IV SA/Gl 1004/12

Uzasadnienie

Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. upomnieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 15 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm., dalej także: "ustawa egzekucyjna" lub "u.o.p.e.a."), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., wezwał M. D.(dalej także: "dłużnik" czy też "zobowiązany") do uregulowania należności w kwocie 1.456,20 zł wraz z odsetkami – w wysokości 19,71 zł i kosztami upomnienia – w wysokości 8,80 zł z tytułu nienależnie pobranych dodatków mieszkaniowych za okresy od dnia 1 października 2006 r. do dnia 30 września 2011 r., od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia 30 września 2009 r. i od dnia 31 marca 2010 r.

Na powyższe upomnienie dłużnik złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismo, które zatytułował: "zażalenie (lub odwołanie), domagając się nim umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaznaczył, że akt ten narusza przepisy postępowania albowiem wskazana w nim kwota nie została jeszcze prawomocnie ustalona, gdyż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach toczą się postępowania, których przedmiotem jest ocena legalności decyzji administracyjnych, będących podstawą uznania wypłaconego mu dodatku mieszkaniowego jako nienależnie pobranego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 269 ze zm., dalej: "K.p.a"), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 15, art. 16 i art. 17 ustawy egzekucyjnej wywodząc, że wymienione w § 1 pierwszego z tych przepisów upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku zapłaty należności nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem a jedynie czynnością organu, zaś z uregulowań powołanej ustawy nie wynika, aby na czynność tą przysługiwał środek zaskarżenia.

W skardze na to postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dłużnik domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania celem wydania jednego z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 K.p.a. Strona skarżąca podniosła w niej zarzut naruszenia art. 134 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy przepis ten – jak wskazała – odnosi się do odwołania. Jej zdaniem organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że upomnienie z dnia [...] r. nie podlega zaskarżeniu. Podkreśliła, że zawiera one wszystkie elementy decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 §1 K.p.a., w tym jest przede wszystkim aktem rozstrzygającym w sposób władczy o obowiązku obywatela polegającym na zapłacie określonej kwoty pieniężnej. Skarżący zaakcentował również to, że Kolegium nie odniosło się do podnoszonej przezeń w zażaleniu argumentacji o nieprawidłowym wszczęciu postępowania egzekucyjnego pomimo braku prawomocnego ustalenia obowiązku zwrotu spornej kwoty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy powtórnie podkreślił, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 §1 ustawy egzekucyjnej nie jest rozstrzygnięciem i nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia. Może ono być jedynie przedmiotem ewentualnego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, wniesionego na podstawie art. 33 pkt 1 tej ustawy. Zwróciło również uwagę, że stanowisko takie znalazło wyraz w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot odpowiada wymogom prawa.

Na wstępie trzeba podnieść, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie odwoławcze, bądź zażaleniowe obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać odwołanie lub zażalenie pod względem formalnym. Badanie to prowadzi albo do wydania postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. lub do merytorycznego rozpoznania sprawy. O ile zatem organ drugiej instancji, dokonując wstępnego badania odwołania lub zażalenia uzna, że istnieją przeszkody uniemożliwiające wydanie aktu rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, zobligowany jest podjąć rozstrzygnięcie w formie postanowienia, w którym bądź stwierdza, że odwołanie jest niedopuszczalne, bądź też, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. W przedmiotowej sprawie M.D. zaskarżył upomnienie z dnia [...] r., nr [...] wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta B., w którym wezwano go do uregulowania należności w kwocie 1.456,20 zł z tytułu nienależnie pobranych dodatków mieszkaniowych wraz z odsetkami w wysokości 19,71 zł i kosztami upomnienia w wysokości 8,80 zł.

Tym samym spór – co do zasady – koncentruje się prawa do wywiedzenia zwyczajnego środka zaskarżenia czy to zażalenia, czy też odwołania od pisemnego upomnienia będącego wezwaniem do uregulowania należności – jak chce tego strona skarżąca czy też wprost przeciwnie – jak twierdzi organ. Strona skarżąca zakwestionowała bowiem prawidłowość tego aktu kierując do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismo zatytułowane jako "zażalenie (lub odwołanie)". W jej ocenie upomnienie to posiada cechy decyzji administracyjnej i dlatego podlega zaskarżeniu w trybie przepisów K.p.a., co – jak wywiódł – nakazuje Kolegium rozpoznanie go jako środka zaskarżenia i wydanie jednej z decyzji określonej w art. 138 K.p.a.

Mając na uwadze zarysowany w sprawie spór w pierwszej kolejności należy wskazać, że upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku zapłaty należności, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej nie jest ani decyzją administracyjną tak w znaczeniu formalnym jak i materialnym, ani też postanowieniem. Co istotne – nie jest ono nawet wydane w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie przed jego wszczęciem. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia takiego aktu czy to odwołaniem, czy zażaleniem. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnych nie rzutuje ono na powstanie nowych praw i obowiązków, a jedynie – niejako –przypomina o konieczności wykonania tych, które już istnieją. Nie jest ono również rozstrzygnięciem odpowiadającym postanowieniu. Trzeba bowiem zaznaczyć, że jakkolwiek po myśli art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej, formę postanowienia przybierają zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego. Tymczasem, w ramach upomnienia wierzyciel nie dokonuje żadnej oceny faktycznej lub prawnej, która to występuje w przypadku rozstrzygnięć lub stanowisk.

Upomnienie nie dotyczy przy tym kwestii procesowej, gdyż jego charakter sprowadza się do jedynie – na co zwrócono uwagę powyżej – do przypomnienia zobowiązanemu o ciążącym na nim obowiązku, do którego zobligowany jest wierzyciel, celem umożliwienia mu wykonania tego obowiązku bez zastosowania środków przymusu czy też środków egzekucyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi ono zatem rozstrzygnięcia władczego, które decydowałoby o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane i z przepisów nie wynika, aby podlegało ono zaskarżeniu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd tożsamy z prezentowanym wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 25/13 i z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 718/10, a także w Opolu z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Op 159/10.

W tym kontekście argumentacja podniesiona w skardze nie mogła odnieść pożądanego przez skarżącego skutku. Skoro – jak wynika z zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych – upomnienie stypizowane w art. 15 §1 ustawy egzekucyjnej nie podlega zaskarżeniu odwołaniem ani też zażaleniem, to Kolegium słusznie stwierdziło niedopuszczalności środka zaskarżenia zgłoszonego przez stronę. Nie było ono, w tym zakresie, uprawnione do oceny zasadności merytorycznych zarzutów strony dotyczących okoliczności, w których objęte skarga upomnienie zostało do niej skierowane. W tym, przede wszystkim związanych z zagadnieniem, czy wskazana w upomnieniu należność została prawomocnie ustalona.

Kwestie dotyczące wadliwego wystawienia upomnienia mogą bowiem stanowić jedynie przedmiot zarzutu, zgłoszonego na podstawie art. 33 tej ustawy. Nie budzi jednak wątpliwości, że intencją skarżącego nie było zgłoszenie takiego zarzutu, lecz zakwestionowanie upomnienia środkiem zaskarżenia przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazuje na to jednoznacznie zarówno tytuł jego pisma "zażalenie (odwołanie)", jak również to, że skierował je do organu wyższej instancji (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.) domagając się "umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 K.p.a."

Zaskarżenie upomnienia w tym trybie nie było natomiast dopuszczalne i dlatego Kolegium było obowiązane wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134. K.p.a.

Odnosząc się do wywodów M.D. dotyczących naruszenia wskazanego wyżej unormowania, należy wyjaśnić, że nie mogły one przesądzić o uwzględnieniu skargi. Jak trafnie zwrócił uwagę skarżący, postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło wprawdzie niedopuszczalność zażalenia, powołując się na wspomniany art. 134 K.p.a., który stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze bowiem, art. 134 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń, co wynika jednoznacznie z art. 144 tego Kodeksu, po drugie natomiast, zarówno zażalenie jak i odwołanie od upomnienia wydanego w trybie art. 15 §1 ustawy egzekucyjnej jest niedopuszczalne. W rezultacie, niezależnie od tego, którym z dwóch wymienionych środków zaskarżenia było złożone przez skarżącego pismo - sam wszak M.D. tego nie sprecyzował tytułując je jako "zażalenie (odwołanie)" - pismo to musiało spowodować wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność środka zaskarżenia.

Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności należało uznać, że akt stanowiący przedmiot skargi nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.