcy z wymagań wynikających z ustawy o systemie oceny zgodności; "wyjątkowość" nowo dodanego ust. 1a polega tylko na tym, że ustawodawca - nie chcąc narażać podmiotów posiadających certyfikowany SZJ na koszty akredytacji czyli ponownego potwierdzenia kompetencji danej jednostki do wykonywania badań - "poszedł na rękę" tym podmiotom i zezwolił na uznanie pomiarów prowadzonych przez podmioty mające wdrożony system, lecz na warunkach określonych w art. 147a ust. 1a; nie oznacza to jednak przyzwolenia ustawodawcy na posiadanie certyfikatów SZJ wydawanych poza istniejącymi regulacjami prawnymi, określonymi w ustawie o systemie oceny zgodności; byłoby to sprzeczne z celem wprowadzanych zmian, gdzie ideą było zapewnienie by pomiary, prowadzone przez podmioty korzystające ze środowiska, były wiarygodnymi i miarodajnymi dowodami uzyskiwanymi przez wszystkich na tych samych zasadach i by mogły stanowić podstawę oceny spełniania warunków pozwoleń,

- certyfikat M., jakim dysponowało Przedsiębiorstwo na dzień wykonywania wymaganych pomiarów, wydany przez nieakredytowaną jednostkę, jaką jest C. jest niewiarygodny, gdyż żadna - prawnie do tego powołana jednostka - nie potwierdziła, że podmiot ten posiadał uprawnienia i kompetencje do dokonywania oceny SZJ,

- w "podstawie prawnej" certyfikatu M. powołano ustawę z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz. U. Nr 55 poz. 250), która w myśl jej art. 1 ust. 1 określała funkcjonowanie krajowego systemu badań i certyfikacji, uprawnienia krajowej organizacji badań i certyfikacji oraz jednostek dokonujących badań i certyfikacji wyrobów i usług; w art. 3 tej ustawy zdefiniowane zostały następujące pojęcia:

- system jakości - struktura organizacyjna, podział odpowiedzialności, procedury, procesy i zasoby umożliwiające wdrożenie zarządzania jakością;

- system certyfikacji - system o własnych zasadach postępowania i zarządzania, dotyczących przeprowadzania certyfikacji zgodności;

- certyfikacja zgodności - działanie trzeciej strony (jednostki niezależnej od dostawcy i odbiorcy) wykazujące, że zapewniono odpowiedni stopień zaufania, iż należycie zidentyfikowany wyrób, proces lub usługa są zgodne z określoną normą lub z właściwymi przepisami prawnymi;

- jednostka certyfikująca - jednostka prowadząca certyfikację zgodności;

- akredytacja - formalne uznanie kompetencji laboratorium badawczego lub jednostki certyfikującej;

- certyfikat zgodności - dokument wydany zgodnie z zasadami systemu certyfikacji, wykazujący, że zapewniono odpowiedni stopień zaufania, że należycie zidentyfikowany wyrób, proces lub usługa są zgodne z określoną normą lub z właściwymi przepisami prawnymi;

zaś stosownie do art. 22 ust. 1 tej ustawy, certyfikacji usług, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 18, dokonują C. i akredytowane jednostki certyfikujące,

- wymienione powyżej przepisy - wskazujące na obowiązek akredytacji jednostek certyfikujących, jako formalnego uznania ich kompetencji -obowiązywały więc w dacie wydawania certyfikatu M.; definicja certyfikacji zgodności jednoznacznie wskazuje, że jest to działanie trzeciej (niezależnej) strony; C. wdrożyło SZJ w Przedsiębiorstwie, lecz nie było niezależną, akredytowaną jednostką kompetentną do certyfikacji tego systemu,

- w świetle przytoczonych powyżej regulacji prawnych nietrafne są wnioski strony, jakoby nie istniała definicja certyfikatu SZJ oraz że nie ma wymogu aby certyfikat SZJ był wydany przez jednostkę uprawnioną,

- 1 maja 2004 r. ustawa o badaniach i certyfikacji utraciła moc i została uchylona (art. 67 ust. 2 ustawy o systemie oceny zgodności), a jej uregulowania zostały zastąpione; zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oceny zgodności określa ona m.in. zasady i tryb autoryzacji jednostek certyfikujących i kontrolujących oraz laboratoriów; w świetle obowiązujących przepisów nie mają znaczenia opinie dotyczące planowanej nowelizacji ustawy – Prawo ochrony środowiska,

- rozpatrując sprawę należy mieć też na uwadze wykładnię celowościową art. 147a, który został wprowadzony jako konsekwencja zmiany przepisów polegającej na zmianie sposobu oceny, czy warunki posiadanych przez podmioty korzystające ze środowiska pozwoleń w zakresie odprowadzanych ścieków są spełniane, a co za tym idzie sposobu wymierzania administracyjnych kar pieniężnych; według nowych przepisów ocena spełniania warunków pozwoleń wodnoprawnych (wydanych po 2003 roku) oraz wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych odbywa się, nie na podstawie badań przeprowadzonych przez Inspekcję podczas kontroli, lecz w oparciu o pomiary własne przeprowadzane przez podmioty korzystające ze środowiska i przekazywane organowi administracji; ustawodawca - dostrzegając właśnie problem wiarygodności przedkładanych organom wyników - aby zagwarantować ich jakość, miarodajność, wiarygodność i spójność określił, jakie standardy musi spełniać laboratorium przeprowadzające takie pomiary, aby wyniki te były prawidłowe i wiarygodne zarówno dla klientów laboratorium jak i dla organów administracji, w tym dla organów Inspekcji; powyższe jest też spójne z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 5 str. 275), zwanej dalej "dyrektywą UE 2000/060" w szczególności z jej art. 10 ust. 2, nakładającym obowiązek kontroli emisji z zastosowaniem najlepszych technik - czego wyrazem w prawie polskim jest właśnie art. 147a i art. 12 ustawy – Prawo ochrony środowiska; w art. 23 dyrektywy określono, że kary za niestosowanie przepisów powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające; dlatego też w art. 305a ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska ustalono, że jeśli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, ust. 1 stosuje się odpowiednio, natomiast zgodnie z pkt. 2 art. 305a ust. 1, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone 80%, w przypadku składu ścieków,

- art. 305a ust. 2 wskazuje zatem, w jaki sposób ustalić wysokość przekroczenia warunków pozwolenia w sytuacji niespełnienia wymagań art. 147a; dlatego też argument Przedsiębiorstwa, że tylko przypadki nieprowadzenia pomiarów, nieprowadzenia pomiarów ciągłych przez cały rok, oraz gdy pomiary nasuwają zastrzeżenia, upoważniają organy Inspekcji do wymierzenia kary, jest nietrafny,

- z przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że niezapewnienie wykonania pomiarów wielkości emisji do środowiska przez laboratorium spełniające wymagania art. 147a należy potraktować jak przekroczenie warunków pozwolenia, co właściwie uczynił organ I instancji,

- odnosząc się do innych zarzutów wskazano m.in.:

- przedłożony przez Przedsiębiorstwo certyfikat M. nie odnosi się do żadnej z norm i nie wiadomo, jakiej normy wymagania spełnia, nie wskazano też daty jego ważności, co może wskazywać, że został on wydany tylko na rok 2003;

- Strona nie udokumentowała, że po dniu wejścia w życie art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska przeprowadzane były audyty akredytowanej jednostki certyfikującej potwierdzające zgodność wdrożonego SZJ z odpowiednią uznaną normą międzynarodową;

- przywołany komunikat PCA Nr 52 odnosi się do certyfikatów SZJ wydanych przez akredytowane jednostki certyfikujące, a taką nie było C.,

- certyfikaty wydane przez akredytowane podmioty posiadają datę ich obowiązywania, po której wymagane jest przeprowadzenie ponownego auditu trzeciej strony, tzw. auditu certyfikującego; jest to zgodne z ideą SZJ jaką jest m.in. ciągłe doskonalenie;

- organy Inspekcji oceniły przedłożone przez stronę dokumenty w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach prawnych; kompetencje personalne auditora (posługującego się certyfikatem Polskiego Centrum Badan i Certyfikacji) do wdrażania SZJ nie są tożsame z uprawnieniami jednostki certyfikującej;

- badania biegłości i porównawcze, w których brała udział Strona nie mają wpływu na fakt, że Przedsiębiorstwo nie posiadało w latach 2008-2012 certyfikatu SZJ wydanego przez akredytowaną jednostkę;

- decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] - wydana w oparciu o przepisy niemające zastosowania w niniejszej sprawie - nie wiąże organów Inspekcji Ochrony Środowiska; ponadto PIS - w trybie decyzji administracyjnej - potwierdził jedynie, że badania konkretnych parametrów fizykochemicznych występujących w wodzie przeznaczonej do spożycia są wykonywane zgodnie z normą PN-EN ISO /IEC 17025; norma ta jest skierowana do laboratoriów, które dążą do potwierdzenia swoich kompetencji w zakresie realizowanych przez siebie badań i wzorcowań poprzez uzyskanie certyfikatu akredytacji, a nie SZJ; PIS nie jest jednostką uprawnioną do akredytacji, ani do certyfikowania SZJ.

W skardze Przedsiębiorstwo, reprezentowane przez Pełnomocnika – adwokata, zarzuciło naruszenie:

- prawa materialnego - art. 147a ust. 1a ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w następstwie uznania, jakoby Przedsiębiorstwo- posiadające certyfikat SZJ:

- nie mogło wykonywać badań, do których jest zobowiązane, we własnym laboratorium zakładowym, bowiem laboratorium to nie jest objęte SZJ, względnie,

- w ogóle nie posiadało certyfikatu SZJ laboratorium (stwierdzenie "laboratorium strony w 2009 r. nie posiadało systemu zarządzania"), względnie

- nie posiadało Certyfikatu SZJ, spełniającego wymagania zarządzania (ISO 9001) oraz Zarządzania Środowiskiem (ISO 14001)

co skutkowało przyjęciem w zaskarżonej decyzji przekroczenia przez Przedsiębiorstwo warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym,

- art. 86 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie a zasady tej odpowiedzialności określa ustawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in.:

- w wyniku przedstawienia przez Przedsiębiorstwo ogólnopolskiego, zintegrowanego certyfikatu zarządzania jakością, bhp i środowiskiem (M.), organ I. instancji uznał fakt jego obowiązywania, lecz poddał w wątpliwość, czy obejmuje on również laboratorium zakładowe; argument, że w przypadku tej działalności, (produkcja wody pitnej dla ludności) SZJ musi bezwzględnie dotyczyć laboratorium, (które jest podstawą funkcjonowania zakładu), nie znalazł uznania,

- z ostrożności Strona zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy w sprawie obejmowania laboratorium zakładowego SZJ; w następstwie tego organ zwrócił się do PCiBC o wyjaśnienie tego problemu; ostatecznie - przywołując jednostronną, nieuprawnioną i nierzetelną opinię, nie podejmując stosownego badania systemu - arbitralnie przesądził, że system nie spełnia warunku określonego w art. 147a ust. la ustawy – Prawo ochrony środowiska, gdyż "laboratorium strony w 2009 r. nie posiadało certyfikatu systemu zarządzania jakością spełniającego wymagania zarządzania (ISO 9001) oraz zarządzania środowiskiem (ISO 14001)",

- organ wyciąga wnioski, które opiera na błędnej interpretacji przepisów lub nawet domniemaniach,

- w wersji treści przepisu obowiązującego w okresie do 2008 roku art. 147a ust 1, "certyfikat wdrożonego systemu jakości" jest wyraźnie oddzielony od "certyfikatu akredytacji" spójnikiem alternatywnym "lub", co przy braku interpunkcji oznacza, że warunek "w rozumieniu ustawy "o systemie oceny zgodności..." dotyczy tylko certyfikatu akredytacji,

- ustawodawca, nowelizując art. 147a i precyzując go (wg uzasadnienia projektu nowelizacji), konsekwentnie nie powiązał ust. 1a z ustawą o systemie oceny zgodności, nie skorzystał też z możliwości "odesłania" do istniejących przepisów lub norm; ponadto - tworząc nową treść jako "ust. 1a", a nie wymieniając jako "pkt" w ust. 1, potwierdził ich odrębność, akcentując "samodzielną myśl" w nim zawartą; inaczej interpretując, organ pośrednio zarzuca ustawodawcy nieznajomość "Zasad techniki prawodawczej",

- podkreslono wyjątkowość art. 147 a ust. 1a; wobec pierwotnej treści art. 147a ust 1; dotyczy on bowiem laboratoriów wykonujących badania "na własne potrzeby", a więc np. użytkowników instalacji; zapis art. 147a ust. 1 został wyraźnie zmieniony - usunięto dotychczasową możliwość zlecania badań tym podmiotom zewnętrznym, które posiadały tylko certyfikat SZJ; to wystarczająco tłumaczy zróżnicowanie wymogów w tym zakresie,

- przy przyjęciu toku rozumowania, że wymóg zgodności SZJ z ustawą o systemie oceny zgodności był oczywisty i powszechny, rodzi się pytanie, po co przywołano jej w art. 147a ust. 1 pkt. 1; gdyby ustawodawca widział konieczność wprowadzenia innego warunku niż objęcie SZJ laboratorium, wyraźnie by to sprecyzował jak np.:

- w art. 10 .ust. 3 pkt 2 i ust. 5 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U. poz. 455);

- §7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie Krajowego Systemu Usług dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw (Dz.U. Nr 112, poz. 656),

- podobnie jak Skarżący, treść art. 147a ust. 1a interpretuje Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, która zwróciła się w opinii z 12 października 2012 r. z wnioskiem do Ministra Środowiska o wprowadzenie definicji "certyfikatu zarządzania jakością", aby uniknąć dowolności ustanawiania pozaprawnych systemów, wprowadzanych przez różne pozarządowe instytucje; przeciwstawia im wymagania laboratoriów posiadających akredytację uzyskaną na podstawie ustawy o systemie oceny zgodności, wyprowadzając wniosek, że - przy istniejącym brzmieniu przepisu - wiąże się to z dużym ryzykiem naruszenia zasady równego traktowania podmiotów prawa; podobnie zastrzeżenia do tej treści przepisu wielokrotnie sygnalizowały laboratoria nadzoru i kontroli (np. Wojewódzkich Inspektoratów Ochrony Środowiska), dla których wymogi w art. 25 ustawy o systemie oceny zgodności określono jednoznacznie: "Laboratoria zajmujące się pomiarami środowiskowymi powinny wdrożyć system jakości i posiadać akredytację w rozumieniu ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności"; przepis ten - zgodnie z wyjaśnieniami Ministra Środowiska - nie dotyczy prowadzących instalację oraz użytkowników urządzenia, stąd być może poczucie nierównego traktowania laboratoriów Inspekcji Ochrony Środowiska i propozycje zmian treści art. 147a; dobitnie określa to np. opinia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] do projektu zmian ustawy - Prawo ochrony środowiska; również [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Ministra Środowiska o wprowadzenie w art. 147a ust. 1a wymogu, aby certyfikat SZJ był "wydany przez jednostkę uprawnioną do akredytacji. ",

- wymienione przykłady dobitnie potwierdzają, że sugerowane przez organ wymogi akredytacji laboratoriów lub certyfikacji systemów jakości w oparciu o ustawę o systemie oceny zgodności, w tym przez jednostkę akredytowaną przez PCA, nie zostały zdefiniowane a ich domniemanie jest nieuprawnione,

- oznacza to, że nawet przyjmując hipotetycznie złą wolę podmiotu przy uzyskiwaniu certyfikatu SZJ (czego nie można zarzucić Przedsiębiorstwu i organ tego nie czynił), pozostawałby on w zgodzie z treścią art. 147a ust. 1a, oczywiście pod warunkiem objęcia systemem laboratorium,

- nie do zaakceptowania jest prezentowana przez organ sugestia, że wykładnia ,językowa", będąca przecież podstawową, może być pominięta mimo swej jednoznaczności, a przyjęta wykładnia "celowościowa" - wymagająca sięgania do wielu przepisów i budowania skomplikowanych konstrukcji logicznych; wykładnia celowościowa, przyjęta przez organ, sprowadza się de facto do celu - "obowiązku karania", a nie nadrzędnego celu - ochrony środowiska,

- narzucona przez organ interpretacja narusza zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa; w przypadku przepisów represyjnych obowiązuje dyrektywa wykładni, że wątpliwości tłumaczy się na korzyść strony; podobnej wykładni art. 147a, w kontekście sankcji z tytułu niewykonania obowiązku administracyjnoprawnego, dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt. IV SA/WA 1969/09 - "Sankcję taką można nałożyć tylko wtedy, gdy obowiązek któremu uchybiono, był w dacie dopuszczenia się przez stronę tego uchybienia precyzyjnie zdefiniowany w przepisach prawa materialnego. Nie można zatem nakładać kary z tytułu niewykonania obowiązku administracyjnego w sytuacji, gdy obowiązek ten wywodzi się następczo jedynie w oparciu o wykładnię celowościową przepisu. W konkluzji uznać należy, że rozstrzygające znaczenie dla dokonania oceny, czy strona wywiązała się z ciążącego na niej z mocy ustawy obowiązku administracyjnoprawnego będzie miała literalna wykładnia przepisu, w którym obowiązek ten został ustanowiony.",

- odnosząc się z ostrożności do zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji uwag zauważono tytułem sprostowania:

- krajową jednostkę uprawnioną do akredytacji jednostek certyfikujących jest PCA; rozporządzenie WE 2008/0765, na podstawie którego wskazano PCA, obowiązuje od 1 stycznia 2010 r.; w ustawie o systemie oceny zgodności, odpowiedni zapis pojawił się dopiero 15 kwietnia 2011 r., a nowy statut PCA został nadany zarządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 5 października 2011 r.;

- z żadnego przepisu nie wynikał obowiązek weryfikacji jednostek certyfikujących w dacie przeprowadzenia audytów i certyfikacji, a w państwie prawa rozpoczęte procedury, wydane decyzje, dokumenty na podstawie później zmienianych przepisów nie tracą ważności do czasu ich obowiązywania, chyba że przepisy wyraźnie to definiują; przywołana ustawa o systemie oceny zgodności, do czasu nowelizacji, w art. 62, brzmiała: "Zachowują moc dotychczasowe certyfikaty wydane na podstawie odrębnych przepisów do upływu określonego w nich terminu ważności", a art. 63: "w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe."; również krajowa jednostka certyfikująca (PCA), w komunikacie nr 52 z 2009 roku informuje, że certyfikaty SZJ na zgodność z wymogami PN-EN ISO 9001:2001 tracą ważność dopiero po dniu 15. listopada 2010 r.;

- nie bez znaczenia dla Skarżącego i wielu podmiotów pozostawał fakt, że przedstawiciele organów i instytucji państwowych (Premier RP, Marszałek Senatu, ministrowie, posłowie, wojewodowie itd.) poświadczali - już po przyznaniu Przedsiębiorstwu przedmiotowego certyfikatu - wiarygodność C., wręczając uzyskane certyfikaty podmiotom certyfikującym swoje systemy jakości; ponieważ umowa licencyjna (na okres 10-ciu lat) określała zasady bieżącego audytu nadzorczego, po 3-ch latach jej obowiązywania, nie było podstaw do podważania wiarygodności certyfikatu; system poprawnie funkcjonował, dostosowywany do obowiązujących przepisów, co było wyraźnie wykazane w dotychczasowym postępowaniu;

- ponieważ norma ISO 9001:2000, będąca podstawą certyfikacji przedmiotowego SZJ, jest niewątpliwie tożsama z normą ISO-9001:2008, a więc oparte na nich certyfikaty i przeprowadzane audyty nie powinny różnić się merytorycznie,

- Stronie podtrzymała dotychczasowe dowody i wnioski, stwierdzając:

- w Przedsiębiorstwie, w laboratorium zakładowym, istniał system kontroli jakości od 1998 r.; był on oparty o obowiązujące normy i dostosowywany na bieżąco do zmieniających się przepisów;

- stał się on zasadniczym elementem SZJ BHP i Środowiskiem, który został utworzony w Przedsiębiorstwie;

- system został zweryfikowany poprzez przeprowadzenie audytu przez jednostkę certyfikującą C., co zaowocowało przyznaniem certyfikatu za 2003 r.;

- audyt był przeprowadzony w zakresie zgodności z normami polskimi i międzynarodowymi (ISO 9001, ISO 14001,PN-N-1800i - jak określono w informatorze - projekt zgłoszony do Ministerstwa Gospodarki, Pracy, Płacy i Polityki Społecznej), co potwierdził w oświadczeniu audytor; system był prezentowany organowi;

- umowa na utrzymanie certyfikatu opiewała na maksimum 10 lat i przewidywała możliwość bieżącego lub okresowego przeprowadzania audytu kontrolnego przez audytorów jednostki certyfikującej, (niezależnie od kwalifikowanych audytów wewnętrznych);

- zgodnie z komunikatem PCA nr 52 z 2009 roku certyfikaty SZJ na zgodność z wymaganiami PN-EN ISO 9001-2001, miały utracić ważność po 15 listopada 2010 r., lecz mogły być adaptowane do ISO-9001:2008 bezproblemowo (przedatowanie dokumentacji i zmiana odnośnika na normę ISO-9001 ;2008);

- likwidacja jednostki certyfikującej nie powoduje automatycznego unieważnienia certyfikatów przez nią wydanych;

- organ - kwestionując certyfikat SZJ - nie podjął się pośredniej ani bezpośredniej oceny merytorycznej, a ograniczył się - wbrew znanym faktom - do bezpodstawnego kwestionowania uprawnień jednego z audytorów jednostki certyfikującej, a w zasadzie jego wybranych certyfikatów, pomijając inne, w tym innych uczestników certyfikacji;

- istniejący SZJ był prowadzony i weryfikowany na bieżąco przez wysoko kwalifikowaną kadrę, w tym posiadającego uprawnienia PCBiC (nr 6159), od 2004 roku pełnomocnika ds. SZJ;

- w zakresie badań laboratorium poddawane było tzw. badaniom biegłości poprzez udział w badaniach porównawczych, organizowanych przez P., O. oraz G. w zakresie kilkunastu parametrów (w tym metodyką zgodną z normą dla badania ścieków CHZT - najistotniejszego parametru ścieków zakładowych); uzyskiwane dobre i bardzo dobre wyniki tych porównań potwierdzały wysoką jakość badań wśród ponad 200-tu laboratoriów;

- przeprowadzenie szczegółowej analizy systemu w latach 2008 - 2009 oraz w 2011 roku w zakresie zgodności z normą PN-EN ISO/IEC 17025+AP.l.:2007+AC:2007 przez PWIS i jego zatwierdzenie w obszarze wymaganego badania, równolegle potwierdziło, że SZJ spełnia wymagania normy ISO 9001; bez takiej zgodności zatwierdzenie systemu byłoby niemożliwe, co wyraźnie jest stwierdzone w normie,

- wywodząc domniemaną sprzeczność z regułą konstytucyjną art. 86 wskazano, że organ zdaje się wywodzić, jakoby akredytacja laboratorium miała na celu uwiarygodnienie prowadzonych przez nie badań, jak również uznaje, że brak badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium, jest automatycznie uznawane za brak badań, a to z kolei powoduje uznanie odpowiedzialności administracyjnej takiego podmiotu za niewykonanie obowiązku dokonywania pomiarów; w argumentacji tej oraz w rozumowaniu i sposobie dokonywania wykładni, a właściwie zaniechaniu dokonywania wykładni, występują błędy; organowi umknęła dyrektywa wykładni dokonywania interpretacji przepisów w zgodzie z Konstytucją RP; ten sposób dokonywania wykładni polega na tym, że interpretator normy prawnej w taki sposób interpretuje przepisy niższej rangi, aby w pełnym zakresie urzeczywistnić wartości konstytucyjne; ustawodawca w art. 86 wiąże skutek prawny w postaci odpowiedzialności prawnej z przyczyną tej odpowiedzialności, jaką jest pogorszenie stanu środowiska; inaczej rzecz ujmując, nie można pociągnąć "każdego" do odpowiedzialności prawnej, jeżeli skutkiem jego działania lub zaniechania nie jest pogorszenie stanu środowiska.

Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sadowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Zamieszczono szerszą argumentację, co do stanowiska, że jedyną podmiotem upoważnionym do akredytacji jednostek certyfikujących SZJ jest PCA. Podkreślono, ze nie jest możliwa obecnie weryfikacja prawidłowości przeprowadzenia pomiarów w okresie objętym karą.

Do dodatkowego pisma procesowego (k. 30-41) Przedsiębiorstwo dołączyło stanowisko PCA, potwierdzające w ocenie skarżącego, że także obecnie nieakredytowanym podmiotom certyfikującym nie można zarzucić braku odniesienia do standardów międzynarodowych oraz że definicja certyfikatu jakości nie istnieje. Z treści załączonej korespondencji wynika też - zdaniem skarżącego - najdalej idący wniosek, że ustawa o systemie oceny zgodności "... jak się wydaje nie dotyczy procesu certyfikacji". Ustawa ta definiuje wyłącznie pojęcia "certyfikat zgodności" (art. 5. ust 9) oraz "certyfikat akredytacji" (art. 16 ust 2). Nieuprawnione jest więc przenoszenie określonych tam warunków do certyfikatu SZJ, o którym mowa w art. 147a ust. la ustawy – Prawo ochrony środowiska.

W trakcie rozprawy Pełnomocnik organu wywodził, że brak jest potwierdzenia, aby po roku 2003 system w zakładzie nadal prawidłowo funkcjonował, w zgodności z normą, zaś występujący w imieniu przedsiębiorstwa wyjaśniał, że gwarancją funkcjonowania w Przedsiębiorstwie SZJ było systematyczne przeprowadzanie audytów wewnętrznych przez osobę dysponującą certyfikatem Asystenta Jakości wydanym przez PCBiC a dokumentacja była do wglądu. Zgodność SZJ ze stosownymi normami określała umowa, która została zawarta pomiędzy Przedsiębiorstwem a jednostką certyfikującą. Zakwestionował, jakoby wyłącznie PCA było upoważnienie do akredytacji jednostek certyfikujących, uprawnienia takie posiada m. in. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.

Zdaniem Pełnomocnika organu tylko jedna jednostka może udzielać akredytacji na certyfikowanie. Zwrócił uwagę, że z postanowień normy ISO 9000 wynika obowiązek przeprowadzania okresowych audytów zewnętrznych, a takowe w tym przypadku nie były przeprowadzane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił w części argumentacji Przedsiębiorstwa.

W sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne - prowadzanie w 2009 roku pomiarów przez laboratorium Przedsiębiorstwa, które nie było certyfikowane przez jednostkę akredytowaną przez PCA. Organ administracji szczegółowo zreferował także treść regulacji normatywnych, jakie obowiązywały we wskazanym zakresie (na daty prowadzenia zakwestionowanych pomiarów) i które mogą mieć znacznie w sprawie. Ponowne przytaczanie treści uzasadnienia organu w tym zakresie byłoby zbędne

Trafny jest natomiast zarzut wadliwej wykładni art. 147a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu na okres, za który wymierzono karę. Sąd podziela w tym zakresie generalnie argumentację skargi. Z uwagi na jej uprzednie szczegółowe przytoczenie jej powtarzanie byłoby bezcelowe. Sąd uznaje ją za własną.

Wypada jedynie dodać w tym kontekście, co następuje:

Trafnie wywodzono w skardze, że treść normatywna regulacji art. 147a ust. 1a może budzić wątpliwości, w kontekście jego brzmienia w następstwie nowelizacji dokonanej w 2007 roku. Co nie sporne, na etapie tym wyodrębniono nową jednostkę redakcyjną – wskazany ust. 1a, którym dopuszczono prowadzanie wymaganych pomiarów, gdy laboratorium prowadzącego instalację jest objęte SZJ potwierdzonym certyfikatem, tylko dla własnych potrzeb. Trafnie odnotowano w skardze, że w treści przepisu posłużono się pojęciem mającym także określone normatywne znacznie – certyfikacji. Jednocześnie, w art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazując na potrzebę akredytacji laboratoriów, a więc także posługując się pojęciem normatywnie w innych aktach definiowanym, zawarto jednak odesłanie wprost do ustawy o systemie oceny zgodności. Jednocześnie, jak odnotowano w skardze, w innych aktach normatywnych, wskazując obowiązek wdrażania SZJ przesądzono wprost, że jednostka certyfikująca ma posiadać akredytację, wydaną w trybie ustawy o ocenie godności (tak np. w ustawie o środkach ochrony roślin).

W tej sytuacji, zakres wymagania zakreślonego we wskazanym ust. 1a może budzić uzasadnione wątpliwości, co odzwierciedla m.in. wskazana w skardze opinia Rady Legislacyjnej gdzie wyraża się opinię, że użycie pojęcia certyfikatu SZJ w projektowanych regulacjach, ale także w obecnie obowiązującym art. 147a ust. 1a skutkuje tym, że : "System zarządzania jakością może stanowić każdy i korzystać następnie z "dobrodziejstwa" jego posiadania". Wątpliwości wynikające z przyjęcia założenia, że aktualnie certyfikacji laboratoriów mogą dokonywać także podmioty niemające stosownej akredytacji (a więc niepodlegające żadnemu zewnętrznemu nadzorowi kompetencji, z punktu widzenia instytucji niezależnych) zgłaszały także organy I. instancji - patrz stanowisko WIOŚ [...] – propozycja zmian doprecyzowujących (załączone do odwołania Przedsiębiorstwa – przy k. 11 akt adm.).

W takie sytuacji nie można uznać, że treść normatywna przepisu, przy zastosowaniu wykładni językowo-logicznej nie budziła wątpliwości, co do tego, czy wymagania certyfikacji należy rozpatrywać z odwołaniem do regulacji ustawy o systemie oceny zgodności czy też - wobec braku stosownego odesłania - wolą prawodawcy było, aby certyfikacja - pod kątem funkcjonowania SZJ, mogła być dokonywana także na innych zasadach.

Wobec tego organ administracji dokazał wykładani w oparciu o kryteria systemowe (nawiązanie do innych regulacji w tym samym porządku prawnym, gdzie posłużono się tym samym pojęciem) i celowościowe, wskazując, że przyjęcie jakoby certyfikacji mógł dokonywać każdy podmiot, prowadziłoby do braku wiarygodności certyfikatów. Rzetelność natomiast samodzielnie prowadzonych pomiarów przez certyfikowane laboratoria ma istotne znacznie z punktu widzenia sytemu nadzoru nad podmiotami korzystającymi ze środowiska w szczególności w zakresie gospodarki ściekowej. W danym przypadku system kontroli zgodności z wymaganiami pozwolenia wodnoprawnego jest oparty na szeregu własnych pomiarów i jedynie w tym kontekście jest możliwa ocena, czy dochowano stosownych warunków. Wskazano też na wymagania zakreślone przez regulacje normatywne stanowione na szczeblu Unii Europejskiej – w szczególności dyrektywę UE 2000/060, gdzie w art. 10 ust. 2 przewidziano obowiązek kontroli emisji z zastosowaniem najlepszych technik oraz rozporządzenie WE 2008/0765.

Trafnie organ wywiódł, że względy ochrony środowiska mogłyby przemawiać generalnie za przyjęciem wykładni, która prowadzi do bardziej restrykcyjnego zakreślenia treści obowiązku. Przyjęcie, że podmiot wydający certyfikat musi mieć akredytację PCA, stanowiłoby lepszą gwarancję tego, że certyfikowane przez niego podmioty istotnie dysponują SZJ, w szczególności zgodnym ze stosownymi normami międzynarodowymi.

Organ pominął jednak obowiązek uwzględnienia, wynikającej z wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P. deklaracji państwa prawnego zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym obowiązku przestrzegania technik prawodawczych. W świetle tej reguły nikt nie może ponosić konsekwencji naruszenia prawa, o ile stosowne obowiązki nie zostały w sposób precyzyjny zakreślone. Nad zasadą tą nie może mieć również prymatu wzgląd, na także konstytucyjnie chronioną wartość jaką jest ochrona środowiska. Pogląd taki wyraźny był już w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, co słusznie odnotowano w skardze. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1625/10) wskazano m.in.: "w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym".

Podejmując próbę, przy zastosowaniu wykładni, ustalić rzeczywistą treść normatywną art. 147a ust. 1a nie wzięto pod uwagę wskazanej dyrektywy. W sytuacji, gdy znaczenie przepisu może budzić wątpliwości interpretacyjne nie jest dopuszczalna jego wykładnia w kierunku poszerzenia zakresu obowiązku stron, co w danym przypadku pozostaje w bezpośrednim związku z przesłankami wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w świetle art. 305a ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

W takiej sytuacji treść normatywna ust. 1a w brzmieniu na czas dokonywania kwestionowanych pomiarów jest taka, że nakłada się obowiązek posiadania certyfikatu SZJ, jednak nie musi być on certyfikowany przez podmiot posiadający akredytację. w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności.

O trafności odczytania treści normatywnej ust. 1a przez organ nie może przesądzać wzgląd na zasadę dokonywania wykładni prawa krajowego zapewniającą skuteczność regulacji stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej. Przywołane przez organ regulacje dyrektywy UE 2000/060 w tym zakresie nie precyzują, jakie obowiązki, co do prowadzenia pomiarów mają być spełniane w krajach członkowskich. Stąd nie sposób z nich wywieść bezpośrednio obowiązków dla podmiotów trzecich w tym zakresie (tu Strona skarżąca). Zasada certyfikacji wszelkich SZJ wyłącznie przez akredytowane podmioty na terenie wspólnoty europejskiej nie może być wywiedziona też wyłącznie z samej preambuły mającego generalnie bezpośrednią skuteczność rozporządzenia WE 2008/0765 przede wszystkim dlatego, że jego przepisy stasowało się od 1 stycznia 2010 r. (art. 44 zd. 2 rozporządzenia), a więc po okresie, w którym wykonywano sporne pomiary.

W ocenie Sądu nie wynika stąd, że z punktu widzenia spełnienia wymagań może mieć znacznie każdy dokument określony mianem "certyfikatu", wydany przez dowolny podmiot bez zachowania jakichkolwiek warunków. Pojęcie SZJ ma swoje powszechnie przyjmowane znacznie, a konglomerat wymagań, jakie należy w tym zakresie spełnić wyznaczają np. przywoływane przez organ normy. Ich stosowanie nie jest obowiązkowe, jednak podmioty zainteresowane rzeczywistym wdrożeniem SZJ mogą z nich wywieść stosowne wskazówki, co do zakresu ciążących na nich powinności. W takiej sytuacji - w ocenie Sądu - rolą organu, gdy chodzi o prowadzących instalacje, których SZJ był certyfikowany przez podmioty niemające akredytacji (a więc niemające obiektywnie potwierdzonych kwalifikacji do certyfikowania), o ile prawidłowość przedstawionych pomiarów budzi jakiekolwiek wątpliwości, jest wnikliwa ocena, czy wdrożone procedury gwarantowały odpowiedni poziom zarządzania jakością, tak aby prowadzone pomiary mogły być uznane za odzwierciedlające stan rzeczywisty. Prokonstytucyjna wykładnia art. 147a ust. 1a nie może bowiem prowadzić do ograniczenia odpowiedzialności podmiotów, które pod pretekstem braku precyzji regulacji uchylały się w rzeczywistości od obowiązku zapewnienia wiarygodności pomiarów wzmacnianej realnym wdrożeniem SZJ, obejmującego także laboratorium, który mógłby być kwalifikowane, jako spełniające wymagania dla tego rodzaju systemu. Sytuacja taka może mieć miejsce np. w przypadku stwierdzenia, że

- prowadzący instalację uzyskał certyfikat od podmiotu trzeciego, który, w istocie, nie podjął czynności certyfikacyjnych (brak dokumentacji w tym zakresie), czy nie wskazał w ogóle pod kątem zgodności, z jakim systemem (np. objętym jaką normą lub innymi precyzyjnie wskazanymi zasadami SZJ) dokonuje certyfikacji,

- nie były w istocie wdrożone, przewidywane umową z wydającym certyfikat procedery, czy nie zostały podjęte działania (np. zakładane, jako obligatoryjne okresowe audyty zewnętrzne) a było to zainteresowanemu wiadome lub powinno być, przy zachowaniu należytej staranności.

Z uwagi na wadliwą wykładnię art. 147a ust. 1a ustawy – Prawo ochrony środowiska (założenie, że brak certyfikatu od jednostki akredytowanej przesądza o nie spełnieniu wymagania prowadzenia pomiarów) organy obu instancji nie dokonały stosownej analizy we wskazanym wyżej zakresie. Tak więc naruszenie prawa materialnego (nieprawidłowa wykładnia) miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to bowiem uchybieniem przepisom postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) w jej istotnych aspektach.

W toku postępowania a także na etapie skargi Przedsiębiorstwo podnosiło, że dysponowało certyfikatem, który - w jego ocenie - potwierdzał spełnienie wymagań normy dotyczącej SZJ (na rozprawie wywodzono, że wynikało to z treści umowy) a zaszłe w okresie późniejszym zmiany - w następstwie zastąpienia normy nową - nie miało - zdaniem Skarżącego - istotnego znaczenia. Strona wywodziła, że od czasu otrzymania certyfikatu laboratorium było poddawane okresowo tzw. badaniom biegłości poprzez udział w badaniach porównawczych a warunkiem potwierdzenia spełniania wymagań norm w zakresie badania jakości wody (co miało miejsce) jest funkcjonowanie SZJ. Choć w okresie późniejszym jednostka certyfikująca nie prowadziła zewnętrznego audytu jednak - jak wywodzono - istniejący SZJ był utrzymywany i weryfikowany na bieżąco przez wysoko kwalifikowaną kadrę, w tym – osobę posiadającą uprawnienia PCBiC

W tym kontekście, organ rozważając, czy wymagane pomiary były prowadzone z zachowaniem warunków z ust. 1a, obowiązany był ocenić, czy realizowane procedury mogą być kwalifikowane, jako wdrożony SZJ, (mając przy tym na uwadze, że stosowanie norm nie jest obowiązkowe) a więc czy zapewniono prowadzenie pomiarów z zachowaniem procedury utwierdzających ich wiarygodność.

Zauważyć wypada, że potrzeba wyjaśnienia w pewnych przypadkach przez organ kontrolny, czy laboratorium może być uznane za objęte certyfikatem SZJ, nie tylko w kontekście akredytacji jednostki je certyfikującej, jest wyłącznie następstwem sygnalizowanego braku precyzyjnej regulacji określającej wymagania, co do certyfikacji systemu. Rozważanie tej okoliczności przez organ, stanowi kwestie odrębną (wstępną) w stosunku do potencjalnej możliwości późniejszego zakwestionowania wyników pomiarów w stosunku do podmiotów, co do których ostatecznie uznano że spełniają wymagania z art. 147a ust. 1a, lecz jednak przedstawione pomiary budzą uzasadnione wątpliwości, w myśl art. 305 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

W świetle powyższego nie sposób uznać za prawidłowe wyjaśnienie sprawy, lakonicznych stwierdzeń organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego aktu:

- co do twierdzenia, że nie widomo, do jakiej normy odnosi się przedłożony przez Przedsiębiorstwo certyfikat M., jaki jest termin jego ważności – kwestie te powinny zostać wyjaśnione poprzez wezwanie strony do złożenia stosownych wyjaśnień i dokumentów,

- wskazanie na potrzebę przeprowadzenia audytu przez osobę trzecią - nie wyjaśniono, jakie były warunki umowy o udzielenie certyfikatu – czy przewidziano zasadę obligatoryjnych okresowych audytów zewnętrznych w okresie, w którym certyfikat miał być skuteczny; o ile nie ustalono konieczności okresowych audytów zewnętrznych, czy wykluczało to prawidłowość (faktyczna skuteczność) działania SZJ, gdy audyty były prowadzone przez osobę zatrudnioną w podmiocie, o ile w istocie istnieje wiarygodna dokumentacja, że były one prowadzone,

- nie oceniono, jakie znacznie dla potwierdzenia, że w laboratorium w rzeczywistości skutecznie funkcjonował SZJ miały badania biegłości i porównawcze, czy też potwierdzenie przez organ PIS, że samo badanie jakości wody przeprowadzano zgodnie z konkretną normą – czy istotnie warunkiem spełniania normy w tym zakresie jest m.in. funkcjonowanie SZJ a jeżeli tak, to czy istnienie systemu mogło być sprawdzane na etapie potwierdzaniu spełnienia normy, co do wody pitnej, jedynie w kontekście prowadzenia przez laboratorium badań, dotyczących tej problematyki.

Wypada podkreślić, że nie może mieć znaczenia w sprawie dodatkowa argumentacja organu, sformułowana na etapie odpowiedzi na skargę czy na rozprawie przed Sądem. Stanowisko bowiem w sprawie, co do jej istotnych aspektów, musi zostać wyrażone w uzasadnieniu decyzji (w dwu instancjach) a dopiero legalność orzeczenia może być badana przez sąd administracyjny.

W kontekście wskazanych wyżej uwarunkowań nie może mieć kluczowego znaczenia w sprawie zarysowana różnica poglądów, pomiędzy organem a Stroną (także na etapie rozprawy przed Sądem), czy w istocie, na gruncie regulacji normatywnych dotyczących certyfikacji – wcześniej ustawy o badaniach i certyfikacji a obecnie ustawy o systemie oceny zgodności, certyfikacja SZJ może się odbywać jedynie przez podmioty akredytowane przez PCA. Dla podważenia tezy o wyłączności PCA w tym zakresie Skarżący przedłożył korespondencję pomiędzy PCA a podmiotem akredytowanym, gdzie tego rodzaju informacja - zawarta w materiałach reklamowych - została zakwestionowana (k. 32 i -33). Odnotować jednak należy, że widoczne w tym zakresie rozbieżności, co do interpretacji stanu prawnego przemawiają dodatkowo za trafnością konstatacji o braku jasnego sprecyzowania przez prawodawcę zakresu obowiązków podmiotów, w myśl art. 147a ust. 1a ustawy – Prawo ochrony środowiska, co - jak wskazano - jest przeszkodą dla wymierzenia sankcji administracyjnej z tytułu jego nie dopełnienia.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w nieprawomocnym wyroku z 9 kwietnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/W a 2756/12 – dostępny w CBOSA) w analogicznej sprawie.

Wypada podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania (w kontekście rozważenia, czy laboratorium Przedsiębiorstwa było objęte certyfikatem SZJ) miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście wystąpienia przesłanki wymierzenia kary. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności zarzutów strony, które w istocie nie były rozważane, co do meritum, przez organy obu instancji (w następstwie wadliwej wykładni art. 147a ust. 1a).

Pełna ocena materiału dowodowego, przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz analogicznie wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA).

Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi w zakresie, w jakim wywodzi się, jakoby cała koncepcja wymierzania kar administracyjnych z tytułu samego faktu nie prowadzenia pomiarów, z zachowaniem rzeczywiście wymaganych warunków, mogła być uznane za naruszenie zasad konstytucyjnych, w szczególności art. 86. W ocenie Sądu, prawodawca jest generalnie uprawniony do ustanawiania sankcji administracyjnych za nie dopełnienie obowiązków wynikających z mocy prawa a służących określonemu, akceptowanemu społecznie celowi – tu ochronie środowiska. Prowadzenie wiarygodnych pomiarów, przez podmioty korzystające z zasobów środowiska – m.in. w zakresie dokonywania emisji – jest jednym ze sposobów ich dyscyplinowania a ponoszenie kosztów samodzielnie wykonywanych pomiarów urzeczywistnia zasadę zanieczyszczający płaci. Z kolei, powiązanie wysokości kary za nie prowadzenie pomiarów, z zachowaniem wymaganych warunków formalnych (a więc o mniejszej wiarygodności) z rozmiarem dopuszczonego korzystania z zasobów środowiska (patrz art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska), realizuje - w ocenie Sądu - zasadę proporcjonalności sankcji, bowiem np. podmiot upoważniony pozwoleniem do dokonywania emisji w większym zakresie, stanowi potencjalnie większe zagrożenie dla środowiska i powinien być silniej motywowany ekonomicznie do prowadzenia wiarygodnych pomiarów. Stąd nie dopełnienie przez niego wymagań, zasadnie jest zagrożone większą sankcją. Sąd podziela w tym zakresie dominujące poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1126/10, 1943/11 i 2319/11 – dostępne w CBOSA). Organ administracji, w myśl art. 305a ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wymierza karę stwierdzając, że stosowne wymagania normatywne, co do prowadzenia pomiarów (gdy są one określone precyzyjnie), nie zostały zachowane (np. wymaganie akredytacji laboratoriów zewnętrznych, wskazane w art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Z woli prawodawcy nie jest on natomiast obowiązany, do wykazywania, że miało to rzeczywisty wpływ na wynik pomiarów, czy wręcz pogorszenie stanu środowiska. Na marginesie wypada zauważyć, co odnotowano w odpowiedzi na skargę, że z reguły - mając na uwadze, prowadzenie kontroli po dniu faktycznego korzystania ze środowiska, gdy dokonywano badań - wykazanie nieprawidłowości wyników pomiarów w większości przypadków może nie być możliwe.

Skarżący mylnie odczytuje treść normatywną art. 86 Konstytucji. Nie ogranicza on możliwości ustanawiania sankcji administracyjnych za naruszenie różnego rodzaju wymagań ochrony środowiska (np. brak pozwoleń, nie sporządzanie wymaganych zestawień czy nie dokonywanie zgłoszeń do organów administracji, w końcu nie prowadzenie pomiarów, w tym z zachowaniem wymaganych warunków itp.), lecz podnosi do rangi szczebla norm konstytucyjnych zasadę konieczność ponoszenia odpowiedzialności za konkretny czyn – pogorszenie stanu środowiska. Nie byłaby w danym przypadku racjonalna wykładnia oparta na dyrektywie rozumowania a contrario. Nie jest prawdopodobne, aby prawodawca, w akcie konstytucyjnym, zamierzał wyrazić zasadę ograniczenia możliwości egzekwowania obowiązków służących zapewnieniu ochrony środowiska (poprzez ustanawianie sankcji) do przypadków, gdy jest możliwe wykazanie bezpośredniego związku konkretnego zaniechania czy działania z ustaloną szkodą w środowisku w postaci pogorszenia jego stanu. Zamiaru takiego nie sposób przypisać rajonemu prawodawcy także z uwagi na treść art. 5, 74 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Ponieważ konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w kwestii zasadności wymierzenia kary, z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 147a ust. 1a ustawy – Prawo ochrony środowiska, Sąd uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.) uchylił decyzje organów obu instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy i § 18 ust. 1 pkt lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), na które składają się: kwota 697 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 2400 zł zasądzona od organu na rzecz skarżącego tytułem wynagrodzenia adwokackiego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I. instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.