III SAB/Wr 72/13

Uzasadnienie

Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga T.W. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą ‘A’, z siedzibą w S., wyznaczonego zarządzeniami Starosty O. jako jednostka, która usuwa z drogi pojazdy i prowadzi parking strzeżony dla pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w sprawie przyznania należności za przechowywanie pojazdu.

Policja zleciła w dniu [...] stycznia 2011 r. (dyspozycja Nr [...]) usunięcie z drogi samochodu osobowego [...] (Nr rej. [...]), wskutek czego pojazd ten został umieszczony na wyznaczonym przez Starostę O. parkingu strzeżonym (prowadzonym przez skarżącego), do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]) Sąd Rejonowy w O. orzekł o przepadku tego pojazdu na rzecz Powiatu O..

Na dzień [...]stycznia 2013 r. datowany jest wniosek strony o przyznanie należności za holowanie i przechowywanie [...] pojazdów, a wśród nich także wspomnianego samochodu (data wpływu wniosku do siedziby Starostwa Powiatu O. – [...] luty 2013 r.). W dniu [...] marca tego samego roku doręczono wnioskodawcy wezwanie organu do przedstawienia szczegółowej kalkulacji żądanych należności. Kalkulacja została przedstawiona Staroście w dniu [...] marca 2013 r.

Ponieważ organ nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności, skarżący wystosował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej "SKO" lub "Kolegium") zażalenie na niezałatwienie w terminie jego wniosku. Organ wyższego stopnia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) – uznał zażalenie strony za uzasadnione i wyznaczył Staroście O. dodatkowy, 30-to dniowy termin do załatwienia sprawy (licząc od dnia doręczenia organowi postanowienia; orzeczenie to zostało doręczone organowi pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2013 r.), zarządzając jednocześnie wyjaśnienie przez Starostę przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

Pismem datowanym na dzień [...] lipca 2013 r. Starosta wezwał zainteresowanego do złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie, w terminie 14 dni od daty doręczenia tego wezwania (co nastąpiło w dniu [...]lipca 2013 r.). Żądane, pisemne wyjaśnienie zostało złożone w biurze podawczym organu [...] sierpnia 2013 r.

Kolejną czynnością procesową Starosty było wydanie – w dniu [...] września 2013 r. postanowienia – w którym organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] października tego samego roku, powołując się na konieczność zebrania nowych dowodów.

W dniu [...] października 2013 r. doręczono stronie pismo (opatrzone datą [...] października), w którym organ poinformował, że w sprawie zgromadzony został cały materiał dowodowy niezbędny do wydania orzeczenia, z zakreśleniem 7-mio dniowego terminu do zapoznania się ze wspomnianym materiałem. Skarżący skorzystał z tego uprawnienia w dniu [...] października 2013 r.

Na dzień [...] października 2013 r. datowane jest następne postanowienie Starosty (doręczone stronie w dniu [...] października) o wyznaczeniu kolejnego już terminu załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2013 r. Organ motywował konieczność dalszego przesunięcia terminu – ogólnikowo – pojawieniem się nowych faktów, mających wpływ na prowadzenie postępowania, a także koniecznością ustalenia właściwych miejscowo urzędów skarbowych jako przedstawicieli Skarbu Państwa, który uznano za stronę prowadzonego postępowania.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. skarżący zawarł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania w sprawie należności za przechowywanie pojazdu, wnosząc o:

• wyznaczenie Staroście O. czternastodniowego terminu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy;

• stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;

• zobowiązanie Starosty O. do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie;

• zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu O. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie – z tzw. ostrożności procesowej – o stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono w szczególności, że wniesienie skargi do WSA zbiegło się z wydaniem przez organ postanowienia załatwiającego wniosek skarżącego merytorycznie, na które to orzeczenie strona wniosła zresztą zażalenie.

W piśmie procesowym datowanym na dzień [...] grudnia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej cofnął dwa żądania zawarte pierwotnie w skardze: wyznaczenia Staroście dodatkowego terminu na załatwienie sprawy (bezprzedmiotowego już wobec merytorycznego załatwienia wniosku zainteresowanego przed rozpoznaniem skargi przez Sąd); zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracowników winnych nieterminowego załatwienia sprawy. W uzasadnieniu pisma zarzucono organowi antydatowanie merytorycznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.

Organ starał się odeprzeć ten ostatni zarzut w swoim piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., przedstawiając mechanizm odbioru i obieg pism w Starostwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I

Skarga T.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starosty O. należy do właściwości sądów administracyjnych, jako że sprawowana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej, skrótowo, jako "p.p.s.a.") obejmuje również "bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a" [1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach].

Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał również przysługujące mu środki zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), albowiem – stosownie do dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a. – złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania w sprawie przyznania należności za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu samochodowego [...] (Nr rej. [...] ), usuniętego z drogi w trybie art. 130a prawa o ruchu drogowym. Organ wyższego stopnia uznał zażalenie za uzasadnione i zobowiązał Starostę O. do podjęcia czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia temu organowi postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. (SKO [...]).

Trzeba przy tym zauważyć, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania, strona nie jest związana terminami do takiego zaskarżenia. Stan bezczynności, jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego.

Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia (zob. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., II SAB/Ol 68/10, w: LEX/el. 2010). Jeżeli zaś organ, którego bezczynność została zaskarżona do sądu administracyjnego, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ze względu na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 tej ustawy.

Odmiennie natomiast należy ocenić skutki skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość (albo w tym samym okresie, w którym skarga została wniesiona) dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, wówczas zdarzenia te nie powodują bezprzedmiotowości postępowania, a więc nie kończą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, ponieważ sąd powinien wypowiedzieć się merytorycznie czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wystąpiło w sprawie, w razie zaś odpowiedzi twierdzącej na to pytanie – czy przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa.

Skarga tego rodzaju ma bowiem służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Taki też motyw legł u podstaw stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. (II OSK 1360/12; LEX Nr 1219576) nie podzielił zapatrywania, według którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

II

Sformułowany w skardze zarzut, w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Starostę O. postępowania administracyjnego w sprawie należności za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi i umieszczonego na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym, zasługuje na uwzględnienie, co stwierdziło już także SKO w swoim postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. Stwierdzenie przez Kolegium faktu niewydania przez Starostę O. merytorycznego rozstrzygnięcia w terminach określonych w art. 35 k.p.a. a także w ramach czasowych wyznaczonego przez SKO dodatkowego terminu (trzydziestodniowy termin zakreślony przez Kolegium na merytoryczne załatwienie wniosku strony – co wymaga silnego zaakcentowania – upłynął wszak bezskutecznie z końcem dnia [...] września 2013 r.), pozwalają uznać takie postępowanie za ewidentnie przewlekłe.

III

Z uwzględnieniem przez sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania w każdym indywidualnym przypadku.

Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r., OPP 52/04, Wokanda 2005, nr 7-8; z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK/11, ONSAiWSA 2013, Nr 1), trzeba – w tym konkretnym przypadku – stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość, jakiej dopuścił się Starosta O., osiągnęła niewątpliwie poziom rażącego naruszenia prawa.

Prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły nie może tym razem usprawiedliwiać ani liczba tego rodzaju spraw rozpatrywanych przez Starostę, ani stopień ich faktycznej zawiłości, ani też ewentualny brak współdziałania wnioskodawcy w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Przypomnieć bowiem trzeba, że tutejszy Sąd rozpoznawał już w ubiegłym roku wiele skarg w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, wniesionych – co istotne – przez tego samego skarżącego przeciwko temu samemu organowi (por. – przykładowo –wyroki WSA we W. z dnia 6 listopada 2013 r. wydane w sprawach III SAB/Wr 13/13; III SAB/Wr 22/13; III SAB/Wr 40/13; III SAB/Wr 54/13 i III SAB/Wr 61/13). W uzasadnieniach wymienionych orzeczeń (jak i w uzasadnieniach wszystkich innych, ubiegłorocznych wyroków wydanych w sprawach tyczących bezczynności Starosty O. bądź przewlekłości prowadzonych przez ten organ postępowań przy rozpoznawaniu identycznych wniosków skarżącego) poszczególne składy orzekające szczegółowo wszak wyjaśniły zasady przyznawania należności za usuwanie i przechowywanie pojazdu. Wskazówki te należało po prostu wykorzystać i zastosować we wszystkich sprawach tego rodzaju, zwłaszcza wszczętych przez tego samego wnioskodawcę.

W rozpoznawanej sprawie organ dwukrotnie wzywał wnioskodawcę do uzupełniających wyjaśnień: w marcu i w lipcu ubiegłego roku. Strona, w obu przypadkach, po kilku zaledwie dniach od doręczenia jej wezwania, przedłożyła szczegółową kalkulację żądanych przez nią należności oraz dodatkowe, pisemne wyjaśnienie, którego oczekiwał Starosta. Przewlekłości postępowania, organ nie może zatem złożyć na karb braku współdziałania samego zainteresowanego w toczącym się postępowaniu wyjaśniającym.

O rażącym naruszeniu prawa – poprzez dopuszczenie przez Starostę O. do przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie – świadczą zaś co najmniej dwie okoliczności.

Po pierwsze, organ nie tylko nie uwzględnił wskazówek pomieszczonych w uzasadnieniach poprzednich judykatów tutejszego Sądu (o których już wspominano), ale ewidentnie wręcz zignorował (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego) tamte orzeczenia. Dowodzi tego dobitnie dwukrotne wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy, co – po wyznaczeniu dodatkowego terminu merytorycznego załatwienia sprawy przez SKO, na podstawie art. 37 k.p.a. – było zabiegiem niedopuszczalnym (nielegalnym), co składy sądowe rozpoznające poprzednie skargi w identycznych (przedmiotowo i podmiotowo) sprawach jednoznacznie podkreśliły.

Po drugie, czynności podejmowane przez Starostę w celu przedłużenia postępowania były istocie jedynie pozorowanymi (dalsze, celowe podkreślenie Sądu) aktami, podejmowanymi – jak można mniemać – wyłącznie w celu odwlekania (unikania?) podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. O zasadności takiej konkluzji świadczy dobitnie to, że w dniu [...] października 2013 r. organ wyznaczył (po raz wtóry) kolejny termin załatwienia sprawy (na dzień [...] listopada ubiegłego roku), mimo to, już na następny dzień po owym przedłużeniu terminu (tzn. [...] października 2013 r.) datowane jest merytoryczne orzeczenie wydane w sprawie. Sąd pomija kwestię ewentualnego (zarzucanego przez stronę skarżącą) tzw. antydatowania tego ostatnio wymienionego rozstrzygnięcia. Nie ma ona bowiem żadnego znaczenia dla możliwości wyrokowania przez Sąd w tej sprawie, ani wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, a to z tego powodu, iż merytoryczne załatwienie sprawy nie stoi na przeszkodzie do stwierdzenia przewlekłości postępowania (co już wcześniej wywiedziono). Okazuje się jednak, że wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy było po prostu zbędne (stanowiło w konsekwencji akt pozorowany jedynie), skoro organ, nazajutrz, był w stanie załatwić sprawę merytorycznie.

Okoliczności przedstawione w dwóch poprzednich akapitach w pełni uzasadniały ocenę dopuszczenia się przez Starostę O. przewlekłości w postępowaniu wszczętym w rozpoznawanym przypadku z rażącym naruszeniem prawa. Sąd dał wyraz takiej właśnie ocenie w punkcie I sentencji wyroku, znajdującym oparcie w dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a.

IV

O kosztach (punkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490).