II SA/Kr 1243/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] Wójt Gminy Z. ustalił dla J.N. właścicielki działki ewidencyjnej nr [...] obr. T. opłatę adiacencką w wysokości 2 698,24 zł.

Po rozpoznaniu wniosku J.N. o zastosowanie w stosunki do niej ulgi w spłacie opłaty adiacenckiej, poprzez jej całkowite umorzenie, Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 17 stycznia 2013r. orzekł o odmowie całkowitego umorzenia opłaty, umarzając jedynie część należnej kwoty, tj. 340 zł, zaś pozostałą opłatę rozłożył na 4 roczne raty. Jak podstawę prawną decyzji wskazano art. 55, 60, 61 ust. 1 pkt. 2 , art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 nr 157 poz. 1240 ze zmianami) . W uzasadnieniu organ podał, iż w sprawie ma zastosowanie art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 55 tej ustawy, który przewiduje możliwość umorzenia zobowiązań w całości lub w części, odroczenie płatności i rozłożenie jej na raty. Organ wskazał, że wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. celem zbadania sytuacji majątkowej i życiowej starającej się o ulgę strony. Na podstawie otrzymanych dokumentów z GOPS ustalono dochody, jakie osiąga J.N. , oraz wyliczono wydatki, które dotyczą stałych opłat na eksploatację domu, oraz takich które, dotyczą utrzymania samej strony. Ustalono, że J.N. jest inwalidką I grupy. Mieszka sama w starym domu wymagającym remontu, zaś sama jest osobą schorowaną. Organ stwierdził, iż stosowanie ulg w ustalonych opłatach opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, iż po stronie organu nie ma obowiązku stosowania takich ulg. Nadto zasadą jest płacenie zobowiązań, a zastosowanie ulgi to odstępstwo od niej.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła J.N. , formułując w nim zarzuty dotyczące jedynie braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr[...] , działając na mocy art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 64 ust. 1 i 3, w zw. z art. 55 i 60 oraz art. 56 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych jest nieuprawnione. Wskazując zaś na treść art. 143 – 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ podał, iż z regulujących zasady i tryb przepisów ustalania opłaty adiacenckiej nie wynika, by oprócz możliwości zawartej w art. 147, a dotyczącej rozłożenia ustalonej opłaty na maksymalnie 10 rocznych rat, ustawodawca przewidział inne ulgi w jej zapłacie. Nie dokonuje także w tej kwestii żadnych odesłań do przepisów innych ustaw, w tym do przepisów ustawy o finansach publicznych. Co za tym idzie, ta część decyzji, która dotyczy umorzenia części ustalonej opłaty i następnie odmawia umorzenia pozostałej kwoty, nie ma umocowania w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powoduje, że organ administracji poza rozłożeniem ustalonej opłaty adicenckiej na raty, nie może stosować innych ulg w jej spłacie.

Nadto organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ustalił sytuację życiową i majątkową zobowiązanej J.N. , poprzez skierowanie do jej miejsca zamieszkania pracownika socjalnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której podano stan rodzinny strony, jej dochody i wydatki, kłopoty zdrowotne i występujące potrzeby życiowe. Jednakże samo ustalenie tych okoliczności nie jest wystarczające. Zgodnie z zasadą mającą miejsce przy stosowaniu ulg w spłacie należności stanowiących dochód Gminy, należy po zbadaniu całości sprawy, mając na uwadze możliwości finansowe i życiowe starającej się o ulgę strony, dokonać wyważenie interesu społecznego i interesu dłużnika. Tego organ I Instancji nie dokonał, i jakkolwiek uznał, że w zaistniałej sytuacji należy pomóc Stronie, bowiem rozłożył istniejące zobowiązanie na 4 raty roczne, to jednak nie odniósł się do wykazania niezbędnej w takich sytuacjach relacji - interes społeczny a interes dłużnika, co tym bardziej wydaje się niezbędne, iż w sprawie organ zastosował tylko pewną możliwość ulgi jaką daje ustawodawca, gdyż rozłożył całe świadczenie na 4 raty, przy możliwości rozłożenia go na 10 - rocznych rat.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J.N. przedstawiając zarzuty w zakresie prawidłowości decyzji ustalającej jej opłatę adiacencką tj.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 4 ust. 4, § 40 ust. 4 w zw. z § 28 ust. 6, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 145 ust. 2, art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 128 i 129 § 1 i § 2 kpa, art. 154 § 2 kpa.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie należy odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a., począwszy od wejścia w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji tego przepisu, jest ograniczone dwiema przesłankami ustawowymi, tj. 1) naruszeniem przepisów postępowania i 2) koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, który to zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, któremu to obowiązkowi odpowiada prawo obywatela do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracyjne. Tym samym organ II instancji nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn.. I OSK 2123/11 wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że Kolegium w swojej decyzji wprost stwierdziło, że "organ I Instancji dokonał należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy". Jednocześnie wskazano, że organ I Instancji nie odniósł się do wykazania niezbędnej w takich sytuacjach relacji – interes społeczny a interes dłużnika, co jest konieczne, skoro udzielono ulgi poprzez rozłożenia świadczenia na 4 raty, podczas gdy właściwe w sprawie przepisy dają możliwość rozłożenia spłaty na 10 rat. Tym samym z treści samej zaskarżonej decyzji wynika, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, bo nie stwierdzono ani naruszenia przepisów postępowania ani też nie stwierdzono konieczności uzupełniania postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia jakiegokolwiek "zakresu sprawy". Jedyną przesłanką uchylenia decyzji stała się zatem konieczność dokonania rozważenia interesu społecznego i interesu dłużnika czyli tej materii, która opiera się na uznaniu administracyjnym. Nie ma żadnych przeszkód aby ustaleń tych dokonał organ II Instancji samodzielnie.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd organu II Instancji dotyczący materialnoprawnej podstawy stosowania ulg w opłacie adiacenckiej tj. że jedyną podstawą udzielenia takiej ulgi może być art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. (ust. 1). Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust. 2).

Nie jest natomiast podstawą do udzielenia ulgi ustawa o finansach publicznych. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa ta w art. 55 – 59 ustala zasady umarzania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym. (art. 55). Art. 56 określa warunki umarzania należności w całości, art. 57 daje podstawę do uwzględnienia wniosku dłużnika co do umorzenia ich w części, odroczenia terminu spłaty całości lub części należności, względnie rozłożenia na raty płatność całości lub części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Art. 58 ustala podmioty uprawnione do ustalania ulg, przy czym zgodnie z ust. 2 tego przepisu umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z ust. 5 przepisów ust. 1-4 oraz art. 55-57 nie stosuje się do należności, których umarzanie, odraczanie terminów spłaty oraz rozkładanie spłaty na raty określają odrębne przepisy. Natomiast art. 59 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast przepisy art. 60 – 64 ustawy o finansach publicznych również przewidują możliwe ulgi ale dotyczące środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Zgodnie z art. 60 ustawy są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Art. 62 przewiduje możliwość potrącenia należności o których mowa w art. 60 z wzajemnej, bezspornej i wymagalnej wierzytelności zobowiązanego wobec Skarbu Państwa oraz ( w nielicznych przypadkach) wobec państwowych jednostek budżetowych i wobec gmin, powiatów lub województw (art. 63). Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 na wniosek zobowiązanego, możne udzielić ulg określonych w art. 55 w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60.

Wskazać należy, że opłata adiacencka nie jest należnością cywilnoprawną, gdyż nie powstaje na podstawie stosunku cywilnoprawnego pomiędzy gminą a zobowiązanym, ale obowiązek jej uiszczenia wynika bezpośrednio z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. z jej art. 144 ust. 1 zgodnie z którym właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość tej opłaty ustalana jest w decyzji administracyjnej (art. 145, 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami) a nie w umowie zawartej pomiędzy stronami. Z tego względu przepisy ustawy o finansach publicznych, dotyczące ulg w spłacie należności cywilnoprawnych nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Nie mają również w niniejszej sprawie zastosowania przepisy ustawy dotyczące ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że kwestie związane z ustaleniem tej opłaty uregulowane są w powołanej wyżej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której przepisy nie przewidują możliwości zwolnienia od jej ponoszenia. Jedyna ulga w uiszczeniu opłaty polegać może na jej rozłożeniu na raty roczne płatne w okresie do 10 lat, co nastąpić może na wniosek właściciela nieruchomości (art. 147 ust. 1 ustawy). Zdaniem Sądu jest to przepis szczególny w stosunku do ustawy o finansach publicznych a jako taki ma pierwszeństwo zastosowania przed przepisami ustawy o finansach publicznych, zgodnie z ogólną zasadą lex specialis derogat legi generali (prawo o większym stopniu szczegółowości pochodzące z aktów prawnych tej samej rangi np. z dwóch ustaw, obowiązujące w tym samym czasie, należy stosować przed prawem ogólniejszym).

W tym miejscu wskazać należy, ze rozpoznając niniejsza sprawę Sąd nie może badać kwestii podnoszonych w skardze a związanych z zasadnością i poprawnością ustalenia samej opłaty, gdyż okoliczności te wykraczają poza zakres sprawy będącej przedmiotem rozpoznania.

Ponownie rozpoznają sprawę organ II instancji będzie obowiązany rozstrzygnąć sprawę uwzględniając wskazówki zawarte w niniejszym wyroku.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.