II SA/Go 1099/13

Uzasadnienie

1. Dnia 23 lipca 2012 r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie G. i K.L., dotyczące zamiaru wykonania dolnego źródła ciepła z przyłączem Dn=63 do pompy ciepła w budynku na działce nr [...]. Roboty miały polegać na wykonaniu dwóch otworów Ø 125 długości 90m oraz montażu przyłącza dolnego źródła ciepła Dn-63 do budynku.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1oraz art. 82 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji) zgłosił sprzeciw w sprawie wskazanych wyżej robót budowlanych.

Zdaniem organu planowane roboty budowlane zmierzają do wykonania pompy ciepła wraz z instalacją, które stanowią urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Zgodnie z jego brzmieniem urządzeniem budowlanym jest m.in. urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Bez obiektu budowlanego urządzenie takie nie może spełniać przypisanej mu funkcji technicznej. Ujęcie ciepła ziemi albo wody (w zgłoszeniu brak informacji na ten temat) jest więc urządzeniem technicznie związanym z obiektem budowlanym, ma bowiem służyć zapewnieniu ogrzewania budynku i w świetle prawa budowlanego jest traktowane jako część obiektu budowlanego. Roboty takie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie zostały zwolnione z tego obowiązku. Katalog robót budowlanych wymienionych w art. 29 prawa budowlanego jest zamknięty, a jego treści nie można interpretować rozszerzająco, co oznacza, że żadne inne obiekty i roboty budowlane niż wymienione w przywołanym przepisie nie mogą być rozpoczęte na podstawie zgłoszenia. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 prawa budowlanego wykonanie pompy ciepła wraz z instalacją objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

2. Od powyższej decyzji G. i K.L. wnieśli odwołanie do Wojewody podnosząc, że w ramach projektowanego zamierzenia budowlanego wykonane zostaną przyłącza cieplne do budynku, których budowa zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast pozostała cześć inwestycji nie podlega regulacjom prawa budowlanego i winna być rozstrzygana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.), gdyż dotyczy wykorzystania ciepła ziemi.

3. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że art. 3 prawa budowlanego nie zawiera definicji przyłącza cieplnego. Jego definicja zawarta została natomiast w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (Dz.U z 2007 r. Nr 16, poz. 92). W myśl § 2 pkt 8 tego rozporządzenia przyłączem cieplnym jest odcinek sieci ciepłowniczej doprowadzający ciepło wyłącznie do jednego węzła cieplnego albo odcinek zewnętrznych instalacji odbiorczych za grupowym węzłem cieplnym lub źródłem ciepła, łączący te instalacje z instalacjami odbiorczymi w obiektach.

Z treści zgłoszenia wynika, że inwestorzy zamierzają wykorzystywać ciepło Ziemi do ogrzewania budynku mieszkalnego za pomocą pompy ciepła. Projektowane w ramach robót budowlanych objętych przedmiotowych zgłoszeniem połączenie pompy ciepła w budynku z odwiertami za pomocą rur Dn=63 nie mieści się w wyżej przywołanej definicji przyłączy cieplnych. Połączenie to wraz z pompą ciepła oraz sondami pompy stanowi instalację grzewczą budynku mieszkalnego, a nie odcinek sieci ciepłowniczej łączącej tą sieć z instalacjami grzewczymi w budynku.

Roboty budowlane objęte zgłoszeniem stanowią budowę instalacji grzewczej, która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do kwestii odwiertów, która została podniesiona w treści odwołania Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 pkt 8 prawa geologicznego i górniczego wykorzystanie ciepła Ziemi jest "pracą geologiczną". Stosownie do treści art. 85 ust. 2 tej ustawy projekt prac geologicznych wykonywanych w celu wykorzystania ciepła Ziemi podlega zgłoszeniu staroście jako organowi administracji geologicznej, a nie administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem wykonywanie przedmiotowych odwiertów w celu wykorzystania ciepła Ziemi do ogrzewania budynku mieszkalnego wymaga sporządzenia projektu prac geologicznych oraz ich zgłoszenia Staroście jako organowi administracji geologicznej. Do zgłoszenia tego należy dołączyć projekt prac geologicznych. Natomiast budowa instalacji grzewczej, która częściowo jest zainstalowana w tych odwiertach podlega regulacji Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę, działającego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej.

4. Na powyższą decyzję Wojewody G. i K.L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenia:

- art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie i orzeczenie, że wykonanie dolnego źródła ciepła z przyłączem Dn=63 do pompy ciepła w budynku, które było objęte zgłoszeniem nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia;

- art. 29 ust. 2 pkt 16 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego przepis ten powinien mieć zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że od dnia 11 września 2013 r. obowiązuje nowy przepis art. 29 ust. 2 pkt 16 prawa budowlanego, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Organ wydając decyzję nie zastosował powyższego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a według skarżących powinien był to zrobić.

Zdaniem skarżących roboty budowlane objęte inwestycją związaną z pompą ciepła można podzielić na dwie części. W pierwszej części będzie miała zastosowanie ustawa prawo geologiczne i górnicze w zakresie odwiertów natomiast w drugiej części ustawa prawo budowlane w zakresie montażu całej pompy ciepła (z całym osprzętem), która w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie wymaga pozwolenia na budowę.

Konsekwencją niezastosowania przepisu art. 29 ust. 2 pkt 16 prawa budowlanego było bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2013r. w sytuacji, gdy wykonanie dolnego źródła ciepła z przyłączem Dn=63 do pompy ciepła w budynku nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu niezastosowania art. 29 ust. 2 pkt 16 prawa budowlanego Wojewoda wyjaśnił, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zgłoszenie inwestorów obejmowało zamiar wykonania dolnego źródła ciepła z przyłączem Dn=63 do pompy ciepła w budynku, a nie montaż pompy ciepła. W jego ramach zamierzali wykonać dwa odwierty oraz przyłącze dolnego źródła ciepła do budynku. Zgłoszeniem tym nie został jednak objęty montaż samej pompy ciepła w budynku mieszkalnym. Oznacza to, że zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem skarżących nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym przypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

6. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest decyzja w sprawie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania obiektu budowlanego. Podstawę materialoprawną tego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowalnego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Określenie ustawowe "wnosi sprzeciw" oznacza, że to rozstrzygnięcie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest jego obowiązkiem w sytuacji zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek.

Ta właśnie kwestia, dotycząca kwalifikacji zgłoszenia zamiaru wykonania dolnego źródła ciepła z przyłączem Dn czyli długości 63 m do pomy ciepła w budynku na działce nr [...] położonej przy ul. [...], stanowi przedmiot sporu. Rzeczone prace polegają na wykonaniu dwóch otworów w ziemi i montażu przyłącza do budynku. Zdaniem organów, powołujących się na art. 28 us t. 1 w zw. z art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, roboty polegające na budowie takiej instalacji grzewczej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do katalogu robót wymienionych w art. 29-31 tej ustawy. W ocenie skarżących przepisy prawa geologicznego i górniczego, regulujące prace polegające na odwiercie, oraz charakter instalacji przemawiają za przeciwnym stanowiskiem. Dodatkowym argumentem jest również, obowiązująca od dnia 11 września 2013 r., zmiana art. 29 ust. 2 pkt 16 prawa budowalnego, której organ II instancji nie wziął pod uwagę.

7. Rozważając zasadność skargi należy mieć na względzie, że przepisy ustawy nie regulują jednoznacznie przedmiotowej sytuacji. Nie może zatem dziwić ostrożność organów, które w swojej argumentacji hołdują tradycyjnemu modelowi interpretacyjnemu – w tym przypadku opartemu na językowych dyrektywach wykładni oraz regule exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie należy intepretować rozszerzająco). Stosowanie tych reguł uzasadnione jest celami prawa budowalnego - regulacji publicznej ustanowionej w celu zapewniania ładu i bezpieczeństwa w sferze inwestycji budowlanych. Niemniej w obliczu postępującej inflacji prawotwórstwa oraz zmian dokonywanych ze względu na prawo wspólnotowe przyjęty przez organy sposób intepretowania prawa musi podlegać pewnej funkcjonalnej korekcie.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 85 ust. 1 i 2 prawa geologicznego i górniczego wiercenie w celu wykorzystania ciepła ziemi nie wymagają zatwierdzenia. Projekt zaś tych robót podlega zgłoszeniu staroście. Także zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 prawa budowalnego zmienionym przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 984), wchodzącym w życie z dniem 11 września 2013 r., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych.

W przedstawionej perspektywie stanowisko organu sprowadzić można do tego, że do montażu odbiornika ciepła (pompy ciepła) oraz wykonanie odwiertów wymagane jest tylko zgłoszenie, zaś do łączącej je instalacji czyli rur - pozwolenie budowlane, co trudno uznać za rygory spójne i racjonalne, a takie powinna spełniać regulacja ustawowa. Nadto konsekwencje prawne wynikające z drugiego z przepisów nie zostały przez organ drugiej instancji rozważone, choć znajdował on zastosowanie w chwili wydawania zaskarżonej decyzji (art. 34 ustawy nowelizującej z dnia 26 lipca 2013 r.).

8. Oceniając zasadność argumentacji organu należy mieć na uwadze, że opisaną nowelą wprowadzono do prawa budowlanego przepis art. 5 ust. 2a w brzmieniu: "W nowych budynkach oraz istniejących budynkach poddawanych przebudowie lub przedsięwzięciu służącemu poprawie efektywności energetycznej w rozumieniu przepisów o efektywności energetycznej, które są użytkowane przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, zaleca się stosowanie urządzeń wykorzystujących energię wytworzoną w odnawialnych źródłach energii, a także technologie mające na celu budowę budynków o wysokiej charakterystyce energetycznej".

Przepis ten wyznacza funkcjonalny kontekst dla zmiany dokonanej w art. 29 ust. 2 pkt 16. Oba zaś przepisy stanowią implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, a także uzupełnienie wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającą dyrektywę 2003/54/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 211, str. 55) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 211, str. 94).

Jak podano to w uzasadnieniu projektu celem noweli było wprowadzenie znacznych ułatwień w zakresie przyłączania mikroinstalacji odnawialnych źródeł energii do sieci dotyczących opłat, czy wymaganych dokumentów. Mimo, że ustawodawca krajowy nie wykonał powierzonego mu obowiązku transpozycji ze starannością wykluczającą spory interpretacyjne (takie jak w niniejszej sprawie), nie można mieć wątpliwości, że zamierzone roboty dotyczą mikroinstalacji, korzystającej ze wskazanych preferencji. W takiej sytuacji obowiązkiem wszystkich organów państwa członkowskiego, w tym administracji i sądów jest zapewnienie skuteczności (efektywności) działania prawa wspólnotowego co realizuje się przez nakaz tzw. prounijnej wykładni prawa. Wykładnia taka powinna sięgać tak dalece jak to tylko możliwe, aby osiągnąć rezultat założony w dyrektywie (por. wyrok TSUE z 13 listopada 1990 r., w sprawie C-106/89, Marleasing SA, LEX nr 124953).

9. Należy również zwrócić uwagę, że przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 prawa budowlanego są zwolnione z reżimu zezwolenia budowalnego. Instalacja, którą zamierzają realizować skarżący nie jest "klasycznym" przyłączem, bowiem nie stanowi elementu pośredniego łączącego sieć zewnętrzną należącą do innego podmiotu z siecią wewnętrzną w obiekcie budowlanym, ale spełnia podobne funkcje bowiem łączy zewnętrzne źródło energii (czemu służy odwiert) z pompą ciepła w obiekcie budowlanym. Trudno jest bronić racjonalności poglądu, że przedmiotowa mikronstalacja podlega pełnemu reżimowi, tylko z tej racji, że ustawa literalnie jej nie wymienia, skoro tak zaawansowane technicznie i restryktywne pod względem bezpieczeństwa przyłącza jak np. gazowe mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia.

10. Z tych też względów należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy polegającym błędnej wykładni lub odmowie zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 pkt 20, 29 ust. 2 pkt 16 prawa budowlanego, art. 2 pkt 2 ustawy i 34 ustawy nowelizującej z dnia 26 lipca 2013 r., wskazanych wyżej dyrektyw oraz art. 85 ust. 1 i 2 prawa geologicznego i górniczego, a w ich miejsce błędnego zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Wskazane uchybienia stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

Jeśli chodzi o wskazania co do dalszego postępowania, to zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ będzie związany wyrażoną w jego uzasadnieniu oceną prawną.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.