IV SAB/Wa 217/13

Uzasadnienie

Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A. Sp. z o.o. z siedzibą w N., reprezentowane przez r. pr. B.B., pismem z 11 października 2013 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 4 maja 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w W. przy ul. F.

Pełnomocnik skarżącego zwrócił się o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego A. Sp. z o.o. z 4 maja 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A. Sp. z o.o. złożyło 4 maja 2011 r. wniosek o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. F. w W. W dniu 11 maja 2011 r. Przedsiębiorstwo zostało zobowiązane do uzupełnienia wniosku, co nastąpiło pismem złożonym 27 maja 2011 r. Zarząd Dzielnicy R. [...] czerwca 2011 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nr [...] postępowanie zostało zawieszone na podstawie przepisu art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), a następnie podjęte postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...].

Następnie, 20 marca 2012 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A. Sp. z o.o. zostało po raz kolejny wezwane do uzupełnienia wniosku, co uczyniło pismem z dnia 30 marca 2012 r. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] Przedsiębiorstwo zostało poinformowane, że wniosek z 4 maja 2011 r. pozostaje bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia było w niniejszej sprawie niedopuszczalne. Pełnomocnik wskazał, że instytucja pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia dotyczy wstępnej kontroli wniosku i prowadzić ma do usunięcia wad, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte, o czym świadczy pismo z dnia [...] czerwca 2011 r. Ponadto argumentował, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie uzupełnienia wniosku w zakresie wynikającym z przepisów prawa. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, wniosek spełniał wymagania, określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, a żądania uzupełnienia treści wniosku wykraczały poza ramy ustawowe. Żądane uzupełnienia wniosku zostały dokonane.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił, że instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania jest przewidziana dla konkretnych sytuacji procesowych, które określa art. 64 § 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że stwierdzenie przez organ, iż pozostawia podanie bez rozpoznania, nastąpić może jedynie w przypadku nieusunięcia przez wnoszącego podanie jego braków w terminie siedmiu dni, po uprzednim wystosowaniu stosownego wezwania przez organ. Pełnomocnik podniósł, że instytucji tej nie można przenosić do trwającego już postępowania administracyjnego. Wywodził, że powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Treść art. 64 § 2 k.p.a. nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że 9 kwietnia 2013 r. wniesiono zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sprawa została zarejestrowana pod numerem [...], jednakże do dnia wniesienia skargi nie została rozpoznana. W ocenie skarżącej wyczerpała ona zatem środki przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w sprawie toczy się postępowanie przed organem II instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor 4 maja 2011 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami. Wobec stwierdzenia braków we wniosku, został wezwany do ich uzupełnienia [...] maja 2011 r. Po uzupełnieniu wniosku, co miało miejsce 27 maja 2011 r., w dniu [...] czerwca 2011 r. wszczęto postępowanie, a następnie zawieszono je na 9 miesięcy postanowieniem Zarządu Dzielnicy R. [...]. z [...] czerwca 2011 r. nr [...], z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem w opracowywanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] ". W okresie zawieszenia plan nie został uchwalony, wobec czego postanowieniem Zarządu Dzielnicy R. [...]. z [...] marca 2012 r. nr [...] postępowanie zostało podjęte. Po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdzono, że wniosek wymaga dalszych wyjaśnień i uzupełnień. Pismem z [...] marca 2012 r. wezwano wnioskodawcę do jego uzupełnienia m.in. o aktualne załączniki mapowe, obejmujące obszar w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (wskazując, że przedłożona przy wniosku mapa posiadała aktualność na dzień 29 grudnia 2010 r.). Jednocześnie poinformowano inwestora, że nieuzupełnienie wniosku w podanym terminie spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania, a w przypadku niedotrzymania ww. terminu, rozpatrzenie sprawy będzie możliwe po złożeniu nowego, kompletnego wniosku.

Inwestor 2 kwietnia 2012 r. uzupełnił wniosek, nie przedkładając jednak wszystkich brakujących dokumentów, w tym ustanowienia służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] w obrębie [...], co w połączeniu z istniejącą już służebnością na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] umożliwiałoby zapewnienie inwestycji faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej. Dostarczony załącznik mapowy nie obejmował obszaru niezbędnego do przeprowadzenia analizy. Wnioskodawca pismem z [...] maja 2012 r. został poinformowany, że wobec nieuzupełnienia wniosku pozostaje on bez rozpoznania, a rozpatrzenie sprawy będzie mogło nastąpić po złożeniu nowego, kompletnego wniosku. Inwestor nie zgłaszał uwag co do tego postępowania i zastosował się do wskazówek zawartych w piśmie z [...] maja 2012 r. Po uzyskaniu służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] w obrębie [...], w dniu 21 stycznia 2013 r. złożył nowy wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie V-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i z usługami w parterze na działce nr ew. [...] w obrębie [...], budowie poszerzenia drogi wewnętrznej na części dz. nr ew. [...] w obrębie [...], budowie zjazdu na części działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. F. w W. Organ zaznaczył, ze zakres wniosku nie został zmieniony w odniesieniu do projektowanego budynku wielorodzinnego, a wniosek ten jest przedmiotem oddzielnego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności skargi wskazać należy, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że w przypadku pozostawienia przez organ administracji podania bez rozpoznania stronie służy prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (wyrok NSA z 3 lipca 2003 r., sygn. akt II SAB/Po 4/03, Pr. Pracy 2004/9/42; wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r., sygn. akt II SAB 240/00, LEX nr 53962; wyrok NSA z 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB 89/99, LEX nr 48727). Naczelny Sąd Administracyjny 3 września 2013 r. w sprawie sygn. akt I OPS 2/13 podjął uchwałę następującej treści: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), LEX nr 1356405.

Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452).

Uznając, że skarga jest w rozpatrywanej sprawie dopuszczalna zaznaczyć należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji.

Z akt sprawy wynika, że zamiarem strony skarżącej było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. F. w W., a w sprawie tej złożono wniosek 4 maja 2011 r. Skarżące przedsiębiorstwo zostało zobowiązane do uzupełnienia wniosku, co nastąpiło pismem złożonym 27 maja 2011 r. Zarząd Dzielnicy R. [...] czerwca 2011 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Następnie [...] marca 2012 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A. Sp. z o.o. zostało wezwane do uzupełnienia wniosku, co uczyniło pismem z 30 marca 2012 r. Pismem z [...] maja 2012 r. znak [...] Przedsiębiorstwo zostało poinformowane, że wniosek z 4 maja 2011 r. pozostaje bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu zasadnie strona skarżąca wywodziła w toku postępowania, że instytucja pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia dotyczy wstępnej kontroli wniosku i prowadzić ma do usunięcia wad, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte, o czym świadczy pismo z [...] czerwca 2011 r. Ponadto art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie uzupełnienia wniosku w zakresie wynikającym z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W doktrynie i orzecznictwie powszechnie zaaprobowane zostało stanowisko, zgodnie z którym tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: k.p.a. Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, Lex nr 746326). We wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że: "Jeżeli przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym.

Należy jednak rozróżnić rodzaj braków pisma, jako wpływających na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, innych niż wskazane w § 1 art. 64 k.p.a., do których stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. - należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych.

W rozpatrywanej sprawie odnosi się to do art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Innymi słowy, art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie do tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu - wnioskowi biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Brakom wskazanym w wystosowanym do skarżącej w wezwaniu z [...] marca 2012 r., nie można przypisać charakteru tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu wnioskowi biegu. Braki odnoszące się do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji mogą być – co do zasady - sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/10, Lex nr 756037; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10 Lex nr 746927).

Zgodnie z ustalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (tak NSA m.in. w wyrokach z 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 826/11, LEX nr 1252200 z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, ONSA 1997, Nr 3, poz. 114).

Natomiast w rozpatrywanej sprawie pismem z [...] marca 2012 r. wezwano wnioskodawcę do jego uzupełnienia, m.in. o aktualne załączniki mapowe, obejmujące obszar w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (wskazując, że przedłożona przy wniosku mapa posiadała aktualność na dzień 29 grudnia 2010 r.), dokumenty świadczące o służebności przesyłu mediów, zażądano wyjaśnienia sposobu dostępu do drogi publicznej. Przytoczona treść wezwania wskazuje, że skarżąca nie została wezwana do usunięcia braków formalnych.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ administracji do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270; dalej: p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę na bezczynność w sprawie, w której organ administracji pozostawił podanie bez rozpoznania sąd administracyjny nie uchyla więc "pozostawienia podania bez rozpoznania", tylko uznając, że było ono niezasadne, zobowiązuje organ administracji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Skoro zobowiązanie przez sąd organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie jest uzależnione od uchylenia "pozostawienia podania bez rozpoznania", to "pozostawienie podania bez rozpoznania" nie jest również przeszkodą dla organu administracji, by wydał rozstrzygnięcie w sprawie, gdy uzna, że niezasadnie pozostawił podanie bez rozpoznania.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ nie zignorował wniosku strony i podejmował czynności w sprawie, odpowiadając na wniosek, a ponadto postępowanie było zawieszone.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.