IV SA/Wa 2605/13

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy P. pismem z [...] grudnia 2008 r., zwrócił się o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w jednej bryle, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...], gmina P.

Postanowieniem z [...] lutego 2009 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie uzgodnił warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Orzekając ponownie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r., nie uzgodnił warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Postanowienie to również zostało uchylone postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2012 r., a sprawa po raz kolejny przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpatrując ponowię sprawę, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nie uzgodnił warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie stwierdził, że nie zachodzą wyjątki od przedmiotowego zakazu.

A.H. (dalej: “skarżący") pismem z 7 stycznia 2013 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył definicję pojęcia "nieużytek", zawartą w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. "w sprawie ewidencji gruntów i budynków". Podniósł przy tym, że literatura fachowa nie definiuje w nienasuwający wątpliwości sposób jaka jest różnica pomiędzy "innym zbiornikiem wodnym" a bagnem, czy też moczarami. Skarżący zarzucił również, że wymienione przez organ I instancji rośliny rosnące wokół przedmiotowego zbiornika - występują masowo także na innych terenach. Poddał w wątpliwość analizę prowadzącą do stwierdzenia, że na nieużytku znajduje się zbiornik wodny, twierdząc, że równie dobrze może to być bagno, moczary czy trzęsawisko.

Ponadto podkreślił, że wniosek o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji złożył zanim weszło w życie rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. W związku z tym niezbędnym do wyjaśnienia jest czy złożony przez niego wniosek winien być rozpatrywany w zakresie zgodności z ograniczeniami zawartymi w ww. rozporządzeniu, a jeśli tak, to czy nie został pozbawiony możliwości złożenia wniosku o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

Końcowo podał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym lecz wytycznymi. Wskazał przy tym, że zgodnie z ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zakazy wymienione w art. 24 mogą być stosowane, ale nie obligatoryjnie. Jednocześnie podniósł, że szeroko analizowana w postanowieniu zabudowa działek przyległych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) nie odnosi się do działek w bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie Skarżącego wyrażenie "działka sąsiednia" (art. 61 ust. 1 ww. ustawy) powinno być interpretowane na korzyść obywatela i jego uprawnień właścicielskich. Wskazał, że za szerokim, funkcjonalnym rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno konstytucyjna ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu (powołał wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Wskazał, że zasady ustalania linii zabudowy i obszarów zagospodarowania terenu leżą w gestii urzędów gmin.

Skarżący wyraził także niezadowolenie z uwagi na długi okres trwania procesu uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie z [...] grudnia 2012 r.

Na wstępie uzasadnienia tego aktu, odnosząc się do wątpliwości skarżącego dotyczących możliwości stosowania przepisów Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. do wniosku o warunkach zabudowy złożonego przed [...] grudnia 2008 r. wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie odwoławcze zobowiązany jest do stosowania przepisów prawnych obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ. Przedmiotowa inwestycja powinna być zatem rozpatrywana pod względem zakazów wprowadzonych przez ww. rozporządzenie. Zaznaczył także, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie orzeka w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (w tym na związane z nimi roszczenia odszkodowawcze z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości).

Wywodził dalej, że zakaz zawarty w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...]. Wyjaśnił, że zgromadzona w sprawie dokumentacja m.in. mapa ewidencyjna w skali 1:5000 oraz mapa glebowo-rolnicza w skali 1:5000 potwierdzają, iż na działce nr [...] znajduje się nieużytek - N, a mapy umieszczone na ogólnodostępnym portalu www.qeoportal.gov.pl wskazują wręcz na istnienie na danym terenie zbiornika wodnego. Ponadto wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. 12 listopada 2012 r. przeprowadził oględziny terenu ustalając, że grunty w granicach działki nr [...], oznaczone w ewidencji gruntów symbolem N w rzeczywistości stanowią zbiornik wodny porośnięty w lustrze wody rdestnicą pływającą, a na obrzeżach zadrzewieniami wierzbowymi. Ponadto w obrębie działki nr [...] występuje m.in krwawnica pospolita, psianka słodkogórz, sit rozpierzchły oraz fragmentarycznie (od strony działki [...]) - pałka szerokolistna z wodą powyżej gruntu. Powyższe spostrzeżenia znajdują potwierdzenie także w dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin terenu.

W ocenie organu odwoławczego położenie zbiornika wodnego wśród obszarów podmokłych - na co wskazuje również występująca tam roślinność, dodatkowo świadczyć może o wartości przyrodniczej tego obszaru. Stwierdził, że takie zbiorniki wodne tworzą warunki do życia dla wielu gatunków zwierząt i roślin niespotykanych w warunkach czysto lądowych, zwiększają przy tym różnorodność biologiczną, a tym bardziej uzasadniają wprowadzenie zakazu w ww. rozporządzeniu Wojewody [...].

Odnośnie do odmowy zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią § 4 ust. 5 pkt 1 zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z 25 września 2012 r. sygn. akt. II OSK 2091/11 oraz z 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2670/11 przesłanki wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia muszą wystąpić łącznie.

Przechodząc do wyjaśnienia pierwszej z przesłanek podał, że niezbędna jest szczegółowa analiza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem odstępstwo dotyczy obszarów, które znajdują się w obszarach zwartej zabudowy uwzględnionych we ww. studiach (lub innych dokumentach). Za chybiony uznał zatem zarzut skarżącego, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jedynie wytyczne. Podkreślił, że studium nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, jednak w kontekście zapisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od zapisów bowiem tamże zawartych zależy uznanie czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy.

Zauważył, że - jak wynika z wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. - teren przedmiotowej działki znajduje się na obszarze oznaczonym jako "tereny rolne". Podniósł, że wymienione w przedmiotowym studium określenia nie wskazują na istnienie na danym terenie zwartej zabudowy. Podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 900/11 wyjaśnił, iż "w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. wskazano, że obszar, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, oznaczony jest, jako teren zabudowy mieszkalno-usługowej, co nie jest tożsame z pojęciem zwartej zabudowy wsi użytym w powołanym § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Nie każdy bowiem rodzaj zabudowy dopuszczony w studium oznacza jej zwartość. Skoro zaś powołany § 4 ust. 5 pkt 1 wyłącza określoną w § 4 ust. 1 pkt 8 przedmiotowego rozporządzenia zasadę zakazu zabudowy, to stanowi on w istocie wyjątek, którego treści nie można poddawać rozszerzającej wykładni. Jakkolwiek więc zaskarżone postanowienie uniemożliwia skarżącemu uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy służącej zagospodarowaniu nieruchomości w ramach wykonywania przysługującego do niej prawa własności, to jednak cel, dla którego wydane zostało rozporządzenie Wojewody (...) wyklucza możliwość uznania pojęcia użytego w studium uwarunkowań o zabudowie mieszkalno - usługowej za tożsame z pojęciem zwartej zabudowy wsi". W ocenie organu inwestycja nie spełnia zatem pierwszej przesłanki ww. odstępstwa od zakazu.

Organ podał, że druga przesłanka wymieniona w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia - przewiduje możliwość wyjścia poza teren zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Zakłada możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. Biorąc pod uwagę zarzuty skarżącego uznał, że ww. przepis odnosi się do "działek przyległych", nie zaś do "działek sąsiednich". Zauważył, że skoro przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka, to przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności z przywołaną normą. Wskazał, że analizowany teren graniczy z niezabudowanymi działkami o numerach: [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] (droga), zatem nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiornika wodnego stosownie do § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Powyższe – w ocenie organu - oznacza, iż nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia i tym samym nie można zastosować odstępstwa przewidzianego we wspomnianym przepisie. Podał, że ustalając możliwość zastosowania wyjątku określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, wbrew twierdzeniom skarżącego - organ uzgadniający w żaden sposób nie wkracza w kompetencje należące do "gestii urzędów gmin".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący słusznie zauważył, iż ustawa o ochronie przyrody w art. 24 zawiera katalog zakazów, które mogą zostać zgodnie z art. 23 ust. 2 fakultatywnie wprowadzone mocą uchwały sejmiku województwa (wcześniej rozporządzeniem wojewody). Właśnie na tej podstawie został wprowadzony przez Wojewodę [...] ww. rozporządzeniem - zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Skoro więc kwestie ingerencji w komponenty środowiska przyrodniczego na obszarze chronionym zostały już przesądzone przez ustawodawcę i prawodawcę lokalnego, to Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może wg uznania skarżącego wprowadzać dodatkowych wyłączeń od zakazów. Podkreślił, że wyłączenie stosowania zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym może nastąpić jedynie w przypadku zastosowania odstępstw od zakazów, wskazanych w akcie prawnym regulującym dany obszar chroniony - w tym przypadku jest to Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2013 r., wraz z poprzedzającym go postanowieniem z [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotowa działka położona jest w odległości 300 m od jeziora L. oznaczonego w ewidencji gruntów jako WP – woda płynąca i w odległości 180 m od działki oznaczonej jako Ws. Natomiast odległości podane przez organ dotyczą nieużytków. Nieużytki na działce [...] i [...] są otoczone roślinnością drzewiastą, w związku z czym trudno określić linię brzegu, dlatego też trudno określić linię brzegową, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. Wskazał przy tym, że dla przedmiotowego obszaru nie było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe.

Następnie zwrócił uwagę na różnice pomiędzy pojęciami "zbiornik wodny" oraz "nieużytek". Podał, iż z uwagi na niezdefiniowanie przez ww. rozporządzenie tych pojęć należy przyjąć definicje zawarte w powszechnie obowiązującym prawie. Podał, że ustawa Prawo wodne definiuje te pojęcia, jak: jednolite części wód powierzchniowych i śródlądowe wody powierzchniowe stojące. Jednolite części wód powierzchniowych to oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, tj. jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny, sztuczny zbiornik wodny. Do śródlądowych wód powierzchniowych stojących zaliczyć można wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach. Z kolei w załączniku nr 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków znajduje się precyzyjną definicję nieużytku. W rozporządzeniu tym wskazano, że niezakwalifikowane do użytków ekologicznych są bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), piaski, naturalne utwory fizjograficzne tj. urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska.

W ocenie skarżącego z powyższych definicji utwór fizjograficzny znajdujący się na działce nr [...] jest typowym nieużytkiem skalsyfikowanym na podstawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przeprowadzone jednolicie dla całego kraju (w tym zakresie powołał się na art. 20 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) Nieużytek na działce nr [...] jest naturalnym zagłębieniem terenu, który będzie okresowo zalewany wodą w wyniku spływu wód opadowych. Podkreślił, że organ powinien kierować się przepisami prawa przy ustalaniu definicji ww. pojęć.

Skarżący ponownie podniósł także kwestię aktów prawa miejscowego oraz definicji zwartej zabudowy. Wskazał także, studium uwarunkować i kierunku zagospodarowania gminy P. stwierdza, że przedmiotowy teren znajduje się na obszarze dla którego określono przeznaczenia rolnicze. W systemie brak jest definicji "zabudowa zwarta". Zdaniem skarżącego, oczywistym jest, że nie można mierzyć i jednakowo postrzegać zwartej zabudowy na terenach miejskich i wiejskich, bowiem na wsi z natury rzeczy zabudowa nie jest tak intensywna i ścieśniona.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska naruszało przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Zasady funkcjonowania Obszaru Chronionego [...] zostały określone w rozporządzeniu Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2008 r. wyznaczającego Obszar Chronionego Krajobrazu [...]. Rozporządzenie to weszło w życie 8 stycznia 2009 r., czyli od tego dnia zaczęły obowiązywać na tym terenie zakazy określone w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Zauważyć można, że zakazy te są tożsame z zakazami określonymi w art. 24 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2013 r. poz. 627, ze zm.). Przepisy te w pkt 8 określają zakaz lokalizowania na obszarze chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub które pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu ustawodawca powierzył pierwotnie wojewodom (art. 23 ust. 2). Z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, ze zm.), która przeniosła to zadanie na sejmik województwa (art. 21 pkt 3 ustawy zmieniającej). Przy czym zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy nowelizującej do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Powołane rozporządzenie nadal funkcjonuje, realizując delegację ustawową z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i bezwzględnie wiąże na całym wskazanym obszarze wszystkich potencjalnych jej adresatów, w szczególności osoby zamieszkałe lub przebywające na tym terenie, jak również organy administracji publicznej, które obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, zasadne było przyjęcie przez organ ustalenia, iż działka skarżących o nr [...], na której terenie planowana jest inwestycja, jest umiejscowiona się w strefie 100 m od zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...]. Zasadnie organ powołał się w tym zakresie m.in. na treść mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 oraz mapy glebowo-rolniczej w skali 1:5000 dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.qov.pl), jak również na wyniki przeprowadzonych 12 listopada 2012 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. oględzin terenu. Dlatego też organ zobowiązany był wziąć pod uwagę wynikający z powołanych przepisów § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W tym miejscu podkreślić należy, że nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, dotyczącą kwalifikanci zbiorników wodnych. Zauważyć bowiem wypada, że zgodnie z orzecznictwem sądowym (którego reprezentatywnym przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1469/11, CBOSA), zbiornikiem wodnym jest zagłębienie terenu pokryte wodą, powstałe bez ingerencji człowieka i nie służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Dlatego też uznać należy, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia czy przedmiotowy zbiornik ma charakter okresowy czy też nie. Przedmiotowy zakaz dotyczy bowiem wszystkich zbiorników wodnych znajdujących w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], bez wyróżniania zbiorników o stałym lustrze wody, a zatem bez różnicowania zbiorników. Wprowadzanie zatem cechy okresowego zalewania wodą jako wyłączającej spod zastosowania ww. przepisów nie jest uprawnione, jako niezgodne z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (czego prawo nie rozróżnia, tego nie należy rozróżniać).

Odnosząc się do wyjątków zawartych w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia stwierdzić należy, że skoro planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego z garażem w jednej bryle, to nie można jej zaklasyfikować do urządzeń wodnych bądź jako obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Wobec brzmienia przepisów ww. rozporządzenia za kluczową kwestię dla oceny sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ uznać należy przesądzenie, czy w przedmiotowym stanie faktycznym ma zastosowanie § 4 ust. 5 oraz ust. 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r., które przewidują odstępstwa od zakazu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Zgodnie z treścią § 4 pkt 5 ust. 1 ww. rozporządzenia zakazu który wprowadza § 4 ust. 1 pkt 8 nie stosuje się w odniesieniu do "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". W tym zakresie zauważenia wymaga, że zgodnie z poglądem utrwalonym orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2091/11, CBOSA) spójnik "oraz" jak i spójnik "i" czy też "również" są to spójniki łączne. Oznacza to w realiach przedmiotowej sprawy, że odstępstwo od zakazu jest dozwolone jeżeli jednocześnie wystąpi sytuacja, w której teren inwestycji jest projektowany na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), oraz kiedy planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Zauważyć należy, że w powszechnym rozumieniu wieś jest jednostką osadniczą o zwartej, skupionej lub rozproszonej zabudowie. W ocenie Sądu z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2008 r. wynika, że studium ma przewidywać możliwość zabudowy określonego terenu, który niewątpliwie musi ściśle przylegać do terenów już zabudowanych. Przeważające znaczenie ma mieć bowiem okoliczność, czy w rzeczywistości teren stanowi zwartą zabudowę. Synonimy przymiotnika zwarty to - ścisły, zbity, gęsty. Tak też należy rozumieć zabudowę, ze względu na którą można odstąpić od ustanowionego zakazu lokalizowania budynków w odległości bliższej niż 100 m od zbiornika wodnego.

Kierując się takimi wyznacznikami rozumienia ww. pojęcia nie sposób w rozpatrywanej sprawie przyjmować, że wnioskowana zabudowa znajduje się na obszarze zwartej zabudowy.

Z ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, na które powoływał się organ wynika, że obszar projektowanej inwestycji na działce nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym jako "tereny rolne" Wymienione w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy P. określenia nie wskazują na istnienie na danym terenie zwartej zabudowy. Zatem nie została spełniona pierwsza z przesłanek odstępstwa od ww. zakazu.

Ustosunkowując się do drugiej przesłanki zawartej w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, tj. dotyczącej uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych wskazać należy, że słusznie organ zwrócił uwagę, że z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że działka nr [...] graniczy jedynie z niezabudowanymi działkami o nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] (droga). W związku z powyższym słusznie organ ocenił, że nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zbiornika wodnego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż zabudowa działek przyległych nie odnosi się do działek w bezpośrednim sąsiedztwie, natomiast definicja "działki sąsiedniej" powinna być interpretowana na korzyść obywatela (bowiem, za szerokim, funkcjonalnym rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno konstytucyjna ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wyjaśnić należy, że pojęcie "działki sąsiedniej" nie jest tożsame z pojęciem "działki przyległej".

Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby niezgodne z zakazem wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. Zasady wykładni prawa, L. Morawski, Toruń 2010, s. 117–119), stojąc w opozycji do brzmienia przepisów prawa i ich rozumienia w orzecznictwie.

Pierwsze z wymienionych pojęć jest zagadnieniem z zakresu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym występującym na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i dokonywanej na tym etapie analizy warunków zagospodarowania terenu. Jedną bowiem z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, uregulowaną w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Mając na uwadze cel ww. przepisu, czyli zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub nieruchomości położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość na obszarze analizowanym wyznaczonym na podstawie § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Pojęcie "działki sąsiedniej" nie wiąże się natomiast z koniecznością bezpośredniego sąsiedztwa, opartego na wspólnej granicy między tymi działkami (por. np. wyrok NSA z 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1831/09, CBOSA).

Z kolei w rozporządzeniu Nr [...] Wojewoda [...] w § 4 ust. 5 pkt 1 posłużył się pojęciem działki sąsiedniej (sąsiedztwa), a precyzyjnie wskazał, iż chodzi o działki przyległe. Przez pojęcie "działki przyległej" należy rozumieć jedynie działkę bezpośrednio graniczącą z działką przeznaczoną do zainwestowania. Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można, zatem utożsamiać czy ograniczać do działki "przyległej" do działki inwestora, lecz odnieść należy je do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków (por. np. wyrok NSA z 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1481/10, CBOSA). Jednocześnie "przyległość" działki musi być identyfikowana, jako bezpośredniość jej granicy.

Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia skarżącego, że zasady ustalania linii zabudowy i obszarów zagospodarowania terenów leżą w gestii urzędów gmin, zgodzić należy się z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, że ustalając możliwość zastosowania wyjątku określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r., wbrew twierdzeniom skarżącego - organ uzgadniający w żaden sposób nie wkracza w kompetencje należące do "gestii urzędów gmin". Wyłączenie stosowania zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym może nastąpić jedynie w przypadku zastosowania odstępstw od zakazów, wskazanych w akcie prawnym regulującym dany obszar chroniony. Należy bowiem mieć na uwadze, że uzgodnienie, dokonywane w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ administracji, mający wydać decyzję w postępowaniu głównym. Organ uzgadniający ocenia zatem jedynie projekt pod kątem zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z określoną regulacją prawa materialnego, wynikającą z zakresu dokonywanego uzgodnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że słusznie organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do natomiast do treści § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. wskazać należy, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa inwestycja nie stanowi siedliska rolniczego, a nadanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, z uwagi, iż na przedmiotowym obszarze, w dniu wejścia rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przepis § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia także nie znajdzie zastosowania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro planowana inwestycja leży w pasie o szerokości 100 m od zbiornika wodnego, nie jest urządzeniem wodnym, nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej oraz, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie ma zastosowania § 4 ust. 5 i 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r., to nie jest możliwe uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu w zakresie ochrony przyrody.

Sąd aprobuje twierdzenia organu dotyczące braku możliwości zastosowania instytucji "milczącej zgody", co oznacza brak domniemania, iż w istocie doszło do uzgodnienia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.