II SA/Kr 943/13

Uzasadnienie

Sygn. IISA/Kr 943/13

UZASADNIENIE

W dniu 20 kwietnia 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., działając jako organ administracji rządowej niezespolonej wydał na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne akt prawa miejscowego - Rozporządzenie nr 3/2010 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. w L., zlokalizowanego w miejscowości Stare Miasto, gmina L., na którego podstawie ustanowiona została strefa ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia wody podziemnej "[...]".

Na terenie ochrony bezpośredniej zabroniono użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody, a ponadto stwierdzono, że teren należy zagospodarować zielenią, wody opadowe należy odprowadzać w sposób uniemożliwiający przedostanie się ich do urządzeń służących do poboru wody oraz odprowadzać poza granicę ochrony bezpośredniej ścieki z urządzeń sanitarnych, przeznaczonych do użytku osób zatrudnianych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody.

Na terenie ochrony pośredniej zabroniono natomiast m.in. wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, gromadzenia ścieków w zbiornikach bezodpływowych, stosowania komunalnych osadów ściekowych, zakładania gospodarstw ogrodniczych lub sadowniczych o intensywnej uprawie owoców lub warzyw, zmiany lasu na użytek rolny, a także budowy autostrad, torów kolejowych, dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, jak również lokalizacji magazynów i rurociągów do transportu substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, lokalizowania nowych ujęć wody, z wyłączeniem lokalizowania studni zastępczych w ramach zatwierdzonych zasobów eksploatacyjnych istniejących ujęć, wydobywania kopalin, urządzania parkingów z wyłączeniem parkingów wyposażonych w szczelny system kanalizacyjny wody opadowe i roztopowe, lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, lokalizacji magazynów i rurociągów do transportu substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, lokalizowania nowych ujęć wody, z wyłączeniem studni zastępczych, wydobywania kopalin, urządzania parkingów.

Pismem z dnia 14 maja 2010 r. Wójt Gminy L. wezwał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu wskazano na naruszenie art. 55 ust. 2 i art. 56 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie rozporządzenia w sprawie ustanowienia stref ochrony wód podziemnych bez przeprowadzenia prawidłowych badań geologicznych, hydrogeologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych oraz naruszenie art. 58 powołanej ustawy poprzez wskazanie na zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, nieznajdujące uzasadnienia w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych. Gmina zarzuciła, że przedstawiona w sprawie dokumentacja jest błędna i zawiera zasadnicze wady metodologiczne, których efektem są nieprawidłowe wyniki, powodujące wątpliwości, co do zabezpieczenia wód podziemnych w okolicach L..

Wątpliwości te potwierdziła ekspertyza hydrogeologiczna dotycząca wyznaczenia i ustanowienia stref ochronnych ujęć wód podziemnych opracowana na zlecenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Z ekspertyzy tej wynika, że granice stref ustalonych zgodnie z wnioskiem i w oparciu o przedłożoną dokumentację nie spełniają swego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest iluzoryczna. Wykonane dokumentacje hydrologiczne posiadają natomiast ewidentne błędy i braki, i nie mogą stanowić podstawy do wydania rozporządzeń spełniających cele stawiane przez prawo wodne. Brak prawidłowych badań nie pozwała na ustalenie właściwych granic stref ochrony bezpośredniej, a także pośredniej oraz wprowadzenia adekwatnych ograniczeń służących ochronie wód. Wprowadzone ograniczenia są mało precyzyjne, a w części zbędne i niczym nie uzasadnione.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. poinformował, że nie znajduje podstaw do dokonania zmian w wydanych rozporządzeniach, gdyż zostały one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, celem ochrony istniejących zasobów wodnych.

Skargę na rozporządzenia złożyła Gmina L. zarzucając naruszenie art. 55 ust. 2 i art. 56 ustawy Prawo wodne. W skardze Gmina powtórzyła argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreśliła, że wyniki badań hydrologicznych, hydrograficznych, geomorfologicznych. Dokumentacja, która została złożona w przedmiotowej sprawie zawiera wiele wad metodologicznych, które prowadzą do błędnych wniosków i generują nieprawidłowe wyniki, poddające w wątpliwość zabezpieczenie wód podziemnych w okolicach L. Stanowisko to potwierdza także ekspertyza hydrologiczna dotycząca problemu wyznaczania i ustanowienia stref ochronnych ujęć wody w Starym Mieści k. Leżajska opracowana na zlecenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Ekspertyza ta wskazuje, że granice stref ustalone zgodnie z wnioskiem i w oparciu o przedłożoną dokumentację nie spełniają swojego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest iluzoryczna. Zmiany jakie zaproponowali wnioskodawcy odnośnie stref ochronnych nie poprawiają sytuacji w tym zakresie, a nawet ją pogarszają. Natomiast przedstawiona przez wnioskodawców dokumentacja hydrologiczna posiada ewidentne błędy i braki, i nie może stanowić podstawy do wydania rozporządzeń, ponieważ nie spełnia ona wymagań stawianych przez prawo wodne. Brak prawidłowych badań hydrogeologicznych nie pozwala na ustalenie właściwych granic stref ochrony bezpośredniej jak również pośredniej oraz wprowadzania adekwatnych ograniczeń służących ochronie wód. Dotychczasowe wyniki badań pokazują, że wprowadzone ograniczenia nie spełniają swojej funkcji, są nieprecyzyjne, a część z nich jest zbędna i nieuzasadniona. Strona skarżąca podniosła, że organ administracji wprowadził ograniczenia w sposób dowolny, nieuzasadniony celami art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, które mówią iż ograniczenia mogą być wprowadzone, gdy czynności prowadzone na terenie objętym zakazem powodują zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajnością ujęcia. Tymczasem rozporządzenie nr 3/2010 w § 3 ust. 1 pkt 14 wprowadza całkowity zakaz lokalizowania zakładów przemysłowych, z wyłączeniem zakładów przemysłowych zlokalizowanych na działkach wymienionych w załączniku do rozporządzenia. Organ w ogóle nie odniósł się, w oparciu o posiadane ekspertyzy, w jaki sposób lokalizowanie zakładów przemysłowych powodowałoby zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajnością ujęcia. Zakaz został wprowadzony w sposób dowolny, bez stosownego uzasadnienia które miałoby oparcie w przeprowadzonych ekspertyzach. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż stosowanie nakazów, zakazów i ograniczeń nie może mieć charakteru dowolnego i musi służyć realizacji celów z art. 54 ustawy Prawo wodne.

W odpowiedz na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnionemu organ wskazał, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w swej skardze złożonej na podstawie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak legitymacji do złożenia skargi winien zatem skutkować jej odrzuceniem. Ponadto strona skarżąca złożyła jedną wspólną skargę na dwa odrębne akty prawa miejscowego wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, co również powinno skutkować jej odrzuceniem.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że zarzut naruszenia art. 55 ust. 2 i art. 56 ustawy Prawo wodne jest bezzasadny. Wydając zaskarżone Rozporządzenie zgodnie z art. 58 ust. 3 wskazanej ustawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oparł się na posiadanej dokumentacji hydrogeologicznej załączonej do wniosku wnioskodawców. Dokumentacja ta spełnia wymogi art. 55 ust. 2 oraz art. 58 ust. 3 ustawy Prawo wodne i została przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa. Organ podkreślił, że aktualnie trwają bardzo kosztowne, i czasochłonne dodatkowe badania hydrogeologiczne, które umożliwią ewentualne zweryfikowanie oraz ocenę zasadności zmiany wydanych rozporządzeń dotyczących stref ochronnych istniejących zakazów i nakazów. Organ podniósł, że przy wydaniu przedmiotowych rozporządzeń kierował się także stanowiskiem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który wstępnie opiniował projekty zaskarżonych rozporządzeń i który wskazał iż " ...wstrzymanie się z wydaniem rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia do czasu opracowania dodatku (do dokumentacji hydrologicznej) może spowodować zagrożenie ujęcia. Biorąc pod uwagę potencjalne zagrożenie i jego nieodwracalne skutki, Dyrektor RZGW może, jeśli uzna to za konieczne i możliwe podjąć decyzję o wydaniu rozporządzenia ustanawiającego taką strefę". W tym stanie rzeczy organ nie naruszył art. 55 i art. 56 ustawy Prawo wodne. Zarzut naruszenia art. 58 w związku z art. 54 ustawy Prawo wodne jest również bezzasadny. Wydane rozporządzenia określają prawidłowo zakazy, nakazy, ograniczenia, które znajdują one uzasadnienie w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych. Wprowadzenie tych zapisów poprzedzono oceną zasadności ich wprowadzenia dokonywaną przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako organu uprawnionego do stanowienia tego rodzaju aktów prawa miejscowego. Dyrektor RZGW wprowadzając zakazy ograniczające użytkowanie gruntów oraz korzystanie z wód dla strefy ochronnej ujęcia MZK oparł się m. in. na zaleceniach wynikających z "Dodatku do dokumentacji hydrologicznej zasobów eksploatacyjnych studni SI, S-ll, S-Ill "[...]" w L.. Stwierdzone słabe warunki izolacyjne nadkładu warstwy wodonośnej oraz płytkie położenie zwierciadła wody podziemnej powodują, iż ujmowana warstwa wodonośna narażona jest na przenikanie zanieczyszczeń z powierzchni terenu. Wobec powyższego uzasadnione było wprowadzenie zakazów ograniczających użytkowanie gruntów oraz korzystanie z wód. Z tych też przyczyn koniecznym było też wprowadzenie zakazu lokalizowania zakładów przemysłowych (§ 3 ust 1 pkt 14 Rozporządzenia nr 4/2010) dotyczących ujęcia wody Grupy [...].

Zakaz ten wprowadzono w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Park Przemysłowy Stare Miasto". Zgodnie z ustaleniami uchwały na obszarze strefy ochronnej zaplanowano zasadniczą zmianę użytkowania gruntów. W w/w planie, grunty użytkowane rolniczo zostały przeznaczone pod zabudowę przemysłową wraz infrastrukturą (Park Przemysłowy). Organ wskazał, iż zarówno pojedyncze zakłady, jak i rozległe obszary przemysłowe można traktować jako realne lub potencjalne ogniska zanieczyszczeń. Różnorodność kierunków produkcji przemysłowej sprawia, że występują bardzo zróżnicowane zagrożenia i zanieczyszczenia wód podziemnych. Objawy zanieczyszczenia wód mogą być różne w poszczególnych zakładach nawet tej samej branży w zależności m.in. od rodzaju wykorzystywanych surowców, wytwarzanych produktów i powstałych odpadów. Z tych wszystkich względów organ nie znalazł podstaw do podzielenia zarzutów skargi i wniósł o odrzucenie bądź oddalenie skargi.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011r. sygn. IISA/Kr 1018/10 stwierdził nieważność zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu Sąd wskazał między innymi, że Gmina L., wbrew stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wykazała, iż posiada interes prawny w sprawie. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 nr 31, poz. 206) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Gmina L. jako właściciel nieruchomości (m.in. nr [...], [...], [...],) znajdujących się w obrębie strefy ochrony ujęcia wody podziemnej "[...]" ma interes prawny w zaskarżeniu rozporządzeń ustanawiających te strefy. Skutkiem ustanowienia takich stref, w myśl przepisów ustawy Prawo wodne, jest bowiem wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, co do sposobu wykorzystywania nieruchomości objętych strefą (przepis art. 52 ust. 1 ustawy).

Ustanowienie stref ochronnych związane zostało m.in. z zakazem lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów. Tymczasem na części obszaru objętego strefą ochrony, Gmina L. uchwałą z dnia 18 września 2006 r. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Park Przemysłowy Stare Miasto". W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 25 września 2007 r. Gmina wskazała, że zmiana strefy ochrony w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar Parku Przemysłowego, spowoduje wyłączenie go z jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Oznaczałoby to w istocie unicestwienie nie tylko planu i Parku Przemysłowego, ale także przeznaczonych na jego realizację środków w kwocie prawie 16 min złotych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Interes swój Gmina może zatem wywodzić z przepisów dotyczących ochrony własności lub innych praw do rzeczy oraz wynikającego stąd prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2013r. sygn. II OSK 2608/11 uchylił wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) oraz art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie niedostatecznego uzasadnienia naruszenia interesu prawnego Gminy L. przez zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody i zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. W ocenie NSA nie wyjaśniono kwestii, czy wskazując na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gmina L. powołuje się jedynie na ograniczenie przez zaskarżone rozporządzenie wykonywania przez Gminę przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego wyrażającego się w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy także na ograniczenie wykonywania przez nią prawa własności. Brak jest wyraźnego stwierdzenia, czy "Park Przemysłowy Stare Miasto" według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma być usytuowany na terenach stanowiących własność innych podmiotów czy też także na terenach będących własnością Gminy L. Po drugie, zdaniem NSA, stwierdzenie, że zmiana strefy ochrony - w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar Parku Przemysłowego Stare Miasto - spowoduje wyłączenie terenu Parku Przemysłowego Stare Miasto z jakiejkolwiek działalności gospodarczej nasuwa pewne wątpliwości. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że Miejski Zakład Komunalny sp. z o.o. prowadzi działalność, która pozwala zakwalifikować tą spółkę do zakładów przemysłowych.

Jednocześnie w uzasadnieniu brak zdaniem NSA jakichkolwiek rozważań odnośnie przewidzianego w miejscowym planie "Parku Przemysłowego Stare Miasto", w szczególności na ile charakter planowanej inwestycji odpowiada pojęciu i charakterowi zakładów przemysłowych i co należy rozumieć pod pojęciem zakłady przemysłowe, tj. jakie obiekty przedmiotowe rozporządzenie uznaje za zakłady przemysłowe. NSA podkreślił, że ta okoliczność może mieć istotne znaczenie w sprawie, gdyż zaskarżone rozporządzenie o utworzeniu strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej nie jest pierwszym aktem prawnym ustanawiającym strefę ochronną dla przedmiotowego ujęcia wody. Z tych przyczyn istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy może mieć porównanie granic strefy obecnie ustanowionej i strefy ustanowionej uprzednio oraz ich odzwierciedlenie w miejscowym planie. NSA wskazał, że konieczne jest także rozważenie wzajemnego oddziaływania aktów prawa miejscowego – miejscowego planu i rozporządzenia o utworzeniu strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej. A zatem, Sąd I instancji winien rozważyć nie tylko ustalenia miejscowego planu odnośnie "Parku Przemysłowego Stare Miasto", ale i ustalenia miejscowego planu w zakresie stref ochronnych ujęcia wody podziemnej. Sąd I instancji winien także ocenić, czy rozporządzenie o utworzeniu strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej pozostaje i czy może pozostawać w sprzeczności z miejscowym planem czy też ustanowienie strefy ochronnej w innych granicach (bądź nowej strefy ochronnej) wpływa na zapisy miejscowego planu. Konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy między zaskarżonym rozporządzeniem, a m.p.z.p. zachodzi sprzeczność, a jeśli tak to któremu aktowi prawnemu należy przyznać pierwszeństwo; czy ustalenia obowiązującego m.p.z.p. i ustanowienie strefy ochronnej wzajemnie się wykluczają, czy też pozostają z sobą w zgodzie. Powyższe oznacza, iż Sąd pierwszej instancji winien rozważyć przepisy ustawy – Prawo wodne, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz.U. z 2008r., Nr 2, poz.150 ze zm.). W szczególności należy mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń.

Rozważenie powyższych kwestii pozwoli na właściwą ocenę, czy zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozporządzenie narusza interes prawny Gminy L., w szczególności czy wykonywanie prawa własności przez Gminę L. w zakresie nieruchomości leżących w granicach strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej - tj. na terenie obszaru objętego ochroną bezpośrednią bądź ochroną pośrednią, na których to terenach wprowadzono zakazy, nakazy i ograniczenia w ich użytkowaniu - zostało w istotny sposób ograniczone bądź wyłączone. Zdaniem NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest także wyraźnego stwierdzenia i argumentacji, że w niniejszej sprawie doszło do takiego naruszenia prawa, które daje podstawę do zastosowania art. 147 p.p.s.a. NSA wskazał, że art.147 § 1 p.p.s.a. nie reguluje rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą do stosowania sankcji nieważności. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjęto, że do określenia rodzaju naruszenia przepisów prawa będącego podstawą do zastosowania sankcji nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem, zastosowanie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sankcji nieważności uchwały lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostało ograniczone tylko do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale obejmuje też inne stopnie naruszenia prawa jak naruszenie prawa przez wadliwą wykładnię lub naruszenie przepisów procesowych podjęcia uchwały. Kryterium oceny legalności powyższych aktów stanowi jej zgodność z prawem, tj. zgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Podkreślić jednak należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. następuje wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia prawa Sąd nie stosuje sankcji nieważności w razie nieistotnego naruszenia prawa. Także ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Przyjąć należy, iż są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu, naruszenie procedury podjęcia aktu. Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło także właściwej oceny postępowania w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody.

W ponownym postępowaniu przed WSA w Krakowie do akt sprawy zostały złożone następujące dokumenty:

1. uchwała nr LV/364/06 Rady Gminy Leżajsk z dnia 18 września 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Przemysłowy Stare Miasto",

2. mapa z zaznaczeniem: granic strefy ochronnej ustalonej na podstawie Decyzji Wojewody dnia 3 stycznia 1997 r. znak [...]; strefy ochronnej ustanowionej zaskarżonym rozporządzeniem; granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; granicami strefy Stare Miasto Park i zaznaczeniem działek stanowiących własność Gminy L.;- zwana dalej "Mapą"

3. wypisy z rejestru gruntów dla działek nr [...], [...], [...], [...]

4. decyzja Wojewody z dnia 3 stycznia 1997 r. znak [...] oraz mapa strefy z legendą

5. umowy najmu działki nr [...], nr [...], nr [...] zawarte przez Gmine L. oraz Klasztorem [...] z Miejskim Zakładem Komunalnym sp. o.o. (lub Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L.) – na cele bezpośredniej ochrony strefy sanitarnej studni S-I, S-II, S-III

6. uchwała nr XXXVII/275/05 z dnia 15 lipca 2005r. Rady Gminy Leżajsk o utworzeniu spółki Stare Miasto-Park, wraz z załącznikiem stanowiącym umowę tej spółki.

7. pismo Gminy z dnia 22 października 2013r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto stosownie do art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec powyższego, zgodnie z wiążącymi zaleceniami NSA, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy strona skarżąca Gmina L. wykazała naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez akt prawa miejscowego jakim jest zaskarżone rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 20 kwietnia 2010 r., a w szczególności czy naruszenie interesu prawnego mogło nastąpić poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości Gminy L.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 nr 31, poz. 206) zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzednio wydając w tej sprawie wyrok z dnia 10 sierpnia 2011r., stwierdził, że Gmina L. wykazała, iż posiada interes prawny w sprawie jako właściciel nieruchomości (m.in. nr [...], [...], [...]) znajdujących się w obrębie strefy ochrony ujęcia wody. Uznał, że Gmina posiada w związku z tym interes prawny w zaskarżeniu rozporządzeń ustanawiających strefy bowiem skutkiem ustanowienia takich stref jest wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, co do sposobu wykorzystywania nieruchomości objętych strefą (art. 52 ust. 1 ustawy Prawo wodne). WSA wskazał, że ustanowienie stref ochronnych związane zostało m.in. z zakazem lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, gdy tymczasem na części obszaru objętego strefą ochrony, Gmina L. uchwałą z dnia 18 września 2006 r. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Park Przemysłowy Stare Miasto" i wskazała, że zmiana strefy ochrony w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar Parku Przemysłowego, spowoduje wyłączenie go z jakiejkolwiek działalności gospodarczej i w istocie unicestwienie nie tylko planu i Parku Przemysłowego, ale także przeznaczonych na jego realizację środków w kwocie prawie 16 min złotych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu, interes swój Gmina może zatem wywodzić z przepisów dotyczących ochrony własności lub innych praw do rzeczy oraz wynikającego stąd prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości.

Stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2013 r.

Z pisma Gminy L. z dnia 22 października 2013r. (k. 184 akt sądowych) wynika, że Gmina uzasadniając swój interes prawny w dalszym ciągu powołuje się na własność nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...] oraz dodatkowo na działkę nr [...]. Gmina L. w piśmie tym sama wskazuje, że położone w strefie ochrony pośredniej działki nr [...] i [...] stanowią drogi a zatem sposób ich użytkowania czy też korzystania z nich nie zmieni się. Natomiast działka nr [...] to "nieużytki", a działka [...] to łąka.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z przedłożoną do akt sprawy mapą - działki [...] i [...] rzeczywiście stanowią drogi, działka nr [...] położona jest poza obszarem strefy ochronnej wyznaczonej zaskarżonym aktem prawa miejscowego (znajdowała się w strefie obowiązującej do 2007r.), natomiast działka [...] stanowi nieużytek i ma powierzchnię zaledwie 76 m kw. Tym samym jedyną nowąokolicznością wskazaną przez Skarżącą po wyroku wydanym w sprawie przez NSA, która miałaby uzasadniać naruszenie interesu prawnego lub prawa Gminy L. przez zaskarżone rozporządzenie - to wskazanie na prawo własności działki nr [...], położonej poza obszarem strefy ochronnej ustalonej zaskarżonym rozporządzeniem. Strona skarżąca nie wskazała zatem żadnych nowych okoliczności – w stosunku do poprzednio podnoszonych - na podstawie których można uznać, że wykazała naruszenie swojego interesu prawnego poprzez podjęcie zaskarżonego rozporządzenia. Fakt, że Gmina L. jest właścicielem kilku nieruchomości położonych na terenie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody było okolicznością znaną NSA, który stwierdził, że prawo własności może uzasadniać istnienie interesu prawnego w zaskarżaniu przepisu prawa miejscowego "w określonych okolicznościach sprawy". W tym miejscu zwrócić należy uwagę że przeznaczenie działek nr [...] i [...] nie zmieni się – co potwierdza również sama gmina. Kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia rozporządzenia nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości jakimi są drogi, bądź rozporządzania nimi zgodnie z przysługującej Gminie prawem własności (na marginesie wspomnieć można, że klasyczne "rozporządzanie" drogami publicznymi jest w zasadzie niemożliwe z uwagi na ich wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego), a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Natomiast rzeczą skarżącej Gminy było wykazanie jakie właściwości np. inwestycyjne zostały ograniczone lub uniemożliwione na działce o powierzchni 76 m kwadratowych. Okoliczności takich Sąd z urzędu się nie dopatrzył. Zaskarżone rozporządzenie nie skutkuje zatem uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują nie tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale również inne przepisy

Wskazywana przez Gminę okoliczność, że na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennegopołożone są działki stanowiące własność gminy - łąki, lasy, zakrzewienia (działki numer [...], [...]), nie ma znaczenia. Działki te leżą poza obszarem strefy ochrony źródła wody podziemnej "[...]" .

Drugim aspektem wymagającym oceny w związku z wiążącymi zaleceniami NSA, jest wyjaśnienie czy naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Gminy L. przez zaskarżone rozporządzenie można upatrywać w ograniczeniu wykonywania przez Gminę przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego wyrażającego się w prawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.).

Zdaniem Gminy L. (wyrażonym w piśmie z dnia 22 października 2013r.)zaskarżone rozporządzenie narusza uprawnienia planistyczne gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego na obszarze objętym strefami. Wprowadza nakazy i zakazy, które gmina zobowiązana jest wprowadzić do mpzp. Obostrzenia te nie znajdują uzasadnienia i powodują jedynie utrudnienia w funkcjonowaniu przedsiębiorstw zlokalizowanych na tym obszarze. Zdaniem Gminy L. zaskarżone rozporządzenie jest sprzeczne z mpzp, bo był on dostosowany do "starej" decyzji o strefie ochronnej - przewidywał czasowe ograniczenie lokalizacji obiektów przemysłowych do dnia 9 stycznia 2007r., od tego momentu do wejścia w życie nowych stref w 2010 r. nie obowiązywały ograniczenia wprowadzone decyzją Wojewody z 1997 r. Nadto Gmina L. wskazuje, że prowadzi działalność w zakresie gospodarki komunalnej w formie spółki "Stare Miasto - Park" sp. z o.o. Do spółki gmina wniosła wkład pieniężny oraz aport w celu m. in. utworzenia na obszarze objętym późniejszym rozporządzeniem Dyrektora RZGW parku przemysłowego, będącego podstrefą specjalnej strefy ekonomicznej Euro Park Mielec. Środki na budowę parku przemysłowego pochodziły z UE. Stwierdza także, że "w chwili obecnej spółka komunalna Stare Miasto - Park sp. z o.o. jest właścicielką większości nieruchomości położonych na obszarze parku przemysłowego, jak również strefy ochronnej ujęcia wody ustanowionej rozporządzeniem Dyrektora RZGW w K.."

W pierwszej kolejności należy zatem stwierdzić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale w planowaniu przestrzennym rada gminy obowiązana jest brać pod uwagę wiele uwarunkowań i uregulowań prawnych określonych w innych aktach prawnych, co wprost wynika z art. 9 ust. 2, art. 10, art. 15 – 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w żadnej mierze nie oznacza ograniczenia tzw. władztwa planistycznego. Z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 9 i 11 cyt. ustawy wynika, że już na etapie uchwalania Studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania zasobów wód podziemnych a także występowania terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast w mpzp określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 projekt planu miejscowego musi być sporządzony zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, a do przepisów tych niewątpliwie należy ustawa Prawo wodne.

Nie jest też ograniczeniem władztwa planistycznego wykonywanie zadań przez inne organy w ramach ich kompetencji i na podstawie prawa, w tym wykonywanie prawa stanowienia aktów prawa miejscowego przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie ustawy Prawo wodne. To, że zgodnie z art. 32 w związku z art. 10 i 15 cyt. ustawy ustanowienie zaskarżonym rozporządzeniem strefy ochrony ujęcia wody powinno zostać uwzględnione w miejscowym planie nie oznacza ograniczenia kompetencji organów gminy, ale należy do jej obowiązków. Z tego samego powodu nie można mówić o naruszeniu czy ograniczeniu władztwa planistycznego gminy, skoro z mocy prawa jest ono ograniczone koniecznością uwzględnienia w planie miejscowym rozlicznych uwarunkowań.

Nadto uchwalając w dniu 18 września 2006 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Park Przemysłowy Stare Miasto", a w jego ramach specjalną strefę ekonomiczną, Gmina L. wiedziała przecież, że na jego obszarze istnieje obszar objęty strefą ochrony ujęcia wody – a szerzej: po prostu ujęcie wody dla zaopatrzenia miasta i gminy w wodę pitną. To, że decyzja Wojewody z dnia 9 stycznia 1997 r. ustalająca poprzednią strefę wskazywała datę ważności decyzji na dzień 9 stycznia 2007 r. nie oznacza, że gmina mogła w sposób uzasadniony liczyć na brak ustanowienia nowej strefy., przynajmniej, na żadną taką okoliczność skarżąca nie wskazała. Zarówno "stara" strefa, jak i "nowa" ustanowiona rozporządzeniem z 2010 r. miała przecież za zadanie ochronę ujęcia wody niezbędnej dla mieszkańców. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, podstawowym zadaniem gminy jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym w szczególności zaopatrzenie w wodę. Podstawową potrzebą każdej wspólnoty ludzkiej jest dostęp do czystej wody pitnej, o czym gmina wydaje się zapominać.

Dalej wskazać należy, że przywołane przez Gminę L. ograniczenie w postaci lokalizacji zakładów przemysłowych istniało także poprzednio. Porównanie tekstu decyzji Wojewody z dnia 9 stycznia 1997 r. i rozporządzenia z 2010 r. świadczy, że na terenie strefy w 2010 r. nie wprowadzono zasadniczo odmiennych ograniczeń w stosunku do strefy ustanowionej w 1997 r. (pkt II. 2 przewidywał zakaz lokalizacji obiektów grożących bezpośrednim skażeniem warstwy wodonośnej tj.: magazynów paliw płynnych oraz rurociągów do ich transportu, magazynów substancji toksycznych, obiektów przemysłowych, ferm tuczu przemysłowego).

Podobnie zatem druga wskazana w skardze podstawa w celu wykazania naruszenia interesu prawnego tj. ograniczenie władztwa planistycznego gminy nie została w żaden bliższy sposób przez Gminę sprecyzowana.

Nadto Gmina L. wskazuje, że prowadzi działalność w zakresie gospodarki komunalnej w formie spółki komunalnej "Stare Miasto - Park" . W chwili obecnej spółka Stare Miasto - Park jest właścicielką większości nieruchomości położonych na obszarze parku przemysłowego, jak również strefy ochronnej ujęcia wody ustanowionej rozporządzeniem Dyrektora RZGW w K. Zdaniem Sądu fakt, że "Stare Miasto Park" według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest usytuowany na terenach stanowiących własność innych podmiotów, w tym na terenie spółki założonej przez Gminę L. nie ma żadnego znaczenia dla oceny legitymacji procesowej Gminy w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Założona przez nią spółka posiada odrębną osobowość prawną i organy uprawnione do jej reprezentowania i jako odrębna od gminy osoba prawna spółka ta ma możliwość we własnym imieniu i zewskazaniem na naruszenie własnego interesu prawnego, osobiście zaskarżyć akt prawa miejscowego. Na marginesie tylko wskazać można, że przedmiot działalności spółki (§ 7 umowy, k. 207 akt sadowych) to wynajem nieruchomości, zarzadzanie nieruchomościami, działalność rachunkowo – księgowa, doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarzadzania, pozostała działalność komercyjna, działalność związana z organizacją targów i wystaw oraz doradztwo finansowe i szkolenia. Ten rodzaj działalności nie koliduje z zakazami związanymi z ochroną źródeł wody podziemnej.

Podsumowując, Sąd uznał, że strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżone rozporządzenie nr 3/2010 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 20 kwietnia 2010 r. naruszało jej interes prawny poprzez ograniczenie jej władztwa planistycznego przewidzianego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też poprzez wyłączenie, czy istotne ograniczenie wykonywania prawa własności wskazanych przez skarżącą nieruchomości leżących w strefie ochrony ujęcia wody podziemnej "[...]". Tym samym Sąd nie jest uprawniony do dalszej oceny kwestionowanego aktu, w tym również oceny postępowania w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.