II SA/Po 369/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy w Ś. z dnia (...) października 1992 r., Nr (...), w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. nieruchomości położonej w Ś. przy ul. (...).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia (...) kwietnia 2013 r. M. M. zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji z dnia (...) października 1992 r. z uwagi na niespełnienie ustawowych przesłanek uzasadniających oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Następnie organ przytoczył treść art. 157 § 2 K.p.a. wskazując, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności może być wszczęte z urzędu lub na wniosek, przy czym w tej drugiej sytuacji, osoba wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji musi legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ocenie organu powoływany przez wnioskodawcę interes w postaci "dążenia do uzyskania stabilnej i pewnej sytuacji prawnej dotyczącej prowadzonej przez niego działalności gospodarczej poprzez uzyskanie prawidłowego stanu prawnego wynajmowanego od 15 lat lokalu" stanowi interes faktyczny, a nie prawny, co skutkować musiało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) października 1992 r.

M. M., reprezentowany przez adwokat S. N., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniu z dnia (...) czerwca 2013 r. zarzucono: naruszenie art. 28 K.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że Markowi Mulczyńskiemu nie przysługuje interes prawny w sprawie; naruszenie art. 61a § 1 oraz 157 § 2 K.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu i nieuprawnionej odmowie wszczęcia postępowania, jak również braku podjęcia postępowania z urzędu; naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wnioskodawca, nieprzerwanie do 15 lat, wynajmuje od Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. lokal na cel prowadzonej działalności gospodarczej. Czyni w nim regularne inwestycje, co w jego ocenie powoduje, że ma prawo znać sytuację prawną wynajmowanego lokalu. Wszelkie zmiany właścicielskie, na które zarówno wynajmujący, jak i najemca mogą nie mieć wpływu, stanowią zagrożenie dla jego interesów majątkowych. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że dysponuje dokumentami wskazującymi, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste mogło być niezgodne z prawem, co powoduje, że umowa najmu wiążąca wnioskodawcę może być uznana za nieważną. Mając powyższe na względzie wnioskodawca oparł swój interes prawny na art. 659 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121). Niezależnie od powyższych zarzutów wnioskodawca podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobowiązane do wszczęcia postępowania z urzędu oraz wskazał, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) stycznia 2014 r., nr (...), działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia (...) czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że podstawową kwestią, mającą istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy M. M. był uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) października 1992 r. Jak wyjaśniono, w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991, Nr 30, poz. 127 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Zarządu Miasta i Gminy w Ś. z dnia (...) października 1992 r., Nr (...), w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Ś. przy ul. (...) brak było bezpośrednich przepisów określających krąg stron postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie. W literaturze oraz w orzecznictwie przyjmuje się stanowisko, iż w sprawie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oprócz osoby ubiegającej się o to prawo stroną powinien być tylko właściciel gruntu. Inna osoba przymiot strony uzyskuje wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości. M. M. nie wykazuje tytułu prawnego do nieruchomości, a jedynie wskazuje na łączący go z właścicielem budynku – Spółdzielnią Mieszkaniową w Ś., która stała się na mocy kwestionowanej decyzji użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej opisywanej wówczas, jako nieruchomość ul. (...), działki ewid. nr (...), (...) i (...) zapisana w KW Sądu Rejonowego nr (...) i właścicielem posadowionych na niej budynków – stosunek obligacyjny, jakim jest najem lokalu użytkowego w celu prowadzenia apteki.

Odnosząc się do treści art. 28 K.p.a. wyjaśniono, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego, który by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, nie sposób wywieść, aby pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawcy a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego mógł mieć wpływ na sytuację prawną starzącego w zakresie prawa materialnego. Ani sama decyzja kwestionowana przez wnioskodawcę, ani jej wzruszenie nie ma żadnego wpływu na jakikolwiek interes prawny wnioskodawcy. W opinii jednak Kolegium nie ma żadnego znaczenia dla jego sytuacji prawnej, czy słusznie w sytuacji nabycia budynków, nastąpiło ono nieodpłatnie, czy też powinna być w tej sytuacji naliczona oplata.

Wnioskodawca swoją legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, będącą jednocześnie legitymacją do uzyskania statusu strony w mającym się toczyć postępowaniu, wywodzi z faktu bycia najemcą jednego z lokali znajdujących się w budynku wybudowanym na gruncie oddanym zakwestionowaną decyzją w użytkowanie wieczyste pawilon (...). W ocenie wnioskodawcy, przysługuje mu z tego tytułu prawo do możliwości dążenia do uzyskania stabilnej i pewnej sytuacji prawnej dotyczącej prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej, przy czym jednym z jej aspektów jest uprawnienie do uzyskania prawidłowego stanu prawnego wynajmowanego lokalu, który wymaga ciągłych nakładów finansowych a zatem przysługuje mu prawo podejmowania działań zmierzających do zabezpieczenia poczynionych nakładów inwestycyjnych. Zdaniem Kolegium przytoczone okoliczności nie przesądzają jednak, aby skarżący miał interes prawny w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów odnoszących się do postępowania administracyjnego, gdyż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazuje, ani nawet nie uprawdopodabnia istnienia interesu prawnego po jego stronie w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji. Nic zostało naruszone prawo wnioskodawcy do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem oprócz analizy treści decyzji, przepisów i materiału dowodowego dostarczonego przez samego wnioskodawcę nie przeprowadzano dodatkowego postępowania dowodowego. Również materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, bowiem z jego treści wynikał, w sposób oczywisty dla Kolegium, brak interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy w Ś. z dnia (...) października 1992 r. Odnosząc się do zarzutu konieczności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności powyższej decyzji z urzędu, podniesiono, że w takim przypadku organ musi stwierdzić rażące naruszenie prawa, przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przy czym warunki powyższe nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M., reprezentowany przez adwokata M. J. i S. N. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że skarżący nie dysponuje interesem prawnym we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy w Ś. z dnia (...) października 1992 r. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację wskazującą, że skarżący, jako strona stosunku najmu ma interes prawny w ustaleniu tytułu prawnego do wynajmowanego lokalu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 13 sierpnia 2014 r. skarżący wyjaśnił, że dochodzą go informacje, że Spółdzielnia zamierza wyburzyć budynek, co w istotny sposób godziłoby w jego interesy. Sama umowa najmu wiążąca skarżącego jest nietypowa, gdyż zawiera szereg postanowień związanych z nakładami i ich rozliczaniem, co powoduje, że organ powinien już w postępowaniu merytorycznym zbadać kwestie związane z interesem prawnym skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy w Ś. z dnia (...) października 1992 r.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak bowiem wyjaśnia się w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego 2014, LEX/el; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, Nr 4, s. 15). Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W powyższym świetle złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ orzekający do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Konsekwentnie, w przypadku, gdy organ dostrzeże brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a., jest on zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1630/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12, Baza NSA).

W powyższym świetle, jak zasadnie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy skarżący mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) października 1992 r. miało wyjaśnienie, czy legitymuje się on interesem prawnym do bycia stroną postępowania. Zauważyć bowiem należy, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Kwestionowana przez skarżącego decyzja Zarządu Miasta i Gminy w Śremie z dnia (...) października 1992 r., Nr (...), w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. nieruchomości położonej w Ś. przy ul. (...) została wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły zostać przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie gruntów następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin.

Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1998 r. I SA 2009/97, niepubl., w sprawie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oprócz osoby ubiegającej się o to prawo stroną był właściciel gruntu. Inna osoba przymiot strony uzyskiwała jedynie w sytuacji wykazania tytułu prawnego do nieruchomości. Innymi słowy, interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z października 1992 r. był uzależniony, od stwierdzenia, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że w dacie wydania decyzji z października 1992 r. skarżący podnajmował lokal usługowy, a od kwietnia 1995 r. samodzielnie wynajmuje lokal od Spółdzielni. A więc zarówno w 1992 r., jak i obecnie, dysponuje on jedynie prawem obligacyjnym do nieruchomości stanowiącej pawilon (...). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości, że przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 82/11, Baza NSA). Jak wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 321/06, Baza NSA, najemca lokalu posiada jedynie prawa zależne od podmiotu będącego jego właścicielem, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, wynikających z umowy, od właściciela lokalu, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów, stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, lecz nie najemca czy dzierżawca.

W powyższym świetle uznać należało, że wobec legitymowania się przez skarżącego jedynie prawem obligacyjnym do nieruchomości – umową najmu – nie mógł on skutecznie wnieść o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy w Ś. z dnia (...) października 1992 r. Nie legitymował się on bowiem tytułem prawnym do lokalu zarówno w momencie wydania kwestionowanej decyzji, jak i obecnie, a wskazywany przez niego interes stanowi jedynie interes faktyczny. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.