II SA/Wa 1931/13

Uzasadnienie

Komendant Wojewódzki Policji w G., działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, Nr 217, poz. 1280 i Nr 230, poz. 1371 ze zm.), rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zwolnił P. F. ze stanowiska [...] Zespołu Komunikacji Wewnętrznej Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji w G. i z dniem [...] lipca 2013 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w G. Decyzję umotywowano wnioskiem Komendanta Miejskiego Policji w G., dotyczącym trudnej sytuacji kadrowej spowodowanej dużą ilością wakatów.

Rozkazowi personalnemu na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji po rozpoznaniu odwołania P. F. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendant Główny Policji wskazał na treść art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków niezbędnych do wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze (por. wyrok SN – Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lutego 3993 r., sygn. akt III AZP 38/92). Stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotną cechą jest równorzędność stron, albowiem służba w Policji nie jest zwykłą pracą najemną. Dlatego też stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego właśnie względu art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie będące źródłem stosunku służbowego następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Wynika stąd, że konsensusu wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe, w tym na stanowisko równorzędne.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z kolei w myśl art. 36 ust. 1 cyt. ustawy policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Uregulowania prawne zawarte w cytowanych przepisach nie wskazuje przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji. Tym samym daje to właściwemu przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego. Organy uprawnione do podejmowania decyzji w zakresie przeniesienia policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce zostały określone w art. 36 ust. 2 cytowanej ustawy. W rozpatrywanym przypadku właściwym przełożonym jest Komendant Wojewódzki Policji w G.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o przeniesieniu P. F. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w G. podjęta została na wniosek przełożonego kierującego pracami wymienionej jednostki organizacyjnej, uzasadniony trudną sytuacją kadrową, tj. brakiem w służbie na dzień sporządzenia wniosku, [...] funkcjonariuszy, co stanowi ponad [...]% stanu etatowego. Komendant Wojewódzki Policji w G., uznając konieczność wzmocnienia struktur organizacyjnych, zobowiązany był do podjęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań i czynności służbowych w tejże komendzie. Nadto dokonane przeniesienie zostało poprzedzone stosowną analizą sytuacji, zaś skarżący nie jest jedynym policjantem przeniesionym do Komendy Miejskiej Policji w G. w ramach wzmacniania struktur tej jednostki terenowej.

Przeniesienie P. F. niewątpliwie leży w interesie społecznym, gdyż wzmocnienie stanu osobowego Komendy Miejskiej Policji w G. o wymienionego przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa na obszarze działania tejże komendy oraz do przeciwdziałania zjawiskom patologicznym, a tym samym leży w interesie służby.

Organ odwoławczy wskazał również na zasadność nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., wskazując na interes służby tożsamy z interesem społecznym, wynikający z konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji wykonywanych przez Komendę Miejską Policji w G.

Decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy w rzeczywistości skarżący został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe,

2. art. 38 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe, mimo braku likwidacji stanowiska dotychczas zajmowanego oraz braku jego zgody na przeniesienie na niższe stanowisko,

3. naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 108 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony rozkaz personalny jest zgodny z prawem obowiązującym w dniu jego wydania.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Powyżej przytoczony przepis ma charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w zakresie w nim wymienionym. Przepis ten nie zawiera przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji w przedmiocie mianowania, przenoszenia oraz zwalniania z zajmowanego stanowiska służbowego.

Natomiast art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.

Decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu mają charakter decyzji uznaniowych. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawa nie określa jednoznacznie skutku prawnego, a wybór pozostawia organowi administracji publicznej.

Oceniając zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny organu pierwszej instancji, stwierdzić należy, iż organy je wydające były uprawnione do ich wydania.

Podkreślić należy, że Sąd nie jest uprawniony do ingerencji w decyzję organu Policji o przeniesieniu z urzędu policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, o ile decyzja ta nie nosi cech dowolności. To na organie podejmującym decyzję "uznaniową" ciąży obowiązek wykazania, że decyzja ta została wydana z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji, spełniające warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, zaskarżony rozkaz personalny, jak również rozkaz personalny go poprzedzający, nie noszą cech dowolności, a stanowisko organów związane z przeniesieniem skarżącego zostało wyczerpująco uzasadnione.

Decyzja w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej pozostaje w wyłącznej gestii przełożonego i może on w ten sposób przekształcić stosunek służbowy policjanta.

Zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i przeniesienie go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce jest dopuszczalne, o ile to zwolnienie i przeniesienie nastąpi wyłącznie na stanowisko równorzędne, co wynika a contario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym ustawodawca określił obligatoryjne i fakultatywne przesłanki przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe.

W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony ze stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. i przeniesiony do Komendy Miejskiej Policji w G. z zachowaniem składników uposażenia i stopnia etatowego.

Wskazać jednak należy, że Komendant Wojewódzki Policji w G. jako organ I instancji dokonał jedynie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w G. W takim przypadku późniejsze podejmowane w stosunku do niego decyzje zastrzeżone są do kompetencji Komendanta tej jednostki organizacyjnej Policji i nie mogą być badane w ramach niniejszego postępowania, bowiem rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej nie zawierał (i nie mógł zawierać) rozstrzygnięcia o mianowaniu P. F. na konkretne stanowisko służbowe w Komendzie Miejskiej Policji w G.

Wracając na tomiast do kwestii zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, podkreślić należy, że stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się podporządkowaniem, dyspozycyjnością i hierarchicznością. Skoro przełożony uznaje, że jest potrzeba innego "zagospodarowania" funkcjonariusza, to jedynym ograniczeniem jest to, że musi to nastąpić zgodnie z prawem obowiązującym w dniu wydania rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, organy, wydając rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, prawa nie naruszyły, a rozkazy personalne nie mają cech dowolności i zostały wyczerpująco uzasadnione.

Decyzja o przeniesieniu skarżącego została podjęta na wniosek przełożonego kierującego pracami wmienionej jednostki organizacyjnej, uzasadniony trudną sytuacją kadrową, tj. brakiem w służbie na dzień sporządzenia wniosku [...] funkcjonariuszy, co stanowi ponad [...]% stanu etatowego. Należy zgodzić się z organem, że Komendant Wojewódzki Policji w G., uznając konieczność wzmocnienia struktur organizacyjnych, zobowiązany był do podjęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań i czynności służbowych w tej Komendzie. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły, że pozostawienie skarżącego na stanowisku służbowym w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. jest również niezasadna w związku z sytuacją jaka zaistniała w związku z zarzutami odnośnie nieprawidłowości w pracy w Wydziale Komunikacji Społecznej, tym bardziej, iż to sam skarżący podnosił kwestie związane ze złą atmosferą w miejscu pełnienia przez niego służby, sygnalizując trudne relacje z przełożoną. Zgodzić się należy z organem, iż w takiej sytuacji przeniesienie policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej było dopuszczalne.

W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty zawarte w skardze, kwestionujące prawidłowość rozkazu personalnego ze względu na przyczyny przeniesienia służbowego, w tym m.in. konieczność zapobieżenia konfliktom personalnym, zmierzają w istocie do kwestionowania zasadności polityki kadrowej przełożonego i dlatego nie mogą stanowić argumentacji w niniejszej sprawie. Sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działania administracji publicznej pod względem legalności (zgodności z prawem), a nie pod względem celowości podejmowanych przez te organy działań.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących uchybienia przepisom postępowania, należy podkreślić, że takie uchybienia mogą prowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy są na tyle poważne, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w zaskarżonych decyzjach nie można dopatrzyć się naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Decyzje te nie noszą cech dowolności. Organy Policji dokonały oceny zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego oraz wskazały na przesłanki, którymi kierowały się zwalniając funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przenosząc go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji.

Z tej przyczyny należy stwierdzić, iż w obu zaskarżonych decyzjach brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.