III SA/Lu 858/13

Uzasadnienie

Wnioskami złożonymi w dniu 20 sierpnia 2012 r. sierżant sztabowy P. M. (dalej jako: skarżący lub strona), zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Ł. o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na trasie J. – Ł. za miesiące styczeń – lipiec 2012 r. Jak wynika z akt sprawy skarżący zamieszkuje w J., pełni natomiast służbę w Wydziale Ruchu Drogowego KPP w Ł.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w Ł. odmówił stronie zwrotu kosztów dojazdu za okres styczeń - czerwiec 2012 r., uzasadniając, że wniosek o zwrot kosztów dojazdu za wskazane miesiące został złożony za późno, tj. nie w miesiącu następującym po miesiącu, w którym poniesiono koszty na dojazd do miejsca pełnienia służby.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Komendant Wojewódzki Policji w L., decyzją z dnia [...] 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na skutek skargi sądowej wniesionej przez stronę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 835/12 stwierdził nieważności decyzji organów obu instancji, uznając, że sprawa zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności materialno - technicznej. Tym samym - w ocenie Sądu - wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia nie miały podstawy prawnej, co musiało prowadzić do stwierdzenia ich nieważności.

Ponownie rozpatrując sprawę, Komendant Powiatowy Policji w Ł.odmówił stronie prawa i zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące styczeń - czerwiec 2012 r.

Uzasadniając odmowę organ wskazał, że uwzględnił wniosek dotyczący zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiąc lipiec 2012 r., gdyż został złożony bezpośrednio po miesiącu, w którym skarżący dojeżdżał do miejsca pełnienia służby. Natomiast brak jest podstaw do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2012 r., gdyż roszczenie o zwrot kosztów dojazdu staje się w wymagalne z upływem miesiąca, w którym funkcjonariusz był zobowiązany złożyć wniosek i ulega przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od tej daty, co oznacza, że w przypadku policjanta, który w tym terminie złożył wniosek, jego roszczenie w tym względzie przedawnia się po upływie trzech lat od daty złożenia wniosku. Zdaniem organu wskazuje na to treść art. 93 ust. 1 ustawy o policji, który stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Brak wniosku policjanta w nakazanym terminie (w miesiącu następującym po miesiącu, w którym zostały poniesione koszty na dojazd do miejsca pełnienia służby) powoduje, że prawo do zwrotu kosztów nie powstaje. Nie mają przy tym znaczenia motywy i okoliczności, z powodu których policjant nie składa wniosku, mimo, że spełnia przesłanki do zwrotu kosztów dojazdu. W ocenie organu celem instytucji zwrotu kosztów dojazdu jest zapewnienie przez jednostkę organizacyjną Policji określonych przychodów na bieżące dojazdy policjanta, który zajmuje lokal w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby.

Ponadto, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 107 ustawy o Policji, który stanowi, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, ponieważ przepis ten znajduje się w rozdziale 9 ustawy o Policji i nie dotyczy spraw uregulowanych w rozdziale 8 tej ustawy. Stanowisko takie pozwala na obalenie poglądu, że zwrotu kosztów dojazdu można domagać się w trzyletnim okresie przedawnienia, a nie jedynie na bieżąco.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, skarżący pismem z dnia [...] 2013 r., które wpłynęło do organu dnia następnego, wezwał do usunięcia naruszenia prawa w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia prośby o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące styczeń - czerwiec 2012 r.

W piśmie z dnia [...] 2013 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Skarżący nie godząc się ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez Komendanta Powiatowego Policji wniósł skargę, w której domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i uznania uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu za sporny okres powtórzył argumentacje zawartą w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W jego ocenie żądanie złożenia wniosku o zwrot kosztów dojazdu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym policjant dojeżdżał do miejsca pełnienia służby nie znajduje żadnego umocowania prawnego. Brak go zarówno w art. 93 ust. 1 jak i w pozostałych przepisach ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Ł., uznając że skarga nie jest zasadna, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na działanie organów administracji publicznej, które przybierać może formę decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (§ 3).

Kontrolując działalność organów administracji trzeba pamiętać, że formy ich działania przewidziane są przez prawo, a dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu (czynności) sąd administracyjny musi odnieść się nie tylko do zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego, ale także do wyboru formy jego działania. Nietrafny wybór właściwej formy może stanowić naruszenie prawa i w konsekwencji spowodować uwzględnienie skargi. Tego typu przypadek zaistniał właśnie w niniejszej sprawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 835/12 tutejszy Sąd stwierdził nieważność rozstrzygnięć organów obu instancji wydanych w przedmiocie wniosku strony o zwrot przedmiotowych kosztów dojazdu właśnie, z uwagi na niewłaściwą formę rozstrzygnięcia żądania strony. W orzeczeniu Sąd wskazał, że załatwienie tego rodzaju sprawy następuje nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podzielając powyższy pogląd, a jednocześnie będąc na podstawie art. 153 p.p.s.a. związanym treścią tego orzeczenia, za dopuszczalną należało uznać skargę na czynność polegającą na odmowie zwrotu kosztów dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby, należnych na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu terminowość wniesienia skargi (art. 53 § 2 p.p.s.a.) oraz wyczerpanie środków przysługujących stronie przed wniesieniem skargi (art. 52 § 3 p.p.s.a.).

Tym samym możliwe było przystąpienie do kontroli legalności stanowiska organu zakwestionowanego w złożonej skardze.

Bezsporne jest, że skarżący, jako funkcjonariusz Policji w miesiącach styczeń - czerwiec 2012 r. pełnił swoje obowiązki w Komendzie Powiatowej Policji w Ł., dojeżdżając do służby z miejsca zamieszkania, znajdującego się w miejscowości J. Niesporne jest również, że miejscowość, w której skarżący zajmuje lokal mieszkalny odpowiada ustawowej definicji "miejscowości pobliskiej", zamieszczonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Skarżący w oparciu o przedstawione okoliczności, wnioskował o zwrot poniesionych kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby.

Słusznie wskazał organ, że materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu - policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot owych kosztów nie przysługuje jednak w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ustawy). Podnieść trzeba, że ustawa o Policji nie zawiera delegacji do wydania przepisów wykonawczych, które mogłyby bardziej szczegółowo regulować kwestie dotyczące zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszy z miejsca ich zamieszkania (w miejscowości pobliskiej) do miejsca pełnienie służby.

Interpretując treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji organ uznał, że niezbędnym warunkiem otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jest złożenie wniosku w odpowiednim czasie, tj. w miesiącu następującym po miesiącu, w którym policjant dojeżdżał do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania. W ocenie organu, złożenie wniosku w terminie późniejszym, wyłącza możliwość dokonania zwrotu poniesionych kosztów. Z takim stanowiskiem, w żaden sposób nie można się zgodzić.

Z brzmienia przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie wynika prawo policjanta do zwrotu kwot, wydatkowanych na dojazdy do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Przy czym ustawodawca, oprócz wymogu zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, nie przewidział innych dodatkowych warunków, które należy spełnić w celu uzyskania zwrotu kosztów dojazdu. Wbrew stanowisku organu, analizowany przepis nie wprowadza wymogu złożenia wniosku w miesiącu następującym po miesiącu, w którym policjant dojeżdżał do miejsca pełnienia służby. Takiego wymogu nie przewiduje również żaden inny przepis ustawy o Policji. Zupełnie nietrafna jest argumentacja organu, odwołująca się do treści art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. W sytuacji bowiem, gdyby wskazany w tym przepisie termin przedawnienia roszczenia o zwrot kosztów dojazdu nie miał zastosowania, należałoby przyjąć, że zastosowanie ma termin przedawnienia określony w przepisach Kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymagałoby jednoznacznego stanowiska organu, że przedmiotowe roszczenie uległo przedawnieniu i wskazania podstaw takiego stanowiska, czego jednak organ nie uczynił. Tym samym argumentacja w tym zakresie jest zupełnie niezrozumiała i chybiona. Dla porządku należy przypomnieć, że zwrot kosztów dojazdu przysługuje z mocy prawa. Uprawnieniu policjanta powinien towarzyszyć obowiązek organu w postaci wypłaty stosownej kwoty, stanowiącej równowartość poniesionych kosztów dojazdu. Nabycie tego prawa następuje z chwilą ziszczenia się warunków, przewidzianych w przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Spełnienie tych warunków jest równoznaczne z powstaniem po stronie policjanta roszczenia o wypłatę stosownej kwoty i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu.

Powracając do dokonanej przez organ wykładni spornego w sprawie przepisu podnieść należy, że zarówno w orzecznictwie jak i literaturze zwraca się uwagę, że zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni danego przepisu powinna być analiza jego kontekstu językowego. Jeżeli zatem przepis jednoznacznie i wprost formułuje normę postępowania, to właśnie tak należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania praw w państwie prawnym. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu nadałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby tylko pozorna (por. J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładnia. Wrocław 1990, s. 66). W wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99 (OTK 2000, Nr 5, poz. 141) Trybunał Konstytucyjny wyraził następujący pogląd: "W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni".

Z literalnego brzmienia przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie wynika, aby przepis ten wprowadzał jakikolwiek termin do złożenia wniosku o zwrot kosztów dojazdu. Ów przepis określa tylko przesłanki otrzymania zwrotu kosztów przejazdu (te zaś nie były przez organ kwestionowane), nie dając przy tym organom rozstrzygającym żadnej uznaniowości. Brak zatem podstaw do narzucania stronie terminu do wystąpienia z żądaniem zwrotu kosztów dojazdu. Dokonana przez organ wykładnia tego przepisu, w myśl której prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby przysługuje tylko policjantowi, który złożył wniosek w miesiącu następującym po miesiącu, w którym poniósł owe koszty, nie da się uzasadnić żadnymi regułami wykładni i jest ona w istocie wykładnią contra legem.

Wymogu złożenia wniosku w określonym czasie, nie można wywodzić ze wskazanych w odpowiedzi na skargę względów organizacyjnych organów policji, których obowiązkiem jest zapewnienie środków na zwrot kosztów dojazdów policjantów zajmujących lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej. Organ w swoich działaniach związany jest obowiązującymi przepisami prawa i powinien tak zorganizować funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, za którą odpowiada, aby nie ograniczać stronie przysługujących jej praw.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wypłaci skarżącemu odpowiednia sumę, stanowiącą równowartość udokumentowanych kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące styczeń - czerwiec 2012 r.