II OSK 2027/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 164/12, oddalił skargę S.R. na postanowienie (w oryginale oczywisty błąd i zamiast postanowienia decyzja) Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] stycznia 2012 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska z [...] października 2011 r. o wymierzeniu skarżącemu kary z tytułu wykonania obiektu budowlanego niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym. Wyrok ten został wydany w związku z następującymi istotnymi okolicznościami sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska postanowieniem z [...] października 2011 r., powołując się na art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, wymierzył skarżącemu, którego określił jako Zakład A. S.R., karę w wysokości 11.250 zł z tytułu "niezgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego związanych z powierzchnią zabudowy i kubaturą obiektu". Z uzasadnienia tego postanowienia wynikało, że istotne okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę jego wydania, sprowadzały się do tego, że skarżący budując garaż podziemny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym odstępstwo to polegało na tym, że nad pochylniami przeznaczonymi do wjeżdżania i wyjeżdżania samochodami do i z garażu wykonał nieprzewidziane w tym projekcie zadaszenia z płyt z poliwęglanu na stalowej konstrukcji zamocowanej na murkach oporowych wjazdów o wymiarach w rzucie poziomym 14x6,26 m i 15x6,28 m oraz zmiennej wysokości od 0,20 do 2,09 m. Zdaniem organu administracji skarżący w ten sposób zmienił określone w projekcie budowlanym powierzchnię zabudowy oraz kubaturę obiektu budowlanego, co spowodowało, że odstępstwo od projektu budowlanego było istotne. Ponadto z uzasadnienia postanowienia wynikało, że ustaleń tych dokonano w wyniku obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Ten sam organ administracji decyzją z [...] października 2011 r., powołując się na art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego, odmówił udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – garażu podziemnego. Uzasadniając decyzję wskazał na okoliczności uzasadniające, w jego ocenie, wydanie postanowienia z [...] października 2011 r. oraz stwierdził, że zgodnie z art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego w przypadku wymierzenia kary za nieprawidłowości określone w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego odmawia się udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Skarżący od postanowienia z [...] października 2011 r. wniósł zażalenie, a od decyzji z [...] października 2011 r. odwołanie. W obu podaniach przyznał ustalenia organu, co do zakresu wykonanych robót budowlanych, jednakże twierdził, że odstępstwo od projektu budowlanego było nieistotne. Podniósł w związku z tym, że zastosowano procedurę przewidzianą w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Przedstawił też podstawy zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, które jego zdaniem wynikały z Polskich Norm dotyczących obliczania powierzchni zabudowy i kubatury obiektów budowlanych.

Rozpoznając zażalenie na postanowienie z [...] października 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego na skutek wykonania przez skarżącego zadaszeń wjazdów do garażu zwiększeniu uległa kubatura obiektu budowlanego w stosunku do kubatury przewidzianej w projekcie budowlanym. Według organu drugiej instancji zamocowanie na murkach oparowych wjazdów stalowej konstrukcji i następnie zamocowanie na niej płyt poliwęglanowych spowodowało powstanie dodatkowych części obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie poziomym 14x6,26 m oraz 15x6,28 m oraz dodatkowej kubatury. Organ odwoławczy odwołał się przy tym do sporządzonej dokumentacji fotograficznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że Polska Norma, na którą powołał się skarżący, przestała obowiązywać 31 grudnia 2002 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, przewidująca dobrowolność w stosowaniu Polskich Norm. Jednocześnie stwierdzono, że wykonanie zadaszenia nad wjazdami do garażu spowodowało zwiększenie kubatury obiektu budowlanego w rozumieniu § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto z uzasadnienia postanowienia wynikało, że organ administracji miał na uwadze, iż inwestor zastosował procedurę przewidzianą w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, jednakże uznał, iż nie ma to znaczenia, gdyż w jego ocenie odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego było istotne i w związku z tym konieczna była zmiana pozwolenia na budowę.

Rozpoznając odwołanie od decyzji z [...] października 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ drugiej instancji stwierdził, że właściwy organ administracji wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, zaś z art. 59f ust. 6 tej ustawy wynika, że w przypadku wymierzenia kary odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie. Następnie organ odwoławczy przedstawił motywy wymierzenia kary z tytułu odstępstwa od projektu architektoniczno-budowlanego, takie jak w postanowieniu z [...] stycznia 2012 r.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. oraz § 3 pkt 24 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Twierdził, że powołane przepisy postępowania naruszono dlatego, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazano przepisu uzasadniającego tezę organu administracji, w myśl której obiekt budowlany skarżącego wykonany został niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie powierzchni zabudowy i kubatury. Z kolei odnośnie do zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego twierdził, że z § 3 pkt 24 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika wprost, iż daszki oraz pochylnie, niezależnie od tego czy są zadaszone, nie są wliczane do kubatury brutto budynku.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, przyjął, że skarżący wykonując zadaszenie nad pochylniami, stanowiącymi wjazdy do garażu podziemnego, zmienił kubaturę obiektu budowlanego, co uzasadniało wymierzenie mu kary na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd ten powołał się przy tym na § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonana przez skarżącego nadbudowa nie jest daszkiem, który w myśl § 3 pkt 24 lit. b powołanego rozporządzenia nie podlegałby wliczeniu do kubatury, lecz zadaszeniem, które przykrywa zewnętrzne części garażu, o którym mowa w punkcie a powołanego przepisu. Z tego względu, jak stwierdzono, kubatura powstałej części obiektu budowlanego podlega wliczeniu do kubatury brutto obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że w tej sytuacji zastosowanie przez inwestora procedury przewidzianej w art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego nie ma prawnego znaczenia.

W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucono naruszenie:

- art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji rozważył czy wykonane zadaszenie pochylni podlega wliczeniu do kubatury budynku oraz czy stanowi to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, mimo że zaskarżone postanowienie nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- § 3 pkt 24 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na przyjęciu, iż wykonana przez skarżącego nadbudowa jest zadaszeniem i tym samym zwiększa kubaturę obiektu budowlanego,

- art. 36a ust. 1 i 5 pkt 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 6 Prawa budowlanego, polegające na uznaniu, że wykonane przez skarżącego zadaszenie pochylni było zmianą istotną w stosunku do projektu budowlanego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie istota problemu prawnego sprowadza się do tego czy nieprzewidziane w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym zadaszenie wjazdów do garażu podziemnego zwiększyło kubaturę obiektu budowlanego i tym samym spowodowało, że skarżący w sposób istotny odstąpił od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) właściwy organ wymierza karę pieniężną w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 tej ustawy, zaś w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego mówi się o zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, w tym m.in. kubatury. Przepisy te nie mówią wprawdzie nic o tym czy wymierzenie kary zależy od tego czy stwierdzone nieprawidłowości są istotne, jednakże należy je wykładać z uwzględnieniem art. 36a ust. 1, 5 i 6 Prawa budowlanego, z których wynika, iż odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie kubatury obiektu budowlanego jest istotne, że istotne odstępstwo od projektu budowlanego wymaga zmiany pozwolenia na budowę, zaś nieistotne odstępstwo takiej zmiany nie wymaga, ale musi być zaznaczone przez projektanta w projekcie budowlanym. Zatem wszystkie te przepisy należy wykładać w ten sposób, że właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny ale zmiana ta nie została zaznaczona w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Mając zatem na uwadze taki sposób rozumienia powołanych przepisów oraz to, że w rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na wykonaniu zadaszania nad wjazdami do garażu podziemnego zostało zaznaczone przez projektanta w projekcie budowlanym w sposób, o którym mowa w art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego, a także to, że organ drugiej instancji oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż nie ma to znaczenia, gdyż odstępstwo od projektu budowlanego, z uwagi na zwiększenie kubatury obiektu budowlanego, jest istotne, istotę sprawy można określić jako kwestię sprowadzającą się do oceny czy te zadaszenia zwiększyły kubaturę obiektu budowlanego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, według którego uznanie, iż zadaszenia wjazdów do garażu podziemnego zwiększają kubaturę obiektu budowlanego znajduje oparcie w definicji kubatury brutto budynku zawartej w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Tym samym zaakceptowano stanowisko, że definicja kubatury brutto budynku ustalona w powołanym rozporządzeniu ma także zastosowanie do terminu "kubatura" używanego w art. 36a ust. 2 oraz art. 59a ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Stanowisko to jednak nie ma żadnego uzasadnienia prawnego.

Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym upoważniono właściwego ministra do określenia warunków technicznych dla budynków i związanych z nimi urządzeń, uwzględniających wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Właściwy minister nie został więc upoważniony do zdefiniowania pojęć używanych w ustawie Prawo budowlane. Zatem definicje określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie mają zastosowanie tylko do wyjaśnienia pojęć użytych w tym rozporządzeniu. Tak też jest sformułowany powołany przepis, który zaczyna się od zdania "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o (...)". Brak zatem podstaw prawnych, aby termin "kubatura" używany w ustawie Prawo budowlane rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie.

Skoro ustawodawca nie określił w ustawie definicji terminu "kubatura", to słowo to należy rozumieć tak jak w języku powszechnym (ogólnym). Należy więc wskazać, że definicja słownikowa tego słowa to "pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażona zwykle w metrach sześciennych" (tak w Słowniku Języka Polskiego PWN pod redakcją Prof. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002). W języku powszechnym słowo kubatura z reguły kojarzy się z bryłą. W budownictwie można więc bez żadnej wątpliwości mówić o kubaturze obiektu budowlanego, posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni. W języku powszechnym nie używa się słowa kubatura w odniesieniu do konstrukcji stanowiącej dach zainstalowany na podporach, gdyż brak w tym przypadku bocznych płaszczyzn wydzielających taki obiekt z przestrzeni. Na skutek wykonania takiej konstrukcji nie zwiększa się pojemność obiektu budowlanego rozumiana jako suma pojemności wszystkich jego pomieszczeń. Oczywiście nie stoi to na przeszkodzie, aby obliczyć kubaturę takiego obiektu budowlanego uwzględniając wyobrażalne płaszczyzny utworzone od krawędzi dachu do ziemi lub pomiędzy podporami dachu. Jednakże nie będzie to powszechne rozumienie słowa kubatura, a specjalne, które jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia normy prawnej nakazującej takie rozumienie tego słowa.

Dokonując wykładni przepisów, w których używa się słowa kubatura, zwłaszcza w przypadku art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, należy mieć też na uwadze, że wykładnia ta jest związana z możliwością zastosowania sankcji administracyjnej. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Nie można w wyniku zabiegów interpretacyjnych poszerzać zakresu stosowania sankcji administracyjnej, poza przypadki, które w sposób nie budzący wątpliwości, były objęte zamiarem ustawodawcy.

Mając powyższe na uwadze art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, iż użyte w tych przepisach słowo kubatura oznacza łączną pojemność wszystkich pomieszczeń obiektu budowlanego.

Przy takim rozumieniu powołanych przepisów brak było podstaw prawnych do wymierzenia skarżącemu kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Po pierwsze, będąca odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego (ściślej jego części, jaką jest projekt architektoniczno-budowlany) konstrukcja stanowiąca zadaszenie nad wjazdami do garażu podziemnego nie zwiększyła kubatury obiektu budowlanego, gdyż nie spowodowała zwiększenia objętości jego pomieszczeń; po drugie, wykonanie tej konstrukcji zostało zaznaczone w projekcie budowlanym w sposób, który jest uregulowany w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Zaznaczyć też należy, że według organu drugiej instancji oraz Sądu pierwszej instancji prawnie istotną kwestią w rozpoznawanej sprawie było jedynie zwiększenie kubatury obiektu budowlanego, a nie, jak przyjął organ pierwszej instancji, także powierzchni zabudowy. Rezygnacja przez organ drugiej instancji oraz w następstwie tego przez Sąd pierwszej instancji z kwestii zwiększenia powierzchni zabudowy jest w okolicznościach sprawy oczywista i zasadna. Kwestionowane odstępstwo od projektu budowlanego polegało bowiem na wykonaniu zadaszenia nad przewidzianymi w tym projekcie wjazdami do garażu. Ich wykonanie nie zwiększyło zatem przewidzianej w projekcie budowlanym powierzchni zabudowy. Z tych względów zasadne okazały się w istocie jedynie te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie prawa materialnego.

Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 135 tej ustawy, uchylił postanowienia organów obu instancji.

Uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji powoduje, że sprawa administracyjna będzie ponownie rozpoznana, przy czym z uwzględnieniem przyjętej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej, czyli wykładni art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę i także wobec uwzględnienia skargi, NSA na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania za obie instancje.