II SA/Bk 737/13

Uzasadnienie

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PWINB w B.) postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB w Z.) z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie uzyskania przez K. i T. M. pozwolenia na użytkowanie wykonanej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R., do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego dot. prawidłowości udzielonego ww. inwestorom pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydanego przez Starostę Z.

Postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013r., inwestorzy K. i T. M. zwrócili się do PINB w Z. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wykonanej rozbudowy przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalno - usługowego, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w miejscowości R., zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Z. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...].

W toku obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r., PINB w Z. ustalił, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia warunków dostosowania dla osób niepełnosprawnych w zakresie braku ustępu przystosowanego dla potrzeb osób niepełnosprawnych, a także nie wydzielenia odpowiednio oznakowanych miejsc postojowych dla samochodów osób niepełnosprawnych. Stwierdzono, że są to wady, o których mowa w § 18 i 86 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, póz. 690 z późn. zm.).

Wobec powyższego PINB w Z. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócił się do PWINB w B. z prośbą o zbadanie prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę.

Jednocześnie dnia 12 lipca 2013 r. PINB w Zambrowie postanowieniem nr PINB.7353.3.2.2013 zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie do czasu rozpoznania kwestii związanych z prawidłowością udzielonego pozwolenia na budowę.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła K. M.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w Z.

W ocenie organu II instancji postanowienie organu I instancji zostało wydane prawidłowo, w oparciu o zaistniałą przesłankę konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W przedmiotowej sprawie chodzi bowiem o zbadanie prawidłowości wydanego przez Starostę Z. pozwolenia na budowę, które w ocenie organów, zatwierdziło projekt budowlany niezawierający rozwiązań zapewniających warunki niezbędne do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Organ II instancji przytoczył art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, według którego obiekt budowlany oraz związane z nim urządzenia należy projektować i budować zapewniając m.in. spełnienie wymagań przewidzianych do korzystania z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne. Ponadto powołano się na art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy, wedle którego projekt budowlany w przedmiotowej sprawie (tj. obiekt użyteczności publicznej) powinien zawierać opis dostępności dla osób niepełnosprawnych. Skoro przedmiotowy obiekt budowlany nie zawiera ww. rozwiązań, to organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wystąpienia w myśl art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego z wnioskiem o zbadanie prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżając je w całości. Skarżąca podniosła, że lokal znajdujący się w przedmiotowym obiekcie budowlanym to lokal o małej powierzchni użytkowej, nie kwalifikujący się jako pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, zaś istniejąca toaleta przeznaczona jest dla pracowników sklepu. Skarżąca wskazała, że nie przewiduje zatrudnienia osób niepełnosprawnych, dlatego też nie projektowała takiej toalety.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej potwierdzając uprzednio zawarte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymano w mocy postanowienie wydane przez organ I instancji, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu rozpatrującego sprawę, skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zatem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie mogły ostać się w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów procedury, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w toku postępowania dot. wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wynik postępowania toczącego się w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę niniejszego obiektu, jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy głównej.

Zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: PrBud) właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie zaś z art. 57 do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor jest zobowiązany dołączyć szereg dokumentów dotyczących danego obiektu. Stosownie do przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

W takim stanie prawnym organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor (strona skarżąca) posiada decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] wydaną przez Starostę Z. w dniu [...] czerwca 2012 r. Następnie, w wyniku kontroli stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia warunków, o których mowa w § 18 i 86 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego PINB w Z. zwrócił się do PWINB w B. z prośbą o wystąpienie do Wojewody P. celem przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, co do udzielonego pozwolenia na budowę, w trybie stwierdzenia nieważności. Wobec tego organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu nie może być dalej prowadzone i zdecydowały się na jego zawieszenie. Za podstawę prawną organy przyjęły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zauważyć należy, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w trybie opisanym w art. 59 PrBud może być wydana wyłącznie w stosunku do obiektu, który ma cechę legalności (został wybudowany na podstawie stosownego pozwolenia, zgłoszenia etc.). Należy jednak pamiętać, że skoro w niniejszej sprawie inwestorzy posiadają ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to decyzja taka korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej. Domniemanie takie wynika z art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. A zatem skoro ustawodawca w ten sposób kształtuje byt prawny decyzji administracyjnych, to należy uznawać, że dopóki decyzja uchylająca daną decyzję administracyjną (tu: pozwolenie na budowę) nie stanie się decyzją ostateczną, to pierwotna decyzja korzysta z przymiotu ostateczności, a co za tym idzie jest wiążąca, także dla organów nadzoru budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest swoistym dowodem na to, że inwestycja miała swoje legalne źródło i na mocy art. 76 § 1 k.p.a., jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone.

Istotnym jest, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organy nadzoru budowlanego nabrały przekonania, że pozwolenie na budowę, wobec stwierdzonych w trybie kontroli wad, powinno zostać uchylone i w tym celu doprowadziły do wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Trzeba jednak podkreślić, że wydana w sprawie decyzja ostateczna, obarczona jedną z najcięższych wad kwalifikowanych (wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.) zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero wówczas, gdy organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, stwierdzi jej nieważność. Ponadto zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i należy podzielić pogląd, że jest to sytuacja taka, jakby to pozwolenie w ogóle nie zostało wydane (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA II OSK 400/11 z dnia 25 maja 2012 r.). Zatem dopiero taka decyzja wydana w trybie nieważnościowym może rzutować na byt prawny decyzji pierwotnie wydanej. Dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z cechy ostateczności, a postępowanie nadzwyczajne w trybie stwierdzenia nieważności nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przyjęcie poglądu odmiennego stawiałoby inwestora w rażąco niekorzystnym położeniu, albowiem mogłoby się zdarzyć tak, że toczące się postępowania w trybie nadzwyczajnym prowadziłyby do niemożności korzystania przez niego z dobrodziejstwa ostateczności decyzji. Z takim rozumowaniem Sąd w niniejszej sprawie nie mógł się zgodzić.

Zauważyć przy tym należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a .

Następnie trzeba jeszcze dodać, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy o tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. W opisanym przypadku sprawą administracyjną jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z tej perspektywy wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania nieważnościowego nie stanowi przeszkody w działaniu organu nadzoru budowlanego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że zachodzi taki związek między wynikiem postępowania nadzwyczajnego a rozstrzygnięciem w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Innymi słowy, nie można uznać, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany czekać (zawiesić postępowanie) do czasu zakończenia postępowania nadzwyczajnego, albowiem nawet nie znając jego wyniku organ ten jest w stanie prowadzić postępowanie i je zakończyć, wydając rozstrzygnięcie w którejś z przewidzianych prawem form. Jak słusznie podkreśla się w judykaturze, w rozstrzyganiu kwestii wstępnej chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było. Natomiast w razie kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne postępowanie główne w sprawie nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy bowiem pamiętać, że do czasu wyeliminowania lub wzruszenia każdego rodzaju orzeczenia obowiązuje ono nadal i korzysta z domniemania prawidłowości (por.: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 1678/92). W tym stanie rzeczy podana przez organy nadzoru budowlanego przesłanka zawieszenia postępowania została wskazana z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 16 § 1 k.p.a., albowiem nie miała ona charakteru zagadnienia wstępnego tamującego możliwość rozpoznawania sprawy i wydania decyzji przez organ I instancji.

Dalej należy wskazać, że podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę i również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przypadku zaś stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, trudno mówić o zgodności pozwolenia na użytkowanie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Zważywszy zaś na fakt, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, można zasadnie twierdzić, że takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji. Tym samym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o pozwolenie na budowę, którego następnie stwierdzono nieważność, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydana nie tylko bez podstawy prawnej ale również z rażącym naruszeniem decyzji o warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie ustawodawca przewidział również w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. konsekwencje prawne w przypadku gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione lecz zgodnie z wiążącą uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt IOPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Reasumując, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, ewentualne zaistnienie powyższych okoliczności oraz prawomocne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w przyszłości, będzie mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2266/12).

W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego obu instancji powinny zatem prowadzić postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i zakończyć je w jednej z dopuszczalnych form, biorąc pod uwagę poczynione przez Sąd spostrzeżenia. Wezmą także pod uwagę fakt wydania w dniu [...] września 2013 r. przez Wojewodę P. decyzji nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] położonej w miejscowości R. K. gmina R.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt I wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., w pkt II zaś na mocy art. 152 p.p.s.a., a w pkt III zgodnie z art. 200 p.p.s.a.