II SA/Gl 1187/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w R., działając z upoważnienia Zarządu Powiatu [...], nałożył na A. i G. R. karę pieniężną w wysokości 1900,20 zł. Kara ta została wymierzona za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w C. (drogi powiatowej nr [...]) w związku z prowadzeniem bez zezwolenia zarządcy drogi "robót przy zasypaniu dwóch odcinków rowów przydrożnych i nadsypaniu dwóch miejsc w pasie drogowym zlokalizowanych w linii rowów przydrożnych". W punkcie 2 sentencji tej decyzji orzeczono o obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi powiatowej "na wysokości działki ewidencyjnej nr [...] w miejscach oznaczonych numerami 1 i 2, oraz na wysokości działki nr [...] w miejscach oznaczonych numerami 4 i 5 zgodnie z załączoną mapą zasadniczą, obejmujących powierzchnię rowów i pasa drogowego samowolnie zasypanych i nadsypanych przez dzierżawców w/w gruntów". Jednocześnie organ wydający ta decyzję określił na dzień 30 kwietnia 2013 r. termin przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz określił sposób, w jaki ma zostać przywrócony stan poprzedni dwóch odcinków rowów przydrożnych (miejsca nr 2 i 4) i usunięcie materiału nadsypanego w pasie drogowym (miejsca nr 1 i nr 5). Organ stwierdził także, że do czasu zakończenia nakazanych robót, potwierdzonego komisyjnym odbiorem, wyłączną odpowiedzialność za bezpieczeństwo w miejscach wykonania tych robót ponosić będą sprawcy samowoli. W decyzji nakazano także A. I G. R. powiadomienie Zarządu Dróg Powiatowych w R. o zakończeniu robót i poinformowano ich o ciążącym na nich przez okres 2 lat od oddania pasa drogowego do ponownego użytkowania "obowiązku usuwania wad technicznych pasa drogowego natychmiast po ich stwierdzeniu".

Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w R. umorzył jednocześnie postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego przedmiotowej drogi powiatowej "w części dotyczącej A. i G. R. w zakresie obejmującym istniejący zjazd z drogi o powierzchni 33,82 m, zlokalizowany w miejscu oznaczonym numerem 3 na załączonej mapie zasadniczej" oraz umorzył postępowanie w części odnoszącej się do J. S.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem poprzednie jego orzeczenie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Podał następnie, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po telefonicznym zgłoszeniu w dniu 29 marca 2010 r., w którym Komendant Straży Miejskiej w C. poinformował Zarząd Dróg Powiatowych w R. ( dalej zwanego ZDP w R.) o robotach prowadzonych w pasie drogowym ul. [...]. Z zawiadomienia tego wynikało, że przedmiotowe prace zostały wykonane przez J. S. zamieszkałego w O. przy ul. [...]. J. S. kontaktował się także wcześniej z ZDP w R. celem zasięgnięcia informacji w sprawie zasad prowadzenia robót w pasie drogowym mających na celu poprawę dojazdu do pól zlokalizowanych po obydwu stronach ul. [...] w C. Organ stwierdził ponadto, że wcześniejsza kontrola tego odcinka drogi przeprowadzona w listopadzie 2009 r. nie wykazała zajęcia pasa drogowego, aczkolwiek w jej toku stwierdzono pięć pryzm gruzu budowlanego na terenach przyległych do miejsc, w których później zostały wykonane samowolne roboty.

W dniu 22 kwietnia 2010 r. w trakcie prowadzonych przez pracowników ZDP w R. oględzin miejsc zajęcia pasa drogowego stawił się A. R., który oświadczył, że jest wraz z żoną G. dzierżawcą gruntów Skarbu Państwa przylegających do ul. [...]. Informację tę potwierdziła następnie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział w O. W oparciu o te ustalenia ZDP w R. umorzył postępowanie w części odnoszącej się do J. S. wskazanego w zawiadomieniu Straży Miejskiej uznając, "że osobami odpowiedzialnymi za samowolne wykonanie robót w pasie drogowym są A. i G. R.". Ustalenia te organ oparł na składanych przez A. i G. R. "niepełnych lub sprzecznych wyjaśnieniach", z których wynikło, że " tylko oni byli zainteresowani poprawą warunków dojazdu do użytkowanych pól". Stanowisko to zdaniem ZDP potwierdza pismo z dnia 6 grudnia 2012 r., w którym A. i G. R. wyjaśnili, że prowadzili ustne pertraktacje z pracownikami firmy "B" budującymi autostradę A1. Pertraktacje te związane były z naprawą (dosłownie "usuwaniem") szkód wyrządzonych przez ten podmiot podczas budowy autostrady wyrządzonych w uprawach rolnych, a zakończyły się przyjęciem propozycji w zakresie utwardzenia zjazdów na pola przy ul. [...]. W trakcie oględzin w dniu 11 maja 2010 r. małżonkowie R. oświadczyli wreszcie, że w porozumieniu z firmą "B" umocnili powierzchniowo istniejące zjazdy przy użyciu materiału dostarczonego przez tą firmę. ZDP w R. nie dał jednocześnie wiary twierdzeniom małżonków R., którzy w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. zwrócili się do niego o zaniechanie wymierzenia im kary "za czynność której nie wykonali".

Odnosząc się do tych twierdzeń organ wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zjazd z drogi może funkcjonować jedynie w oparciu o zezwolenie zarządu drogi lub być wykonany przez zarząd drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi. Małżonkowie R. zaś "nie przedstawili dowodu, że przed datą samowolnie wykonanych przez nich czynności w pasie drogowym wskazane przez nich zjazdy istniały". Zdaniem organu dowiódł on, że przed datą stwierdzonej samowoli na przedmiotowym odcinku drogi istniał tylko jeden zjazd oznaczony w załączniku mapowym numerem 3. Miejsca oznaczone w tym załączniku numerami 1 i 4 nie były i nie są zjazdami lecz stanowiły jedynie wybranie przez rolników powierzchnie pasa drogowego, po których odbywał się nieformalny dojazd do dzierżawionych przez nich pól. Miejsca te nie zostały też oznaczone na mapie ewidencyjnej podczas gdy inne urządzone czasie budowy autostrady zjazdy na pola zostały na tej mapie oznaczone. Za zjazdy także nie można było uznać zasypanych dwóch odcinków rowów.

Organ podał następnie, że zjazdy na pola wykonane w postaci nadsypanych gruzem i destruktem z frezowania nawierzchni bitumicznych dwóch powierzchni w linii rowów oraz zasypane dwa odcinki rowów, których istnienie stwierdzono w dniu 30 marca 2010 r. zostały usunięte i nie stwierdzono ich istnienia w czasie oględzin w dniu 22 kwietnia 2010 r. Z uwagi jednak, że w miejsca te nie zostały uporządkowane należało na małżonków R. nałożyć obowiązek doprowadzenia ich do stanu poprzedniego w oparciu o art. 36 ustawy o drogach publicznych.

Organ I instancji wskazał następnie, że w przypadku miejsca oznaczonego w załączniku numerem 3 wykonane roboty polegały na poprawie stanu istniejącego wcześniej zjazdu i w związku z tym w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w tej części prowadzone postępowanie.

Odnosząc się do twierdzeń G. i A. R. dotyczycących zajęcia pozostałych 4 odcinków pasa drogowego organ stwierdził, że nie można było dać wiary ich oświadczeniom, że nie wykonali oni przedmiotowych robót w pasie drogowym, bowiem "przyjęcie przez nich zawiadomienia z dnia 7 kwietnia 2010 r. o wszczęciu postępowania przekazanego im przez J. S., a następnie aktywne uczestniczenie w tym postępowaniu potwierdza, że samowolnie wykonany zakres robót w pasie drogowym drogi powiatowej nie był realizowany osobiście przez A. i G. R., ale za (ich – przyp. Sad) zgodą i wiedzą". W innym miejscu uzasadnienia organ zaś stwierdził, że "istotnym dla sprawy pozostaje fakt, że samowolne roboty w pasie drogowym zostały przeprowadzone na ich żądanie lub zlecenie, zgodnie z ich wolą i wskazaniami w kwestii lokalizacji tych robót". Przyjął jednocześnie, że prace te zostały wykonane w porozumieniu z kierownictwem budowanego wówczas odcinka autostrady A 1, na co wskazuje rodzaj użytego materiału, a także wyrównanie powierzchni wykonanych zjazdów.

Ustalając wysokość nałożonej kary organ I instancji uznał, że zajęcie pasa drogowego na wykonanie opisanych robót trwało 1, a łączna powierzchnia zajętych odcinków pasa drogowego wyniosła 95, 01 m². Stawka opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego, zgodnie z uchwałą Rady Powiatu w R. z dnia [...], nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...]), wynosiła zaś 2 zł/m². Ustalenia te potwierdzone zostały dokumentacją fotograficzną wykonaną w czasie wizji. Po tych ustaleniach organ przytoczył brzmienie art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych regulujące tryb udzielania przez zarządcę drogi zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego oraz sposobu ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdzając. Wskazał następnie na przepis art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy regulujący tryb i wysokość wymierzanej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdzając, że w świetle tego przepisu zarządca drogi nie może odstąpić od nałożenia kary, jak tego oczekiwały strony w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. W konsekwencji był on zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej w 10 -krotnej wysokości opłaty wskazanej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za jednodniowe zajęcie pasa drogowego w wysokości 1900,20 zł ( 10x 95,01 m²x 2 zł/m²/dzień x 1 dzień).

Z uwagi na niedołączenie do decyzji załącznika mapowego i doręczenie go stronom za odrębnym pismem organ I instancji pouczył strony, że termin do wniesienia odwołania należy liczyć od daty doręczenia tego załącznika mapowego.

W odwołaniu G. i A. R. domagali się sprawiedliwego rozpatrzenia faktów przytoczonych przez ZDP w R. oraz podnoszonych przez nich okoliczności. Wskazali, że w ciągnącej się od 2010 r. sprawie pracownicy ZDP z R. nie biorą pod uwagę składanych przez nich wyjaśnień i podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko, deklarując jednocześnie, że im współczują i ich rozumieją. Wnoszący odwołanie podali, że są rolnikami i dzierżawią ziemię w rejonie ul. [...] w C. od Agencji Nieruchomości Rolnych w O. "Ich gehenna" zaczęła się z chwilą rozpoczęcia prac przy budowie skrzyżowania autostrady A 1 w B. z drogą powiatową nr [...]. Po rozpoczęciu tej budowy zlikwidowano wszystkie zjazdy na pola po obu stronach ul. [...], bowiem znalazły się one w rejonie objętym przebudową. Pozostały jedynie zjazdy mniej używane, podmokłe i słabo utwardzone. Wskazali, że w styczniu 2010 r. pracownicy firmy "B" i zalali ich pola z zimowymi zasiewami wodą pochodzącą z odwadnianych wykopów. W związku z tą szkodą pracownik dozoru autostrady zaproponował im polubowne załatwienie tej sprawy poprzez nawiezienie na grunt ziemi oraz wyrównanie i zasypanie koryt wymulonych w uprawach. Obietnica ta nie została jednak zrealizowana, a w zamian za to zaproponowano im utwardzenie istniejących wjazdów na pola. Wnoszący odwołanie przystali na to, ponieważ istniejące wjazdy były podmokłe i po wyjeździe z pola trzeba było sprzątać asfalt. Gdy pojawił się problem ze złożonym przez firmę "B" materiałem do utwardzenia zjazdów A. R. powiadomił pracowników firmy "B" o braku zgody ZDP z R. na wykonanie zjazdów w wyniku czego usunęli on zwieziony przez siebie materiał. Skarżący dodali, że w odróżnieniu od pracowników firmy "B" budującej drogi są rolnikami i nie mają wystarczającej wiedzy dotyczącej utwardzania wjazdów na pola. Podali też, że do dnia wniesienia odwołania nie wykonano wjazdu na pole znajdujące się na działkach nr [...] i [...] od strony ul. [...]. Nieprawdziwe są w związku z tym twierdzenia pracownika ZDP w R., że w wyniku przebudowy części odcinka ul. [...] przy skrzyżowaniu z autostradą w miejsce zlikwidowanego wjazdu na pole została zaprojektowana i wykonana droga dojazdowa z przeznaczeniem do obsługi przyległych gruntów rolnych. Wzdłuż wykonanej drogi biegnie bowiem rów, który uniemożliwia wjazd na pole. W trakcie interwencji w tej sprawie poinformowano ich w ZDP, że powinni kuć żelazo póki gorące i dopilnować wykonania zjazdu. W miejsce tego nałożono na nich karę za podjęte przez nich starania poprawienia wjazdu na dzierżawione pole stanowiące własność Skarbu Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W obszernym 11 stronicowym uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania w sprawie, ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz treść wniesionego odwołania. Następnie organ ten powołując przepis art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdził, że odwołanie G. i A. R. zostało wniesione z zachowaniem 14 dniowego terminu. Termin ten należało bowiem liczyć od dnia doręczenia załącznika mapowego do decyzji organu I instancji, gdyż stanowił on część zaskarżonej decyzji.

W dalszej kolejności SKO zanalizowało przepisy stanowiące podstawę nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego oraz nałożenie obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W szczególności przytoczone zostały przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych regulujące podstawy oraz tryb ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Organ podkreślił, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielanej w formie decyzji administracyjnej. Za zezwolenie takie pobiera się opłatę, którą w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajecie 1m² pasa i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jako zajecie pasa drogowego przez 1 dzień. Stosownie do art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzana jest zaś w drodze decyzji kara administracyjna w wysokości 10-krotnej opłaty ustalonej na podstawie ust. 4 -6. Odnosząc te regulacje do ustaleń faktycznych dokonanych przez ZDP w R. Kolegium stwierdziło, że z notatki służbowej z dnia 30 marca 2010 r. wynika, że w tym dniu przedstawiciele ZDP w R. ustalili 5 przypadków zasypania rowów przydrożnych w pasie drogowym ul. [...] w C. i utworzenie w ten sposób "prowizorycznych zjazdów na pola uprawne graniczące z pasem drogowym". Z protokołu z dnia 22 kwietnia 2010r. oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej, a także innych dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika jednakże, w którym dniu nastąpiło faktycznie zajęcie pasa drogowego.

W kwestii obciążenia odpowiedzialnością małżonków A. i G. R. za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej organ stwierdził, że "nie zaprzeczyli oni w sposób jasny, stanowczy, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości by zjazdy, które faktycznie powstały w pasie drogowym (...) nie stanowiły rzeczywistego połączenia dzierżawionych przez nich nieruchomości rolnych z drogą publiczną oraz, że to oni przyzwolili podmiotowi, który dostarczył i wysypał materiał w pasie drogowym drogi publicznej a w istocie utworzył połączenie pól przez nich dzierżawionych z droga publiczną". Kolegium uznało też, że aktywne uczestnictwo małżonków R. w przedmiotowym postępowaniu potwierdza, że wykonany zakres robót w pasie drogowym drogi powiatowej nie był osobiście przez nich realizowany, ale powstał "z ich inicjatywy oraz za ich zgodą, wiedzą i wskazaniami w kwestii lokalizacji robót". Zdaniem SKO z pisma A. i G. R. z dnia 6 grudnia 2012 r., w którym podali oni, że prowadzili ustne negocjacje z pracownikami nadzoru firmy "B" w sprawie usunięcia szkód powstałych w ich uprawach podczas budowy autostrady należy wywieść wniosek, iż "to oni byli inicjatorami działań, które spowodowały przywiezienie materiału i złożenie go w pasie drogowym przedmiotowej drogi publicznej oraz (...) byli oni zainteresowani podjęciem ww. działań przez podmiot trzeci, które nastąpiły z ich inicjatywy i w istocie służyły ich interesom". Zdaniem Kolegium w zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zatem stanowisko organu I instancji, że tylko oni byli zainteresowani poprawą warunków dojazdu do użytkowanych pól. Z oświadczeń małżonków R. wynika zdaniem SKO, że "wykonanie, nawiezienie i złożenie materiału w części pasa drogowego (...) potraktowali za rekompensatę wyrządzonych im szkód".

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że wymierzenie małżonkom R. kary za zajęcie pasa drogowego poprzez prowadzenie robót w pasie drogowym i nałożenie obowiązku wynikającego z art. 36 ustawy o drogach publicznych było zasadne. Na poparcie tego poglądu powołało się na tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 września 2005 r., VI SA/Wa 747/05, w którym stwierdzono, że nie może być przesłanką zwolnienia strony z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego okoliczność, iż nie nawiozła ona osobiście piasku w celu wykonania zjazdu gruntowego na parcelę, jeżeli został on nawieziony na jej zlecenie.

Organ odwoławczy podkreślił, że nieznajomość przepisów regulujących wykonywanie zjazdów nie mogły skutkować odstąpieniem od wymierzenia kary pieniężnej. Wskazał, że wykonanie jakichkolwiek robót w obrębie pasa drogowego wymagało uzgodnienia z zarządcą drogi i uzyskania stosownego zezwolenia, czego strony nie dopełniły. Odwołujący się zajęli więc pas drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi zatem organ ten zasadnie nałożył na nich z tego tytułu karę pieniężną. Z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez organ I instancji wynika, że materiały odpadowe zostały umieszczone "pomiędzy przedmiotową drogą publiczną i nieruchomościami rolnymi w posiadaniu państwa R. za ich wiedzą i zgodą". Skutkuje to "koniecznością uznania ich za odpowiedzialnych za przedmiotowe zajęcie opasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi".

Skargę na tę decyzję wnieśli G. i A. R.. Wskazali, że poraża ich opinia SKO w K., że są sprawcami samowoli, bowiem niczego nie wykonali, nie mieli możliwości wykonania tej samowoli oraz nie wiedzieli o wykonaniu tych prac. Wyrazili także zdziwienie dlaczego firma odpowiedzialna za wykonanie prac i posiadająca wykwalifikowaną kadrę nadzoru nie odpowiada za swoje czyny. Niezrozumiałe są dla wnoszących skargę stwierdzenia organów dotyczące składania przez nich sprzecznych i niepełnych wyjaśnień. Wskazali, że przez lata na przedmiotowym terenie funkcjonowały zjazdy na pola, które jak twierdzą organy nie były formalnie zalegalizowane. W związku z tym należałoby zapytać, "gdzie są gospodarze tego bałaganu, bo przecież powietrzem nie można wjeżdżać i wyjeżdżać z pola".

Niezrozumiały dla skarżących był także nałożony na nich obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, bowiem firma "B" zaraz po interwencji pracowników ZDP w R., a zatem dwa lata przed wydaniem decyzji, usunęła cały nadsypany materiał. Na domiar złego nałożono na nich jeszcze obowiązek utrzymywania przez dwa lata odpowiedniego stanu technicznego pasa drogowego i poboczy. Skarżący podnieśli też, że w wyniku działań ZDP w R. zrezygnowali z dalszego dzierżawienia gruntów od Agencji Nieruchomości Rolnych.

W ocenie skarżących SKO w K. pominęło ich wyjaśnienia i podane przez nich fakty, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jednostronne. Wbrew twierdzeniom organów o oględzinach w dniu 22 kwietnia 2010 r. dowiedzieli się z telefonu funkcjonariusza Straży Miejskiej w C. Nie wiedzieli też nic o wystosowanym zawiadomieniu z dnia 7 kwietnia 2010 r. Ich aktywne uczestnictwo w postępowaniu okazało się jednak dla nich niekorzystne, bo gdyby nie stawiali się na wezwania i ignorowali całą tę sprawę to organ nie zgromadziłby żadnych dowodów przeciwko nim.

Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący stwierdzili, że raz jest w nim mowa o zasypaniu rowów, o czym nic oni nie wiedzą, a w drugim miejscu o utwardzeniu wjazdów, czego także nie zrobili. Powtórzyli też swoje oświadczenia składane od początku postępowania, że kwestionowane roboty wykonali pracownicy firmy "B", a propozycja utwardzenia wjazdów na pola wyszła ze strony tej firmy na co oni tylko wstępnie wyrazili zgodę. Była to zresztą kolejna propozycja tej firmy naprawienia wyrządzonej im szkody w zasiewach. W trakcie tej rozmowy nie było też mowy o zsypaniu rowów, bowiem nie byli oni zainteresowani tworzeniem nowych wjazdów, gdyż wystarczające były wjazdy istniejące od dawien dawna. Skarżący stwierdzili ponadto, że organ nie zebrał żadnych dowodów, że uzgadniali oni wykonanie przedmiotowych robót, a ich oświadczenia dotyczące jednej niewiążącej rozmowy z pracownikami firmy "B" zostały zinterpretowane, że prace przy umocnieniu istniejących zjazdów zostały wykonane w porozumieniu z nimi.

Wreszcie skarżący zwrócili uwagę na sprzeczne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO. Z jednej strony jest w nim bowiem mowa, że jako dzierżawcy gruntów mieli oni obowiązek zadbać i dopilnować, aby podczas przebudowy drogi wykonano zjazdy na pola, bowiem w planach zaprojektowana została droga mająca obsługiwać przyległe grunty. W innym miejscu organ zarzucił zaś im, że byli inicjatorami działań zmierzających do poprawy warunków dojazdu na ich pola, a wykonane zjazdy służyły ich interesom.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do twierdzeń skargi Kolegium stwierdziło, że ich nie podziela. Wskazał też, że skarga została wniesiona w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu obydwie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7,art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. wykonywania robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z tytułu udzielonego zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym zarządca drogi pobiera opłatę ustaloną jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 12 pkt 1 przywołanego artykułu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z uwagi na brak jednoznacznego stanowiska orzekających w sprawie organów w kwestii co należy rozumieć pod terminem zajęcia pasa drogowego stwierdzić trzeba, że ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty, o jakiej mowa w art. 40 ust. 4 – 6 ustawy o drogach publicznych, jak i wymierzenia kary wskazanej w ust. 12 tego artykułu, utożsamia "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Znaczy to, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 omawianej ustawy - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. Tak więc karze - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - podlega utrzymywanie stanu polegającego na zajęciu, czyli zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sankcjonowane, w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 ustawy jest zajmowanie - jako utrzymujący się stan rzeczy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r. , II GSK 1907/11, LEX nr 1361510). Tym samym sprecyzować należy, że skarżącym została wymierzona kara pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z wykonanym utwardzeniem 5 odcinków części pasa drogowego połączonego w dwóch przypadkach z zasypaniem rowów przydrożnych. Te prace wykonane w pasie drogowym ul. [...] w C. (drogi powiatowej) miały na celu, jak ustaliły organy, umożliwienie wjazdu na grunty rolne położone w sąsiedztwie tej drogi.

Mając na uwadze treść powołanych przepisów i stan faktyczny sprawy w tym także argumenty podnoszone przez skarżących należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, na jaki podmiot winna zostać nałożona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Rozważając tę kwestię dostrzec trzeba powiązanie funkcjonalne zachodzące między przepisami regulującymi tryb udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, a przepisami, w oparciu o które wymierzane są kary administracyjne w związku z zajęciem psa drogowego w sytuacjach wskazanych w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 ustawy. Związek funkcjonalny zachodzący między przepisami art. 40 ust. 4-6, a art. 40 ust. 12 ustawy wynikający z odesłania zawartego w tym ostatnio wymienionym przepisie pozwala na wyprowadzenie wniosku, że kara administracyjna za zajęcie pasa drogowego może zostać wymierzona podmiotom, które mogły skutecznie ubiegać się o udzielenie stosownego zezwolenia, bądź które uzyskały takie pozwolenie lecz naruszyły ustalone w nim warunki. Stwierdzić jednocześnie należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U> Nr 140, poz. 1481) nie określają kategorii osób uprawnionych do skutecznego złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz nie zawierają definicji strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Po wprowadzeniu z dniem 4 października 2005 r. do art. 39 ustawy o drogach publicznych ustępu 3a, w którym ustawodawca posłużył się terminem "inwestor", w orzecznictwie zdaje się przeważać pogląd, że intencją ustawodawcy było przyjęcie, że to właśnie ten podmiot jest stroną postępowania w sprawach udzielania zezwoleń, o jakich mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W ostatnio wymienionym przepisie jest jednak mowa o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem jedynie w przypadkach wskazanych w przepisie art. 39 ust. 3 ustawy można zasadnie twierdzić, że tylko na inwestora mogą być nakładane kary wskazane w art. 40 ust. 12 ustawy. W obszernych uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, w których szczegółowo i drobiazgowo rozważane były rozmaite i nie zawsze istotne dla załatwienia sprawy kwestie, nie znajdziemy co prawda wprost uzasadnienia poglądu, że tylko na inwestora, a nie na wykonawcę można było nałożyć karę za wykonanie robót w pasie drogowym, tym niemniej na posługiwanie się takim poglądem wskazuje analiza treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. W szczególności wskazują na to zawarte w tych uzasadnieniach stwierdzenia w rodzaju: "istotnym dla sprawy pozostaje fakt, że samowolne roboty w pasie drogowym zostały przeprowadzone na ich (skarżących) żądanie lub zlecenie, zgodnie z ich wolą i wskazaniami w kwestii lokalizacji tych robót", a także, iż skarżący "byli zainteresowani podjęciem ww. działań przez podmiot trzeci, które nastąpiły z ich inicjatywy i w istocie służyły ich interesom" . W konsekwencji należy zatem przyjąć, że zarówno Dyrektor PZD w R. działający z upoważnienia Zarządu Powiatu [...], jak i SKO w K. uznały, że skarżącym należało przypisać rolę inwestorów robót zrealizowanych w pasie drogowym. Jednocześnie organy te milcząco przyjęły, że wobec tego tylko na skarżących, a nie na wykonawcę tych robót można było nałożyć karę administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i obowiązki związane z przywróceniem pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Pogląd taki zdaniem Sądu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o drogach publicznych czy przepisach rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W szczególności w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Przepisy powołanego rozporządzenia regulują też wymogi wniosku wskazując, że powinien on m.in. zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 2 pkt 1). Dodać należy, że oznaczenie podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego powinno też zostać określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ustawy o drogach publicznych jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy pozwalają więc na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się (na zasadzie przewidzianej art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.) na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie, kim może być zajmujący pas drogowy.

Orzekające w sprawie organy nie zwróciły także uwagi na unormowanie zawarte w art. 39 ust. 1 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń (...), a w szczególności niszczenia rowów. W związku z tym wyrazić należy wątpliwość czy roboty polegające na zasypaniu odcinka rowu przydrożnego mogły zostać objęte dyspozycją art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, a w związku z tym czy we wskazanych przypadkach zastosowanie mógł znaleźć art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Prace polegające na zasypaniu odcinka rowu przydrożnego celem umożliwienia wjazdu na grunt przylegający bezpośrednio do drogi publicznej należało bowiem zakwalifikować jako samowolne wykonanie zjazdu na drogę publiczną. Stosownie do definicji ustawowej zamieszczonej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do tego rodzaju robót zastosowanie winien znaleźć zatem art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 . W kontekście omówionych przepisów zwrócić należy uwagę, że zgodnie ze stwierdzeniem skarżących we "wstępnym uzgodnieniu" z [...] "B" S.A. Oddział w Polsce nie było mowy o zasypaniu rowów przydrożnych, a tylko o "umocnieniu istniejących zjazdów".

Przeprowadzona analiza przepisów regulujących tryb w jakim może dojść do legalnego zajęcia pasa drogowego, kar wymierzanych z tytułu zajęcia tego pasa bez zezwolenia oraz przepisów odnoszących się do budowy czy przebudowy zjazdu prowadzić musi do wniosku, że prowadzące przedmiotowe postępowanie organy administracji nie mogły pominąć udziału w tej sprawie [...] "B" S.A. Oddział w Polsce , a w szczególności winny rozważyć czy to nie ta Spółka samowolnie zajęła przedmiotowy pas drogowy poprzez "nadsypanie dwóch miejsc w pasie drogowymi i zasypanie dwóch odcinków rowów przydrożnych biegnących wzdłuż ul. [...].

Tymczasem z akt sprawy wynika, że ZDP w R. ustalenia dotyczące udziału [...] "B" S.A. w przedmiotowym zajęciu pasa drogowego, w tym weryfikację twierdzeń skarżących sprowadził do wystosowania do tej Spółki dwóch pism z dnia 24 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 17 grudnia 2010 r. skierowanych do Biura Budowy Autostrady, na które uzyskał jedną dwuzdaniową odpowiedź w piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. podpisanym przez Dyrektora Kontraktu (k-44), z której wynikało, że Spółka ta wykonała wszystkie roboty zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zakres robót wynikających z tego projektu nie obejmował wykonania zjazdów na pola z ul. [...].

Dodać należy, że stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Bezsporne jest zaś w sprawie, że budowie autostrady A 1 na odcinku Węzeł "[...]" - Węzeł "[...]" towarzyszyła także przebudowa dróg poprzecznych, w tym, jak wynika z projektu budowlanego znajdującego się w aktach organu I instancji (k- 45 i nast.) także przebudowa odcinka przedmiotowej drogi powiatowej nr [...] (k-51). W ramach tej przebudowy znalazła się także droga dojazdowa obsługująca przyległe tereny rolnicze. Tym samym skarżący mieli pełne prawo przypuszczać, że [...] "B" S.A. budująca ten odcinek autostrady wraz z przebudowa i budową dróg poprzecznych była uprawniona do wykonania dojazdu do dzierżawionych przez nich gruntów rolnych. Organy orzekające w sprawie nie zweryfikowały też twierdzeń skarżących, że w trakcie budowy Węzła "[...]" zlikwidowane zostały dwa zjazdy na dzierżawione przez nich pola. Stosownie wreszcie do art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Skarżący, w dacie robót wykonanych w pasie drogowym nie byli zaś ani właścicielami, ani użytkownikami gruntów rolnych przyległych do ul. [...] i nie przysługiwały im także żadne inne prawa rzeczowe do tych gruntów.

Opisanych ewidentnych braków postępowania nie dostrzegł także organ II instancji, W konsekwencji stwierdzić należy, że w toku postępowania przed organami obu instancji doszło do naruszenia zasad wynikających z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 8 k.p.a. Orzekające w sprawie organy mimo prowadzenia bowiem przez blisko dwa i pół roku przedmiotowego postępowania nie podjęły bowiem podstawowych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. W szczególności nie zebrały one i nie rozpatrzyły w sposób należyty całego materiału dowodowego oraz nie dokonały na jego podstawie oceny pozwalającej na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Wynikającą z art. 7 k.p.a. , z której wynika, że powinny one z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie godzi także w zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. , zgodnie z którą organy winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie miał na uwadze, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie wykluczają nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na wykonawcę tych robót. W związku z tym zbierze on dowody pozwalające na ustalenie bądź wykluczenie, że faktycznym sprawcą zajęcia pasa drogowego była [...] "B" S.A. Oddział w Polsce. W braku zaś możliwość dokonania ustaleń odnoszących się do opisanych kwestii organ ten winien rozważyć umorzenie postępowania w sprawie.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnić skargę orzekając jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uoprawomiocnienia się niniejszego wyroku orzeczono w myśl art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących.