II SA/Sz 790/13

Uzasadnienie

Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] r., Nr [...] uznał T. C. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy prawa do zasiłku; w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku.

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...] , wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwaną dalej: "K.p.a.", Starosta Powiatu wznowił z urzędu postępowanie zakończone wymienioną wyżej decyzją ostateczną z dnia [...] r., gdyż uzyskał informację, że strona w dniu rejestracji osoby bezrobotnej, posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [..] r., Nr[...]., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., nr 69, poz. 415 ze zm.), Starosta Powiatu uchylił ostateczną decyzję własną z dnia [...] r., Nr [...] odmówił zarejestrowania T..C. jako osoby bezrobotnej od dnia [...] r.

Organ stwierdził, że bezspornie w dniu rejestracji osoby bezrobotnej (tj. [...] r.), T. C. posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej od dnia [...] r. Powyższy fakt w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stanowił dla organu podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w sposób wskazany w sentencji powołanej decyzji.

T. C. złożył odwołanie od powyższej decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] r. zarzucając organowi, że wydał ją błędnie, niedokładne wyjaśniając istniejący stan faktyczny sprawy.

Odwołujący się podał, że błąd w ewidencji działalności gospodarczej mógł wyniknąć z faktu, że zgłosił likwidację tej działalności w ZUS i Urzędzie Skarbowym. Stwierdził że z niewiedzy, wynikającej z braku doświadczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie zgłosił jej likwidacji w Urzędzie Miasta i Gminy . Według odwołującego się, jego dane nie powinny znaleźć się w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), ponieważ nie jest przedsiębiorcą, nie prowadzi działalności (gospodarczej) od 6 lat, więc nie podlega wpisowi do wskazanej ewidencji według obowiązujących przepisów. Organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień odwołującego się, ani przedstawionych przez niego dokumentów. Wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej został złożony [...] r. i - zdaniem strony – likwidując tę działalność w dniu [...] r., wpis powinien zostać wykreślony. Na potwierdzenie swych twierdzeń odwołujący się dołączył do odwołania dokumenty z ZUS i Urzędu Skarbowego.

Decyzją z dnia [...].r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 10 ust. 7 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał na wstępie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wynika z nich, że T. C zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...]r. jako osoba bezrobotna i uzyskał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [..] r. W aktach sprawy znajdują się dwa wydruki z ewidencji działalności gospodarczej (CEIDG) z dnia [...] r. dotyczące T. C.. W jednym z nich widnieje data rozpoczęcia działalności gospodarczej –[...] r., oraz status wpisu "aktywny", w drugim widnieje data zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej –[...] r. i data wykreślenia wpisu – [...] r. oraz status wpisu "wykreślony". Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] r.

Organ odwoławczy wskazał, że strona brała czynny udział w postępowaniu wznowieniowym składając pisemne wyjaśnienie, wskazując w nim fakt wykonywania działalności gospodarczej w okresie od [...] r. do [...] r. oraz zgłoszenia likwidacji tej działalności w ZUS i Urzędzie Skarbowym.

W toku postępowania odwoławczego, T. C. dołączył do akt sprawy pisma Ministerstwa Gospodarki z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., stanowiące odpowiedź na interwencje strony, które w ocenie Wojewody, nie miały bezpośredniego związku z przedmiotem sprawy, wyjaśniały bowiem kwestię statusu przedsiębiorcy w kontekście ubiegania się o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. T. C. dołączył do sprawy także pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] r., w którym stwierdzono, iż strona powinna uprawdopodobnić, że pomimo wykreślenia dopiero teraz wpisu, zaprzestania prowadzenia działalności nastąpiło w przeszłości i od tego czasu działalność nie była prowadzona. Poświadczenie przez stronę zaistnienia takiej sytuacji odpowiednimi dokumentami (zaświadczenia z ZUS, Urzędu Skarbowego) powinno skutkować zachowaniem statusu bezrobotnego i wynikających z tego tytułu uprawnień.

Organ odwoławczy uznał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego, wynika bezspornie, że w dacie rejestracji strona posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej (czego strona nie kwestionowała). Potwierdzona w ten sposób nowa okoliczność faktyczna stanowiła podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a w rezultacie doprowadziła do uchylenia decyzji w przedmiocie uznania T. C. za osobę bezrobotną od dnia [...] r. oraz o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] r. i w konsekwencji skutkowała odmową uznania tej osoby za osobę bezrobotną.

T. C. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [..] z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Wydanej decyzji skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 33 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) oraz art. 7e ust. 2, art. 7f ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.).

- naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 6, art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 76

§ 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 K.p.a.

Według T. C., przy tworzeniu od podstaw systemu ewidencji – CEIDG fakt nie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej mógł być znany organowi ewidencyjnemu, tworzącemu zapis, z innych źródeł np. z ZUS czy Urzędu Skarbowego. Skarżący uważa, że w jego przypadku zasada prawdziwości danych zawartych w CEIDG nie obowiązuje, a odpowiedzialność za przepisanie starych danych do nowej bazy niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym ponosi CEIDG, czyli Skarb Państwa. Dokonując przed ZUS i Urzędem Skarbowym zgłoszenia zakończenia działalności w sensie rachunkowo- majątkowym żaden z pracowników tych urzędów, nie żądał od strony i nie wspominał, że jest dodatkowo potrzebne zaświadczenie o wyrejestrowaniu działalności gospodarczej. Przez ponad 6 lat od zlikwidowania działalności żadna instytucja nie poinformowała skarżącego o wskazanym wyżej obowiązku. W dniu rejestracji w urzędzie pracy także nikt nie sprawdził aktualności danych w systemie CEIDG. Wydając decyzję o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną, Starosta nie poinformował skarżącego, że jest ujęty w ww. ewidencji. Decyzja powyższa utwierdziła skarżącego w przekonaniu, że nie figuruje w żadnym systemie. Skarżący uważa, że nie powinien ponosić odpowiedzialności za brak weryfikacji danych ewidencyjnych przy tworzeniu nowego rejestru, na który nie miał żadnego wpływu.

Precyzując zasadność zarzutów w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, skarżący podał, że organy rozstrzygające w sprawie nie wzięły pod uwagę przedstawionych przez niego dowodów. Dowody te wyraźnie stwierdzają, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i został wyrejestrowany z dniem 1 września 2007 r. W związku z tym, po upływie 24 miesięcy, organ powinien podjąć odpowiednie procedury związane z wyrejestrowaniem nieaktywnego podmiotu. Organy obu instancji nie uwzględniły przedstawionych przez skarżącego dowodów urzędowych, wybierając jeden dowód postaci wpisu do CEIDG. Organy zobowiązane były rozpoznać wszystkie dowody skarżącego łącznie i wszechstronnie, a nie wybiórczo i tylko te, które są dla organu dogodne.

Zdaniem skarżącego, organy obu instancji nie odmówiły przedstawionym dowodom prawdziwości, ani w żaden sposób ich nie zakwestionowały, w związku z tym powinny zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organy art. 80 K.p.a., ponieważ nie oceniły dowodów strony w sposób swobodny, ale w sposób dowolny i wybiórczy, zasłaniając się zasadą legalizmu (art. 6 K.p.a.). Dowodami tymi są interpretacje zawarte w pismach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Gospodarki, które skarżący dołączył w toku postępowania odwoławczego. Stwierdzono w nich, że jeżeli "wpis jest martwy", to osoba nie prowadzi działalności gospodarczej i powinna być traktowana jako bezrobotna.

Naruszenie art. 7 K.p.a., skarżący upatruje w tym, że w momencie, gdy rejestrował się jako osoba bezrobotna, nikt z urzędu pracy nie podjął niezbędnych czynności w celu ustalenia i sprawdzenia, czy jest zarejestrowany w CEIDG.

Nie ustosunkowanie się w decyzji do przedstawionych dowodów budzi wątpliwości skarżącego, co do prawidłowości ich oceny. Skarżący dodał, że organy nie wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku z art. 107 § 3 K.p.a., tj. wyjaśnienia rozstrzygnięcia zawartego w wydanej w sprawie decyzji.

W odpowiedzi udzielonej na skargę T. C., Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowana decyzja organu I instancji wydana została w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego.

O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 Kpa nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.

Powołany, wśród innych, jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis

art. 145 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Organy administracji obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że wskazane wyżej przesłanki wznowienia w sprawie zaistniały. Po wydaniu przez organ I instancji decyzji ostatecznych w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne wskazujące na brak podstaw do uznania skarżącego za bezrobotnego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia [...]". Zgodnie bowiem z definicją osoby bezrobotnej obowiązującą w dniu wydania decyzji o uznaniu T. C. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną, czyli w dniu [...] r., że ilekroć w ustawie mowa jest o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt1 i 2 lit.a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdziestudiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli ukończyła 18 lat (lit. a), nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

T. C. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, czyli w dniu [...] r. podpisał oświadczenie, że zapoznał się i zobowiązuje się do przestrzegania obowiązków i uprawnień osoby rejestrowanej w PUP, w tym zasad uzyskania statusu bezrobotnego. Oświadczenie obejmowało również zapewnienie o zapoznaniu się z warunkami uzyskania statusu bezrobotnego przez osoby, które złożyły wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Z akt administracyjnych sprawy niespornie wynika, że skarżący dnia [...] r. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej a wykreślenie wpisu nastąpiło w dniu [...] r. Niesporne jest również i to, że T. C. faktycznie zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej w dniu [...] r. i zgłosił ten fakt w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oraz we właściwym urzędzie skarbowym. Zaniechał natomiast złożenia w Urzędzie Miasta i Gminy wniosku o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej wpisu ze względu na trwałe zaprzestanie wykonywania działalności. Obowiązek ten ciążył na skarżącym na podstawie 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wg stanu prawnego obowiązującego w dniu zaprzestania wykonywania przez T. C. działalności gospodarczej, tj. w dniu [...] r. Wykreślenie następowało na wniosek przedsiębiorcy (art. 26 ust. 2 ustawy), który winien być złożony w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej.

Ze względu na to, że skarżący nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dane ewidencyjne w tym zakresie zostały na mocy art. 66 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw, przeniesione do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia [...], który obowiązywał w dniu rejestracji T. C. w Powiatowym Urzędzie Pracy umożliwiał uzyskanie przez osobę, która zgłosiła wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, uzyskanie statusu bezrobotnego, o ile osoba ta zgłosiła wniosek o zawieszenie wykonywania działalności i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął.

T. C., jako że nie złożył wniosku o wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, a był do tego obowiązany przepisami ustawy, chociaż

w istocie zaniechał faktycznego prowadzenia działalności, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2

lit. f ustawy o promocji zatrudnienia [...], potraktowany został jako osoba, która prowadzi działalność gospodarczą, a zatem jego status jako bezrobotnego mógł być oceniany tylko z punktu widzenia spełnienia wszystkich wymogów określonych w tym przepisie, a tychże skarżący nie spełniał.

Skoro z informacji dla osoby bezrobotnej, z którą skarżący w dniu rejestracji się zapoznał, co poświadczył własnoręcznym podpisem, wynikały określone obowiązki dla osoby posiadającej wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to skarżący winien był liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z ich niedopełniania. Nieznajomość powszechnie obowiązujących regulacji prawnych jak i obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, który zaprzestaje prowadzenia działalności, zamierza ubiegać się o status bezrobotnego oraz zasiłek, nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej złożenie oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym.

W rozumieniu art. 145 1 pkt 5 K.p.a. informacja z Centralnej Ewidencji

i Informacji o Działalności Gospodarczej, dotycząca niewykreślonego wpisu T. C. stanowi dowód istniejący w dniu wydania decyzji, lecz nie znany organowi, który wydał decyzję. Organ prawidłowo zatem, po wznowieniu postępowania, zweryfikował stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę do uzyskania statusu bezrobotnego, i uznał, że T. C. status ten nie przysługuje. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia [...] zawierające definicję legalną osoby bezrobotnej mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym, ani sądowi administracyjnemu uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą.

Przepisy ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej, na co zwrócił uwagę skarżący, w art. 34 ust. 2 zawierają uprawnienie dla ministra właściwego do spraw gospodarki do wydania decyzji o wykreślenia przedsiębiorcy z urzędu z CEIDG w razie stwierdzenia trwałego zaprzestania wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Ustawodawca wyposażając ministra właściwego do spraw gospodarki w uprawnienie wynikające z art. 34, nie zwolnił jednak przedsiębiorcy z obowiązku wystąpienia w terminie 7 dni z wnioskiem o wykreślenie wpisu w razie trwałego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej ( art. 30) i obowiązek ten ma priorytet przed uprawnieniem wynikającym z art. 34. Podkreślić również należy,

że przeniesienie wpisu skarżącego o prowadzeniu działalności gospodarczej z rejestru prowadzonego przez gminę do CEIDG było skutkiem nie wystąpienia o wykreślenie wpisu przez samego przedsiębiorcę. Wykreślenie to, w dacie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, następowało wyłącznie na wniosek przedsiębiorcy, a gmina w chwili przenoszenia wpisu do CEIDG nie była uprawniona do żadnych działań zastępujących wolę przedsiębiorcy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego pominięcia interpretacji zawartych w pismach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Gospodarki stwierdzić należy, że Sąd nie jest związany poglądami prezentowanymi przez ww. organy. Swobodne interpretacje przepisów ustawy nie są konstytucyjnymi źródłami prawa i z tego powodu, przy dokonywanej przez Sąd ocenie legalności zaskarżonej decyzji, w oparciu o przepisy prawa materialnego i procesowego, nie mogą być brane pod uwagę.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.