II SA/Go 532/14

Uzasadnienie

W dniu 15 kwietnia 2014 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr LXV.560.2014 w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę z radnym. W § 1 tej uchwały nie wyraziła zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu Rady Miasta A.U..

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że do Rady Miasta w dniu 26 lutego 2014 r. wpłynął wniosek Dyrektora Departamentu Administracji i Kadr Banku Spółka Akcyjna o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu Miasta A.U. - Przewodniczącemu Rady Miasta, który uzasadniony jest "przyczynami ekonomicznymi i organizacyjnymi".

Następnie Rada wskazała, iż zgodnie z § 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym radny jest objęty szczególną ochroną przed rozwiązaniem stosunku pracy. Ochrona ta polega na konieczności uzyskania przez pracodawcę zgody rady gminy. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ocenie Rady ochrona trwałości stosunku pracy radnego obejmuje również ochronę przed wypowiedzeniem zmieniającym, dotyczącym zmiany warunków pracy i płacy. Wynika to wyraźnie z art. 42 § 1 Kodeksu pracy.

Ponadto Rada podniosła, iż zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników ( Dz. U. nr 90, poz. 844 ze zm. określanej dalej jako ustawa o zwolnieniach grupowych ) przepisów art. 10 ust. 1-4 tej ustawy, a więc podstaw dających możliwość wypowiedzenia tzw. indywidualnego, nie stosuje się do pracowników będących pracownikami posłami, senatorami lub radnymi w okresie kiedy ich stosunek pracy podlega z mocy przepisów szczególnej ochronie przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem.

W dalszej części powyższy organ powołał się na pogląd wyrażony w piśmiennictwie, iż wśród pracowników objętych ochroną można wyróżnić trzy kategorie, w tym pracowników, wobec których ustawa w ogóle nie dopuszcza możliwości objęcia ich procesem zwolnień indywidualnych, którzy wymienieni są w art. 10 ust. 5. Konkretnie rzecz ujmując są to posłowie, senatorowie oraz radni. Niedopuszczalne jest także dokonanie wypowiedzenia warunków pracy lub/i płacy, w czasie, gdy ich stosunki pracy podlegają ochronie na mocy komentowanej ustawy o zwolnieniach grupowych.

Zdaniem organu potwierdzą tą tezę również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2010 r. , sygn. akt II PK 111/10, w którym stwierdzono, że stosunek pracy radnego podlega szczególnej ochronie trwałości na podstawie art. 25 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym i nie może być rozwiązany ani zmieniony w trybie uregulowanym w art. 10 ust. 1-4 ustawy o zwolnieniach grupowych. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego uregulowana jest bowiem w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i została wyłączona tylko w razie rozwiązania z radnym stosunku pracy w ramach zwolnień grupowych z przyczyn określonych w art. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych.

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na istotne naruszenie prawa w przypadku dokonania radnemu tzw. indywidualnego wypowiedzenia warunków pracy lub/ i płacy z przyczyn niedotyczących pracowników, Rada Miasta stwierdziła, iż nie może podjąć uchwały wyrażającej zgodę na naruszenie przepisów ustawy o zwolnieniach grupowych, bowiem uchwała taka rażąco naruszałaby prawo regulujące uprawnienia pracownicze.

Uchwała ta wpłynęła do Wojewody w dniu 23 kwietnia 2014 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały.

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzorczy stwierdził, że podjęcie przez Radę Miasta przedmiotowej uchwały istotnie naruszało prawo tj. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. określanej dalej jako u.s.g. ). Z uzasadnienia do uchwały wynika bowiem, iż Rada nie rozpatrzyła merytorycznie wyżej wymienionego wniosku, nie poddała go ocenie w kontekście przesłanek wynikających z art. 25 ust. 2 u.s.g.

W ocenie organu nadzoru interpretacja przepisu art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych oraz wyroku Sądu Najwyższego o sygn. akt I! PK 111/10, dokonana przez radę była nieprawidłowa i w konsekwencji doprowadziła do nierozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu. Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w powołanym orzeczeniu stosunek pracy radnego podlega szczególnej ochronie trwałości na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. i nie może być rozwiązany ani zmieniony w uregulowanym w art. 10 ust. 1-4 ustawy o zwolnieniach grupowych trybie tzw. zwolnienia indywidualnego z przyczyn niedotyczących pracownika. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego uregulowana w art 25 ust. 2 u.s.g. została wyłączona tylko w razie rozwiązania z radnym stosunku pracyw ramach grupowych zwolnień z przyczyn określonych w art. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych. Oznacza to, że w ramach tzw, zwolnień grupowych pracodawca radnego nie musi w ogóle występować do rady gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy albo zmianę warunków pracy i płacy. Natomiast w przypadku tzw. zwolnienia indywidualnego pracodawca ma obowiązek wystąpić do rady gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy bądź dokonanie zmiany warunków zatrudnienia radnego, a rada powinna taki wniosek przeanalizować i zająć stanowisko w tej kwestii.

Dalej organ przywołał treść art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazując, że przepis ten wprowadza dodatkową ochronę stosunku pracy radnego. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu - w ocenie organu - wynika, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody, czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody.

Wojewoda podkreślił, że nie można podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Przy tym rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie organ wskazał, że uzasadnienie uchwały rady o wyrażeniu zgody

na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowie powinno wskazywać podstawę prawną. Powinno być też na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności musi ono zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmówienia takiej zgody.

Dalej Wojewoda, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniósł, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z tym że w sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Przy czym nie oznacza to, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Zdaniem organu przyznany przez ustawodawcę radzie gminy zakres uprawnień jest zatem szeroki, obejmując też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Wprawdzie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Motywy, z powodu których podjęto uchwałę w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (lub odmówiono takiej zgody), powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały, zaś odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny.

Powołując się na powyższe Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta powinna rozpoznać wniosek Dyrektora Departamentu Administracji i Kadr Banku S.A. merytorycznie i dokonać jego oceny zgodnie z przesłankami wynikającymi z art. 25 ust. 2 u.s.g.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Rada Miasta, w której zarzuciła naruszenie przepisu art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób enigmatyczny, wewnętrznie sprzeczny i bez wyjaśnienia na czym polega istotne naruszenia prawa, a tym samym wbrew wyżej wymienionemu przepisowi.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Rada wskazała, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprowadza się do obszernych cytatów uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego oraz wypowiedzi doktryny, bez jednoczesnego wskazania, jakie wnioski wyciąga organ nadzoru z przywoływanych fragmentów. Co istotne, przywoływana literatura i orzecznictwo, wręcz potwierdzają legalność działania Rady Miasta. Nadto Wojewoda nie przedstawił własnej interpretacji przepisu art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych, która umożliwiłaby zweryfikowanie zasadności rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zdaniem strony oczywistym jest, że na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. pracodawca w każdym przypadku zamiaru wypowiedzenia radnemu umowy o pracę lub warunków pracy lub płacy ma obowiązek wystąpić do rady gminy o wyrażenie zgody, a rada gminy ma obowiązek rozpatrzyć wniosek pracodawcy, co wbrew twierdzeniom Wojewody, miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Reasumując strona skarżąca podała, że wbrew twierdzeniom Wojewody Rada Miasta rozpatrzyła merytorycznie wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy oraz poddała go ocenie w kontekście przesłanek wynikających z art. 25 ust. 2 u.s.g. Stwierdziła też, że uchwała Rady Miasta z dnia 15 kwietnia 2014 r. zawiera określone przez Wojewodę elementy faktu (ustalono zakres i przyczyny wypowiedzenia), elementy prawa ( dokonano wykładni treści art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych ) i wnioskowanie, zgodnie z którym w ustalonym stanie faktycznym wypowiedzenie warunków pracy i płacy narusza przepisy o szczególnej ochronie niektórych stosunków pracy i byłoby niezgodne z prawem, a wyrażenie przez Radę Miasta zgody na wypowiedzenie z wskazanych przez pracodawcę powodów byłoby w istocie akceptacją dla naruszenia norm prawa pracy. Tym samym motywy odmowy wyrażenia zgody należy uznać za zgodne z zasadami porządku prawnego, a odmowa wyrażenia zgody była podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny, w tym wypadku przyznaniu szczególnej ochrony niektórym stosunkom pracy.

Wobec powyższego strona uznała, że skoro uchwała Rady Miasta nie narusza art. 25 ust. 2 u.s.g. to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., jako wydane pomimo tego, że uchwała nie była sprzeczna z prawem, a uzasadnienie rozstrzygnięcia nie zawiera uzasadnienia prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi w całości.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że wbrew zarzutom skarżącego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób należyty wyjaśnił na czym polegało naruszenie prawa przez Radę Miasta i nieprawidłowa interpretacja art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych, a także przedstawił własną wykładnię tego przepisu i jej znaczenie w kontekście przedmiotowej sprawy. Uznał też, że w sposób, który nie powinien budzić wątpliwości, że w jego ocenie w ramach tzw. zwolnień grupowych pracodawca radnego nie musi w ogóle występować do rady gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy albo zmianę warunków pracy i płacy. Nadto organ nadzoru podkreślił, iż zwolnienia indywidualne z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych leżących po stronie pracodawcy są najczęściej występującymi w praktyce przyczynami zwolnień pracowników. Forsowanie przez skarżącego poglądu, iż nie jest możliwe wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy w przypadku tzw. zwolnień indywidualnych jest tym bardziej niezrozumiałe dla organu nadzoru, że w stosunku do pracodawców, do których nie ma zastosowania ustawa o zwolnieniach grupowych, czyli do pracodawców zatrudniających poniżej 20 pracowników, takiego ograniczenia obowiązujące przepisy prawa pracy nie przewidują. W stosunku do tzw. małych pracodawców w razie zwolnień z przyczyn dotyczących pracodawcy mają bowiem zastosowanie zasady ogólne przewidziane w Kodeksie pracy, w którym nie ma zaś przepisów, które uniemożliwiałyby radzie gminy wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (zmianę warunków zatrudnienia) z przyczyn nieleżących po stronie pracownika. Rozróżnianie więc sytuacji prawnej radnego w zależności od tego czy jest zatrudniony u pracodawcy zatrudniającego mniej niż 20 pracowników, czy też więcej, a co za tym idzie możliwości pracodawców do wystąpienia z wnioskiem do rady gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, byłoby iecelowe, a przede wszystkim sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

Zdaniem organu nadzoru kolejny zarzut skargi, że Rada faktycznie rozpatrzyła merytorycznie wniosek pracodawcy radnego oraz poddała go ocenie w kontekście przesłanek wynikających z art. 25 ust. 2 u.s.g., zupełnie nie koresponduje z interpretacją art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych, dokonaną przez Radę i jej stanowiskiem, iż wyrażenie zgody na złożenie wypowiedzenia zmieniającego byłoby sprzeczne z prawem. Z jednej strony strona skarżąca argumentuje, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe wyrażenie takiej zgody przez radę gminy, bo byłoby to sprzeczne z ustawą o zwolnieniach grupowych. Z drugiej zaś strony w skardze próbuje wykazać, że Rada rozpatrzyła sprawę merytorycznie - ustaliła stan faktyczny, w tym przyczyny złożenia wniosku przez pracodawcę, zaś subsumpcja stanu faktycznego pod normę prawną art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych, uniemożliwiła Radzie wyrażenie zgody na wypowiedzenia warunków umowy o pracę.

Następnie organ nadzoru wskazał, że w uzasadnieniu uchwały nr LXV.560.2014 nie ma mowy o stanie faktycznym sprawy. Rada przedstawiła w nim jedynie argumentację prawną, która miałaby potwierdzać jej stanowisko o niedopuszczalności wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę z radnym w przypadku tzw. zwolnień indywidualnych. W związku z tym organ nadzoru uznał, iż Rada Miasta powinna rozpoznać wniosek Dyrektora Departamentu Administracji i Kadr Banku S.A. merytorycznie i dokonać jego ponownej oceny.

W dniu 11 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęło pismo A.U., w którym uczestnik postępowania poparł wnioski i twierdzenia strony skarżącej oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...] maja 2014 r. W przedmiotowym piśmie uczestnik podniósł, że treść uzasadnienia uchwały Rady Miasta nie dała Wojewodzie podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 25 ust. 2 u.s.g. W niniejszej sprawie bowiem odmowa wypowiedzenia mandatu ma swoje jednoznaczne oparcie w regulacjach prawnych, z których wynika zakaz wypowiadania radnemu warunków pracy i płacy z przyczyn, które nie dotyczą pracownika. Zarzucił też, że Wojewoda nie uzasadnił w sposób należyty zarzutu błędnej interpretacji przez Radę Miasta art. 10 ust. 5 u.s.g., uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153,poz, 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem badania zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a,", sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a , kontroli sądów administracyjnych podlegają - między innymi - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a w tej grupie mieszczą się także rozstrzygnięcia nadzoru wojewodów, podejmowane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwłaszcza art. 148 p.p.s.a.), ani też przywołany już art. 91 u.s.g. nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego, jak zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny, które sąd powinien brać pod uwagę, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być uznane za zgodne z prawem, jeżeli nie koliduje z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani też z przepisami innej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 91 ust.1 u.s.g. uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Termin "sprzeczne z prawem" jest pojęciem nieostrym. Dokonując wykładni tego pojęcia użytego w art. 90 ust. 1 u.s.g. jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru. Do wydania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa ( oczywiste i bezpośrednie ). Nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, , jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia ( por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. , sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. , sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn, akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2 ).

Przepis art. 25 u.s.g. stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten spełnia istotną funkcję ochrony uzasadnionych interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, a także pracownika.

Nie budzi wątpliwości, iż przepis ten znajdzie zastosowanie również do wypowiedzenia radnemu warunków pracy i płacy. Zgodnie bowiem z art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( Dz. U. z 1998 r. nr 21 poz. 94 ze zm.) przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy ( por. wyrok SN z dnia 2 września 2003 r., sygn.akt I PK 338/02 , wyrok SN z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt III BP 4/05, LEX nr 272555, wyrok SN z dnia 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07, LEX nr 375679, E. Latacz, Ochrona trwałości stosunku pracy radnych, PPiPS 2008, nr 17, poz. 81.)

Przewidziana w powyższym przepisie instytucja wypowiedzenia warunków pracy i płacy, zwana wypowiedzeniem zmieniającym, umożliwia doprowadzenie do przekształcenia warunków zatrudnienia bez rozwiązywania stosunku pracy. Zgodnie z art. 42 § 3 Kodeksu pracy w razie odmowy przyjęcia przez pracownika zaproponowanych warunków pracy lub płacy, umowa o pracę rozwiązuje się z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia. Jeżeli pracownik przed upływem połowy okresu wypowiedzenia nie złoży oświadczenia o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków, uważa się, że wyraził zgodę na te warunki; pismo pracodawcy wypowiadające warunki pracy lub płacy powinno zawierać pouczenie w tej sprawie.

Treść normatywna przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody.

Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody, czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Przy tym wskazuje się również, że rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. ( por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 193/13, Lex nr 1369028). Uzasadnienie uchwały rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowie powinno wskazywać podstawę prawną. Powinno być też na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności musi ono zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmówienia takiej zgody. Co więcej, podkreśla się, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 788/13, Lex nr 1332688).

Nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się jak wyżej wskazano do bezwzględnego zakazu wyrażenia zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Ochrona ta rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawcy o wyrażenie zgody przez radę gminy zgody na zwolnienie pracownika lub zgody na zmianę warunków płacy i pracy. Błędna jest wykładania art. 25 § 2 u.s.g., iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie, niż takiej, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/08, Lex nr 653690). Powołany przepis ma na celu umożliwienie radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji, ograniczając swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi.

Uzasadnia to również stwierdzenie, że ocena prawidłowości rozstrzygnięcia rady wydanego w oparciu o wskazany przepis wymaga jednakże skonfrontowania interesu radnego z interesem pracodawcy i wyważenia podstaw do zapewnienia radnemu tej ochrony, kosztem pracodawcy. To z kolei istotnie wymaga dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, dokładnego wyważenia przesłanek, jakimi kieruje się pracodawca (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012r. sygn. akt II OSK 644/12, Lex nr 1252140, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 88/12 Lex nr 1138678; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 510/07). Przyznany przez ustawodawcę radzie gminy zakres uprawnień jest zatem szeroki, obejmując też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Wprawdzie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Motywy, z powodu których podjęto uchwałę w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (lub odmówiono takiej zgody), powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały, zaś odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1219/12 ).

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie Rada Miasta podjęła uchwałę odmawiającą zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego A.U. powołując się w istocie jedynie na argument, iż taka zgoda naruszyłaby ustawę o zwolnieniach grupowych, a mianowicie - w ocenie tejże Rady - w związku z treścią art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych niedopuszczalne jest dokonanie wypowiedzenia indywidualnego warunków pracy lub płacy z przyczyny niedotyczącej pracownika, którego stosunki podlegają szczególnej ochronie ( posła, radnego i senatora ). Jak łatwo zauważyć organ gminy z przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych stanowiącego, iż przepisów art. 10 ust. 1 - 4 nie stosuje się do pracowników będących posłami, senatorami lub radnymi, w okresie, w którym ich stosunek pracy podlega z mocy odrębnych przepisów szczególnej ochronie przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem, wywiódł, iż tej grupie pracowników w ogóle nie można dokonywać wypowiedzenia warunków pracy lub płacy, z przyczyn niedotyczących pracowników, jeżeli przyczyny te stanowią wyłączny powód uzasadniający wypowiedzenie stosunku pracy.

Taka interpretacja jest nieuzasadniona. Art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych wyłącza bowiem jedynie możliwość stosowania art. 10 ust. 1-4 ustawy o zwolnieniach grupowych wobec powyższych pracowników, co nie oznacza, iż nie jest dopuszczalne wypowiedzenie im warunków pracy lub płacy na ogólnych zasadach, określonych w Kodeksie pracy, przy uwzględnieniu jednak ochrony wynikającej z przepisów szczególnych tj. konieczności uzyskania zgody odpowiedniego organu, w przypadku radnego gminy tym przepisem szczególnym jest art. 25 ust. 2 u.s.g. Oznacza to, iż art. 10 ust. 5 o zwolnieniach grupowych wyłącza jedynie możliwość osłabienia szczególnej ochrony stosunku pracy w odniesieniu do posłów, senatorów i radnych , określoną w art. 10 ust. 1-4 tej ustawy.

Takie rozumienie art, 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych wynika z piśmiennictwa, w tym również z powołanego przez organ w sposób wybiórczy w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały. Zauważyć bowiem należy, iż w pełni przytoczone stanowisko Krzysztofa W. Barana, wyrażone w "Zbiorowym prawie pracy. Komentarz", Oficyna 2010, teza 2.2 do art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych brzmi następująco : "Jeśli chodzi o pracowników, co do których nie ma możliwości objęcia ich procesem zwolnień indywidualnych (pkt 1), to dotyczy to osób wyliczonych w art. 10 ust. 5. Konkretnie rzecz ujmując, są to: posłowie, senatorowie oraz radni . Do tych pracowników mają więc zastosowanie mechanizmy ochronne przewidziane w:

- art. 31 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora,

- art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym,

- art. 22 ustawy o samorządzie powiatowym,

- art. 27 ustawy o samorządzie województwa.

Z punktu widzenia art. 10 ust 5 u.z.g. mają one przymiot przepisów odrębnych. Oznacza to, że niedopuszczalne jest także dokonanie wypowiedzenia warunków pracy lub/i płacy, w czasie gdy ich stosunki pracy podlegają ochronie na mocy komentowanej ustawy o zwolnieniach grupowych". To ostanie zdanie w powiązaniu z poprzednimi tezami, oznacza jedynie tyle, iż pracodawca nie może dokonać wypowiedzenia indywidualnego, ale na zasadach określonych w ustawie o zwolnieniach grupowych. Musi więc uzyskać zgodę właściwego organu, w niniejszej sprawie Rady Miasta.

Podobne stanowisko wynika również z komentarza do tej ustawy Jakuba Steliny, który wskazuje, iż "w okresie sprawowania mandatu posła lub senatora i dwa lata po wygaśnięciu tego mandatu, jak również w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, powiatu lub województwa nie jest możliwe wypowiedzenie lub rozwiązanie w trybie komentowanego artykułu stosunku pracy bez zgody właściwego organu. Ochrona ta nie przysługuje jednak w razie dokonywania grupowego zwolnienia (...). Jeśli chodzi o posłów, senatorów i radnych, dokonanie zwolnienia lub zmiany stosunków pracy zawsze wymaga zgody odpowiedniego organu ( por. J, Stelina, Grupowe zwolnienia. Komentarz, Oficyna 2007, teza 32 i 33 do art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych).

Również z powołanego w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały Rady Miasta wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II PK 111/10 wynika również jedynie tyle, iż do radnego nie ma zastosowanie art. 10 ust.1 - 4 ustawy o zwolnieniach grupowych odnoszący się do tzw. indywidualnego zwolnienia z przyczyn niedotyczących pracownika, a jego stosunek pracy podlega szczególnej ochronie trwałości w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. ; ochrona to bowiem została wyłączona tylko w razie rozwiązania z radnym stosunku pracy w ramach grupowych zwolnień.

Nie sposób z uzasadnienia tego orzeczenia wywnioskować tezy jaką przyjęła Rada Miasta o bezwzględnej niemożliwości wypowiadania umów, czy warunków pracy lub płacy wobec radnego w trybie tzw. wypowiedzeń indywidualnych, która jakoby miałaby wynikać z art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych. Zważyć bowiem należy, iż przy takiej koncepcji dalsze rozważania Sądu Najwyższego pozbawione byłby bowiem jakiegokolwiek sensu, a wskazywane w końcowej części możliwe rozstrzygnięcie pozostawałby w oczywistej sprzeczności z prawem.

W związku z powyższym należało uznać, iż Rada Miasta odmawiając zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu A.U., powołując się jedynie na art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych i wywodząc z niego bezwzględną normę zakazującą wypowiadania warunków pracy i płacy z przyczyn niedotyczących pracownika, dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Nie sposób zgodzić się w demokratycznym państwie prawnym z taką sytuacją, iż podstawą odmowy wyrażenia zgody przez organ administracji publicznej na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu będzie nieistniejąca norma prawna, wywiedziona z błędnej wykładni przepisu, nie znajdująca żadnego oparcia ani w orzecznictwie, ani w piśmiennictwie. Jak wskazano powyżej motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego, a w niniejszej sprawie takowe nie są.

Dlatego sąd uznał, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność opisanej powyżej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. było zasadne.

Jeśli zaś chodzi zarzut, iż organ nadzoru błędnie uznał, że Rada Miasta nie rozpoznała merytorycznie wniosku, to należy zauważyć, iż powyższe sformułowanie odnosi do przesłanek jakimi powinien kierować się organ stosując art. 25 ust. 2 u.s.g., przy prawidłowym zdekodowaniu normy prawnej wynikającej z art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych. Wprawdzie Rada Miasta ustaliła zakres i przyczyny wypowiedzenia, jednakże w bardzo ograniczonym zakresie, powołując jedynie treść pisma pracodawcy radnego, opierając się częściowo na domniemaniu, iż skoro pracodawca występuje w ogóle z wnioskiem o zgodę to mamy do czynienia z tzw. indywidualnym wypowiedzeniem, co jest zbyt daleko posuniętym wnioskowaniem. Ponadto niewątpliwie dla poprawnego zbadania wniosku pracodawcy radnego i właściwego wyważenia sprzecznych interesów radnego konieczne są rozbudowane ustalenia zarówno co do sytuacji tegoż pracodawcy , jak i pracownika, aby zderzyć je ze sobą w kontekście tych wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny, a tego organ gminy nie uczynił, stwierdzając jedynie, iż taka zgoda naruszałaby uprawnienia pracownicze w kontekście art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych, co jak wskazano powyżej było błędne. Tym samym organ gminy uchylił się od oceny wniosku pracodawcy , poprzestając na powołaniu się jedynie na nieistniejącą normę, zakazującą wypowiadania radnemu warunków pracy i płacy.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut skargi naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 3 u.s.g. należy wskazać, iż rzeczywiście uzasadnienie organu nadzoru nie jest może przykładem prawniczej precyzji, podobnie zresztą jak uzasadnienie zakwestionowanej uchwały. Jednakże organ nadzoru jednoznacznie wskazał, iż przyjęta przez Radę interpretacja art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych jest nieprawidłowa. Powołał się ponadto na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2010 r., podkreślając, iż stosunek pracy nie może być bez zgody rady rozwiązany i zmieniony w uregulowanym w art. 10 ust.1 - 4 ustawy o zwolnieniach grupowych trybie tzw. zwolnienia indywidualnego; ochrona trwałości stosunku pracy uregulowana w art. 25 ust. 2 u.s.g. została bowiem wyłączona tylko z przyczyn określonych w art. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych. Podkreślił jednocześnie, iż w przypadku tzw. zwolnienia indywidualnego pracodawca ma obowiązek wystąpić do rady gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy bądź na dokonanie zmiany warunków zatrudnienia radnego, a rada powinna taki wniosek rozpoznać i zająć stanowisko w tej materii, przytaczając jednocześnie bogate w tym zakresie orzecznictwo, wskazujące jakimi przesłankami organ gminy powinien się kierować. Z powyższego stanowiska wynika, iż organ nadzoru uznał za niedopuszczalne powołanie się jedynie na art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych jako podstawę do odmowy wyrażenia zgody wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu oraz rada powinna rozważyć wyrażenie zgody na zasadach określonych w art. 25 ust. 2 u.s.g. Tym samym intencje organu nadzoru były na tyle czytelne, iż poddawały się kontroli przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił ją.

-----------------------

Sygn. akt II SA/Go 532/14

Sygn. akt II SA/Go 532/14

16

Sygn. akt II SA/Go 532/14