II SA/Wr 664/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Prezydent W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz F.Ż. i H.Z.-Ż. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi lokalne (np. salon fryzjerski, gabinet kosmetyczny, stomatologiczny) wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu, przewidzianych do realizacji na części działki nr 1, AM-10, obręb W. objętej planem miejscowym oraz ustalił na rzecz F.Ż. i H.Z.-Ż. warunki zabudowy przy ul. [...] we W., oznaczenia geodezyjne obręb: W., AM-11, działka nr 48/1, 48/3 i części działki nr 6, dla inwestycji obejmującej: budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi lokalne (np. salon fryzjerski, gabinet kosmetyczny, stomatologiczny), budowę niezbędnej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, oraz zagospodarowanie terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.K. i S.K., zarzucając dołączenie do decyzji "fałszywego dokumentu w postaci sfałszowanej mapy zasadniczej przez ZGKiKM we W. i wprowadzenie do obiegu prawnego oraz zmiany linii zabudowy na rzecz właścicieli działek nr 48/1 i 48/3". W ocenie odwołujących na podkładach mapowych bezprawnie naniesiono ogrodzenie działek objętych inwestycją oraz pawilon na podłożu betonowym. Wyznaczona linia zabudowy narusza – ich zdaniem - § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zakwestionowali także ustalenia dotyczące wysokości i szerokości elewacji frontowej. Ponadto, podnieśli, że planowana inwestycja to w rzeczywistości dom pogrzebowy z restauracją. Reasumując, odwołujący wskazali również na naruszenie art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a..

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Ocenę niniejszej sprawy organ rozpoczął zaś od krótkiej analizy charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Organ lokalizacyjny nie może ustalić warunków zabudowy, o ile nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych. W rozpatrywanej sprawie – w ocenie Kolegium - wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione.

Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. Na obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa. Jej dopełnieniem jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa i usługowa zlokalizowana na działkach nr 64/1, nr 64/2, nr 64/3 (poz. 3 części opisowej analizy), nr 54 (poz. 18 części opisowej analizy), nr 62/3 (poz. 22 części opisowej analizy), nr 40 (poz. 29 części opisowej analizy), nr 35 (poz. 31 części opisowej analizy), nr 7 (poz. 54 części opisowej analizy), nr 8 (poz. 55 części opisowej analizy), nr 93 (poz. 56 części opisowej analizy), nr 52 (poz. 73 części opisowej analizy), nr 46 (poz. 81 części opisowej analizy), nr 42/2 (poz. 85 części opisowej analizy), nr 323 (poz. 88 części opisowej analizy). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji większość z tych usług to wolno stojące pawilony i usługi wbudowane w budynki mieszkalne. Jednakże, w terenie analizowanym istnieją samodzielne budynki usługowe. I choć skład budowlany na działce nr 323 został zlikwidowany, to jednak pozostał nadal budynek usługowy, a sam teren jest także przeznaczony pod usługi. Zresztą spoglądając na teren inwestycji i jego najbliższe, bezpośrednie sąsiedztwo nie trudno dostrzec, że jest ono w znacznym stopniu przeznaczone pod usługi. Organ bardzo wyraźnie uwidocznił to na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Co ważne, położenie samej nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, już pokazuje, że przeznaczenie jej pod usługi jest jak najbardziej pożądane. Przecież działka nr 48/3 usytuowana jest bezpośrednio wzdłuż dość ważnych arterii komunikacyjnych miasta – ul. [...] oraz [...]. Bezpośrednio sąsiedztwo terenów komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu, wcale nie przemawia za kontynuowaniem zabudowy mieszkaniowej na działce objętej wnioskiem. Wręcz przeciwnie, główne ulice tej części miasta i położenie terenu inwestycji, przemawiają jednoznacznie za dopuszczeniem lokalizacji planowanej inwestycji. Co także Co także istotne, a już wyżej podkreślono działki najbliżej położone terenu inwestycji także przeznaczone są pod usługi.

Kontynuacja funkcji, jak wskazało Kolegium, oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego". (Z. Niewiadomski, [red.] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck 2011. Komentarz do art. 61, Legalis).

Podkreślił przy tym, że dla oceny kontynuacji funkcji i cech zabudowy nie mają żadnego znaczenia ustalenia planu miejscowego dla działek znajdujących się w terenie analizowanym. Wręcz przeciwnie, uwzględnienie ustaleń planu co do przyszłego zagospodarowania nieruchomości należy odczytywać jako naruszenie prawa. Organ bowiem zobowiązany jest ustalić stan faktyczny na dzień wydania decyzji, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej. Konsekwencje prawne wynikają bowiem z ustaleń stanu faktycznego, a nie prawnie dopuszczonego, w przyszłości, zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Zastrzeżeń Kolegium nie budziły także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem", obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył linie zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wbrew zarzutom odwołania, taki zabieg urbanistyczno-jurydyczny jest jak najbardziej dopuszczalny. Wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust 1 lub 3 rozporządzenia w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe, albowiem w rzeczywistości inwestycja byłaby niewykonalna. Już ten argument uzasadnia – zdaniem Kolegium - w całości powinność (obligatoryjność) zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczenia linii zabudowy w sposób umożliwiający realizację zamierzenia budowlanego. W tym miejscu podkreśliło, że przepisy rozporządzenia nie mogą blokować inwestycji, jeżeli spełnia ona wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Tak więc w całości Kolegium podzielił działania organu I instancji, tym bardziej, że wyznaczona linia zabudowy uwzględniła przede wszystkim uwarunkowania związane z komunikacją. Prawidłowo także został ustalony wskaźnik zabudowy. Jak bowiem wynika z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,25, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,03 do 0,49.

W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie - do 0,30, a więc nieznacznie odbiegający - tylko o 0,05 - od średniego wskaźnika zabudowy. Teren analizowany charakteryzuje się wskaźnikiem zabudowy na poziomie 0,30 i większym. Na około 100 nieruchomości przyjętych do analizy ponad 40% posiada wskaźnik zabudowy na poziomie większym lub równym 0,3. Jak wskazało Kolegium, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne musi uwzględniać potrzebą ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. W szczególności, kwestia ta staje się istotna w warunkach miejskich, gdzie ograniczone są zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy. Dlatego też wysoki wskaźnik zabudowy w obszarach wielkomiejskich nie jest niczym wyjątkowym i nadzwyczajnym. Takie ujęcie pozwala na stwierdzenie, że wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,3, znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa - § 5 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p..

Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej, Kolegium także nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Otóż, w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11,5 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 9,0 m do 14,00 m. Organ wyznaczył maksymalną szerokość elewacji frontowej na poziomie do 23 m, a więc zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. W tym miejscu należy podkreśliło, że podstawą wyznaczenia takiej szerokości elewacji frontowej są budynki usługowe znajdujące się wzdłuż arterii komunikacyjnych obszaru sąsiedzkiego. I tak, po przeciwnej stronie terenu inwestycji - na działkach nr 52 i nr 323 - znajdują się budynki z szerokością elewacji frontowej na poziomie 19 m, 21 m i 30 m. Budynki o takiej szerokości elewacji frontowej skupione będą przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...]. Takie uwarunkowania urbanistyczne pozwalają, w ocenie Kolegium, na wyznaczenie elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, albowiem z analizy bezspornie wynika, że szerokość elewacji frontowej na poziomie 23 m nie naruszy zastanego ładu sąsiedztwa. Organ zauważył także, że zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada bezwzględnej konieczności dokonywania kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna, ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję w kontekście również systemowo wymownych zmiennych właściwych dla obszaru analizowanego, z uwzględnieniem całości zabudowy, jej charakteru, rodzaju i parametrów, a także innych uwarunkowań urbanistycznych. W tej relacji zasadniczym argumentem ustalania parametrów zabudowy powyżej średnich sąsiedztwa jest położenie terenu inwestycji i charakter inwestycji. Jak już wyżej podkreślono rozpatrując zachowanie funkcji, bezpośrednio sąsiedztwo terenów komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu, wcale nie przemawia za kontynuowaniem zabudowy mieszkaniowej na działce objętej wnioskiem. Wręcz przeciwnie, główne ulice tej części miasta i położenie terenu inwestycji, przemawiają jednoznacznie za dopuszczeniem lokalizacji planowanej inwestycji o takich właśnie parametrach.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym około 6,5 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 3,50m (poz. 3-5 analizy), zaś maksymalny ok. 10,5 m i 12 m (poz. 88 i 101 analizy). W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 8,0 m. Obszar analizowany charakteryzuje się budynkami o zróżnicowanej wysokości. Sama zabudowa jednorodzinna cechuje się wysokością od 3 m do 9 m. Występuje bardzo dużo budynków o wysokości w przedziale 7-9 m. Na około 100 nieruchomości poddanych badaniu właśnie 60% zalicza się do wskazanej grupy. Tak silna przewaga cechy determinuje w pełni ustalenie wysokości na poziomie 8 m.

Zastrzeżeń składu orzekającego nie budziły także ustalenia rodzaju dachu. Stosowanie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji dopuścił dach płaski, co jest zgodne z wnioskiem Inwestorów i dominującą cechą sąsiedztwa. Taki wariant inwestycji znajduje umocowanie w wynikach analizy urbanistycznej.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od ul. [...] i [...]. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (zob. pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 24 maja 2012 r. - k. 15; pismo T.D. S.A. z dnia 9 maja 2012 r. k.10). Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Tak więc wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod ochrony. Zresztą teren inwestycji w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem B - a zatem przeznaczony pod budownictwo. W ocenie Kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Reasumując, opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Działki sąsiadujące z działką, na której ma być dokonana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej, istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzji ustalającej warunki zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjny rozstrzygnięciu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie nomenklaturowe.

Organ I instancji – zdaniem Kolegium - prawidłowo oznaczył inwestycję: "1) budowa budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi lokalne (np. salon fryzjerski, gabinet kosmetyczny, stomatologiczny), 2) budowa niezbędnej infrastruktury technicznej w tym przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej 3) zagospodarowanie terenu", co jest zgodne z wnioskiem inwestora. Zasadnie też organ ustalił parametry inwestycji, co już zostało wyżej wyjaśnione.

W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Stosowanie do § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, ustalenia dotyczące ochrony osób trzecich są wystarczające. Zgodnie bowiem z postanowieniami nie tylko decyzji lokalizacyjnej (pkt 2 lit. e), ale przede wszystkim art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze. zm.) inwestor będzie zobligowany do takiego przedstawienia projektu budowlanego, który będzie odpowiadał standardom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co istotne, sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Akceptacja projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany będzie możliwa tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi. W ocenie Kolegium, ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutów odwołania, organ prawidłowo i wyczerpująco ustalił zasady ochrony pozostałych stron postępowania. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego jej lokalizacja nie będzie ponad przeciętna miarę oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ ma prawa ocenić jedynie uwarunkowania związane z lokalizacją obiektu, jego funkcję i parametrami. Organ lokalizacyjny nie ma natomiast jurydycznych instrumentów, aby uzależnić wydanie decyzji innych czynników, a w szczególności od przypuszczalnego - co podnoszono w odwołaniu - prowadzenia w przyszłości domu pogrzebowego. Ewentualna przyszłościowa zmiana sposobu użytkowania obiektu może wymagać kolejnej decyzji lokalizacyjnej lub/i decyzji pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Nie jest też wykluczone, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu lub całej nieruchomości, strony obecnie odwołujące się będą mogły skutecznie poszukiwać ochrony jedynie przed sądem cywilnym - na podstawie przepisów prawa sąsiedzkiego. Jak bowiem wskazywano na wstępie, jeżeli inwestor spełnia wymogi stawiane przez materialne prawo administracyjne, to organ obligatoryjne wydaje decyzję o warunkach zabudowy. Analogiczny pogląd odnosi się do decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Badając ustalenia decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej, skład orzekający stwierdził, że odpowiadają one przepisom prawa. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...], i od tej ulicy będzie odbywała się obsługa komunikacyjna - przez istniejący już wjazd (zob. k. 12 opinia Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia 16 maja 2012 r.).

Stosownie do treści § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Organ ma zatem obowiązek wskazać liczbę miejsc parkingowych. Rozporządzenie oraz ustawa nie wskazuje jednak w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Pozostawione to zostało uznaniu organu administrującego, który biorąc pod uwagę, charakter inwestycji oraz całokształt sprawy, ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych.

W rozpatrywanej sprawie organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 10-20 miejsc parkingowych na 1000 m2 usług. Dodatkowo organ I instancji ustalił, że wygospodarowanie miejsc parkingowych inwestor obowiązany jest dokonać na terenie objętym inwestycją. Zdaniem składu orzekającego ustalenia decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji. Ustalenia miejsc parkingowych odbyło się na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W., które dla tego obszaru przewiduje wskaźnik miejsc parkingowych na poziomie 10-20 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Ponadto, na etapie sporządzania Studium prowadzone są stosowne analizy co do potrzeb i uwarunkowań komunikacyjnych. Z tego też względu skorzystanie w aspekcie dowodowym z ustaleń Studium jest jak najbardziej prawidłowe, tym bardziej że przecież Studium jest aktem planistycznym. W ocenie Kolegium, 10-20 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej zaspokaja potrzeby miejsc parkingowych dla przyszłej inwestycji, tym bardziej, że muszą one być zrealizowane na terenie objętym inwestycją. Co ważne, to czy będzie możliwa lokalizacja ustalonych w decyzji miejsc parkingowych jest poza zainteresowaniem organów lokalizacyjnych. Inwestor bowiem otrzymując decyzję o warunkach zabudowy powinien tak skonstruować projekt budowlany, aby wykonać wszystkie jej postanowienia. W przypadku zaś, gdy projekt budowlany nie będzie przewidywał odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, inwestor nie otrzyma decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W konsekwencji to organ architektoniczno- budowlany będzie badał zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy i warunkami techniczno-budowlanymi.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Wniosek inwestora spełniał wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p.. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Ustalenie stron postępowania zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i proceduralnego. Podnoszone w odwołaniu argumenty dotyczące braku udziału w postępowaniu współdziałającym M.O. i P.O. Kolegium nie uznało jako wady kwalifikujące decyzję do uchylenia, choć faktycznie te strony nie otrzymały postanowień organów ochrony zabytków. Jest tak z kilku przyczyn. Po pierwsze, na organ lokalizacyjny pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. zawiadomił M.O. i P.O. o toczący się postępowaniu. Mogli oni zatem skorzystać ze swoich ustawowych uprawnień i zapoznać się z aktami sprawy. Po drugie, ta wada nie miała żadnego wpływu na wynik postępowania współdziałającego. Zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie 1 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Tak więc strony nie mogły skarżyć pozytywnego postanowienia Konserwatora Zabytków. I po trzecie wreszcie, uchylenie decyzji z tego powodu nie pozwala sanować powyższego uchybienia, albowiem postanowienia organów ochrony zabytków są ostateczne i prawomocne, a Kolegium nie przecież organem wyższego stopnia w stosunku do Konserwatora Zabytków i nie może doprowadzić do wzruszenia wydanych postanowień.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych wyżej warunków, o których wyżej mowa. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpatrywanej sprawie front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr 48/1, wynosi - jak wynika z mapy w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji - około 50 m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości minimalnej około 150 m - od każdej z granic działki nr 48/1. Tak też uczynił organ I instancji, wyznaczając obszar analizowany w sposób zgodny z powołanymi przepisami rozporządzenia, w odległościach od 200 do 250 m od granic każdej z działki. Obszar ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji. W ocenie Kolegium użyte podkłady mapowe obrazują stan zagospodarowania sąsiedztwa w sposób pozwalający ustalić zasadę kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Sam fakt, że na mapie zasadniczej stanowiącej integralną cześć decyzji naniesiono, na działkach zainwestowania, obiekt kontenerowy i płot nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrzenia sprawy. Na etapie warunków zabudowy najistotniejsze jest bowiem ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 1. Skoro użyty do analizy podkład obrazuje rzeczywisty stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, co potwierdza także dokumentacja fotograficzna, to nie ma podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie płotu i pawilonu na działkach objętych inwestycją. Te elementy ładu przestrzennego nie mają bowiem żadnego wpływu na dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i to nie zależnie czy zostały, czy nie zostały ujęte dla badania zachowania ładu sąsiedztwa.

Analizując dalej zaskarżoną decyzję, Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ I instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do argumentacji stron postępowania zgłaszanej w toku postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli J.K. i S.K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędne zastosowanie, na skutek:

– niewykazania kryteriów, jakimi kierował się organ administracji, wyznaczając granice obszaru analizowanego, oraz w analizie zasadności odstąpienia od klarownych reguł ustalania wskaźników określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.,

– nieoznaczenie na mapie załączonej do decyzji obszaru analizowanego,

– uwzględnienia w analizie nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, położonych po przeciwnej stronie ul. [...] w stosunku do planowanej inwestycji;

b) § 4 rozporządzenia poprzez jego błędne i całkowicie nieuzasadnione zastosowanie, na skutek odstąpienia od jednoznacznych i dotychczas stosowanych przez organy, zasad wyznaczania linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia oraz przyjęcia kuriozalnego i nielogicznego "argumentu", że przebudowa skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] została zakończona, a linie rozgraniczające ulicy mają swój docelowy kształt i zważywszy na geometrię działki, linię zabudowy ustalono na podstawie § 4 ust. 4, w sposób całkowicie dowolny i wyłącznie korzystny dla inwestora, zwłaszcza że ustalone warunki zabudowy dla istniejącego na działce nr 323 sklepu "[...]" wyznaczają linię zabudowy w dwukrotnie większej odległości od ul. [...];

c) § 5 ust. 2 rozporządzenia na skutek nieuzasadnionego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o nieobiektywne i nieczytelne kryteria oraz z pominięciem zasad określonych w § 5 ust. 1 i w sposób burzący istniejący ład architektoniczny;

d) § 6 rozporządzenia na skutek nieuzasadnionego odstąpienia od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w oparciu o średnią szerokość elewacji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy z analizy, na którą powołuje się organ, nie wynika logicznie konieczność odstąpienia od takiego sposobu określenia wymiarów elewacji;

e) § 7 w/w rozporządzenia w wyniku nieuzasadnionego pominięcia czytelnych i koniecznych do zastosowania (jako mających pierwszeństwo) zasad ustalania wysokości budynku (górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) oraz "uśrednienie" wysokości budynków poprzez uwzględnienie wysokości budynków mieszkalnych, z pominięciem wysokości innych lokali usługowych, w tym największego w analizowanym obszarze budynku sklepu "[...]", dla którego ten sam organ I instancji wyznaczył maksymalną wysokość budynku na 6,5 m;

f) art. 52 ust. 3 oraz art. 56 u.p.z.p. na skutek jego niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że przepisy te stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie, podczas gdy normy wynikające z tych regulacji mają zastosowanie wyłącznie do lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast nie zostało wykazane, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.;

g) art. 53 u.p.z.p. na skutek jego pominięcia i niewyjaśnienia w zaskarżonej decyzji, a nie decyzji organu I instancji, wyników wszystkich niezbędnych uzgodnień oraz ich wpływu na możliwą realizację planowanej inwestycji i ustalenia warunków zabudowy;

h) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:

– bezpodstawne i sprzeczne z ustaleniami dotyczącymi przeznaczenia sąsiadującej zabudowy (mieszkaniowa) przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji, jaką - w błędnej ocenie organu - jest funkcja usługowa, jak również przesłankę w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektoniczne] obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy ustalone warunki zabudowy pozostają prima facie w sprzeczności z wymienionymi elementami, wyznaczonymi przez sąsiadującą zabudowę, jak również w sprzeczności z warunkami zabudowy wydanymi dla pobliskiego budynku usługowego, ustalonymi decyzją z dnia 12 maja 2011 r. znak [...] oraz ustaleniami wynikającymi z decyzji z dnia 12 maja 2005 r. Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach 48/1 i 48/3;

– pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy, na skutek nieuwzględnienia charakteru i sposobu korzystania z sąsiadujących nieruchomości mieszkalnych przy ul. [...] (bezpośrednio graniczących z działkami nr 48/1 i 48/3) oraz negatywnego wpływu planowanej inwestycji zgodnie z kwestionowanymi warunkami zabudowy, która znacznie ograniczy dostęp światła dziennego do pomieszczeń znajdujących się na parterze budynków oraz całkowicie wyłączy funkcję ogrodowo-rekreacyjną na działkach przy ul. [...], co ograniczy prawo własności ich właścicieli w zakresie uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, a dodatkowo. wzniesienie budynku o wysokości 8 m i szerokości ponad 20 m całkowicie zasłoni widok z budynku przy ul. [...] od strony zachodniej;

– przyjęcie, że naniesienie na działkach zainwestowania na mapie zasadniczej stanowiącej integralną część decyzji, płotu oraz obiektu na podłożu betonowym nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrzenia sprawy i elementy te nie mają żadnego wpływu na dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy uwarunkowania działki będącej przedmiotem inwestycji mają znaczenie dla ustalenia spełnienia wymogów kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów, a tym samym dla oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy - tym bardziej, że organ administracji publicznej nie może tolerować naruszenia prawa i zobowiązany jest do przeciwdziałania takiemu naruszeniu;

i) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji obejmującej rozstrzygnięcie całkowicie odmienne od decyzji o warunkach zabudowy wydawanych dla nieruchomości sąsiednich o podobnych funkcjach (vide: decyzja Prezydenta W. z dnia 12 maja 2011 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy na działce nr 323 AM-5 oraz część działek nr 6 AM-11 i nr 1 AM-4 (budynek sklepu "[...]") z linią zabudowy ustaloną na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy do 0,20, czy wysokością górnej krawędzi elewacji do 6,5 m), jak również decyzją Prezydenta W. z dnia 12 maja 2005 r. Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na rzecz F.Ż. dla tożsamej inwestycji przy ul. [...], obręb W., AM-11, działki nr 48/1 i 48/3, w której to decyzji linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 rozporządzenia jako utworzoną przez budynki usytuowane wzdłuż ul. [...] nr 80 do 86;

j) art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. na skutek niewskazania w zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody Kolegium uznało, że bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji w znacznym stopniu przeznaczone jest pod usługi, w sytuacji gdy oczywistym jest fakt, że budynki usługowe stanowią niewielki procent analizowanego obszaru, wobec dominującego budownictwa mieszkaniowego, jak również działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji zabudowane są budynkami mieszkalnymi.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: decyzji Prezydenta W. z dnia 12 maja 2005 r. Nr [...], z dnia 12 maja 2011 r. Nr [...] i z dnia 6 lutego 2012 r. Nr [...] na okoliczność warunków zabudowy ustalanych dla sąsiednich nieruchomości, w tym ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni i wysokości zabudowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali ponadto, że nie można zaakceptować przyjętego w zaskarżonej decyzji (za decyzją organu I instancji) sposobu wyznaczenia linii zabudowy oraz przesłanek odstąpienia tej linii w oparciu o § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Powołane przepisy § 4 ust. 1 i 3 określają czytelne reguły wyznaczania linii zabudowy, które są możliwe do zastosowania w niniejszym przypadku i były dotychczas stosowane przez organy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, tak dla sąsiednich nieruchomości, jak i nieruchomości (działki nr 48/1 i 48/3), będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji.

W decyzji Prezydenta W. z dnia 12 maja 2005 r. Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na rzecz F.Ż. dla tożsamej inwestycji przy ul. [...], działki nr 48/1, 48/3 wskazano, że linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 rozporządzenia jako utworzoną przez budynki usytuowane wzdłuż ul. [...] nr 80 do 86 i linia ta nie może być przekroczona. Podobnie linię zabudowy ustalono dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr 323 (AM-5) oraz części działek nr 6 (AM-11) i nr 1 (AM-4) w decyzji Prezydenta W. z dnia 12 maja 2011 r. Nr [...]. Linię zabudowy ustalono w tym przypadku na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, a zatem od budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Natomiast w zaskarżonej decyzji (w ślad za decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia 12 marca 2013 r.) w sposób niezrozumiały i bezpodstawny odstąpiono od zastosowania ustawowych reguł, które powinny mieć pierwszeństwo przy określaniu parametrów inwestycji, a odstępstwo od nich i ustalenie linii zabudowy w trybie § 4 ust. 4 powinno, zdaniem skarżących, nastąpić w sytuacji niemożności określenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 i 3 (co w niniejszej sprawie jest jak najbardziej możliwe). Całkowicie niezrozumiałe i nielogiczne jest twierdzenie organu, że przebudowa skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] została zakończona, a linie rozgraniczające ulicy mają swój docelowy kształt i zważywszy na geometrię działki, linię zabudowy ustalono na podstawie § 4 ust 4. W zaskarżonej decyzji brak jest przejrzystych kryteriów ustalenia linii zabudowy w sposób wyznaczony przez organ, a przede wszystkim realnych przesłanek odstąpienia od zastosowania reguł z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Taka sytuacja uniemożliwia w praktyce zweryfikowanie poprawności, a tym samym zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia.

W zaskarżonej decyzji w sposób całkowicie dowolny i arbitralny – zdaniem skarżących - mieszane są wskaźniki ustalane dla okolicznej zabudowy mieszkalnej, z tymi obliczanymi dla budynków usługowych. Brak tu jednolitości i przejrzystych reguł, a jedynym kryterium zdaje się być dążenie do uzasadnienia przyjętych, korzystnych wyłącznie dla wnioskodawców wskaźników wielkości powierzchni, szerokości i wysokości elewacji, czy linii zabudowy. Analiza, na którą powołał się organ, nie uzasadnia odstępstwa od stosowania przejrzystych reguł wyznaczania linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni oraz szerokości i wysokości elewacji. Nie określa także logicznych i znajdujących obiektywne uzasadnienie reguł ustalenia tych wskaźników w wielkościach przejętych przez organ. Okoliczność niemożności wybudowania określonego obiektu na danej działce z powodu niespełnienia ustawowych wymogów w zakresie m.in. ustalania linii zabudowy, nie może uzasadniać ignorancji wobec obowiązujących przepisów i bezpodstawnego odstępstwa od ich stosowania, wyłącznie w partykularnym celu właściciela działki i całkowitym brakiem poszanowania interesu publicznego i uprawnień właścicieli sąsiednich nieruchomości do niezakłóconego korzystania z budynków mieszkalnych.

Ponadto, większość przykładów inwestycji usługowych, przytoczonych w zaskarżonej decyzji znajdują się w znacznej odległości od działki nr 48/1 i 48/3 oraz w zupełnie innym położeniu w stosunku do drogi publicznej, skutkiem czego nie mogą one stanowić podstawy do ustalania architektonicznej i funkcjonalnej całości ze sporną inwestycją otoczoną budynkami, których położenie, funkcja, czy wielkość przeczą zasadności ustalenia warunków zabudowy w kształcie zaakceptowanym zaskarżoną decyzją.

Skarżący podkreślili dalej, że budynek sklepu "[...]" na działce nr 323 (co do którego organ wyjątkowo wybiórczo porównuje dopuszczalne parametry zabudowy ustalonej dla działki nr 323) posadowiony jest na nieproporcjonalnie większej działce, wobec czego szerokość elewacji tego obiektu nie może być automatycznie przenoszona na działki nr 48/1 i 48/3. Nie uwzględniono przy tym wysokości budynku na działce nr 323 określonej w warunkach zabudowy maksymalnie do 6,5 m przy ustalaniu warunków dla kwestionowanej inwestycji na nieruchomości Pana Ż. (8 m), jak również linii zabudowy ustalonej dla "[...]" (15 m od drogi wobec 8 m dla Pana Ż.). Ponadto, obszar po przeciwnej stronie ul. [...] w stosunku do planowanej inwestycji, w tym działka nr 7, objęty jest ustaleniami miejscowego planu, stanowiąc odrębny zindywidualizowany obszar urbanistyczny.

Nie można także pominąć – zdaniem stron - warunków zabudowy wydanych dla pobliskiego budynku usługowego, ustalonych decyzją Prezydenta W. z dnia 12 maja 2011 r. znak [...] oraz ustaleniami wynikającymi z decyzji z 12 maja 2005 r. Nr [...]. W decyzji z dnia 12 maja 2011 r. znak [...] ustalono warunki zabudowy dla budynku sklepu "[...]" z linią zabudowy ustaloną na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy do 0,20, czy wysokością górnej krawędzi elewacji do 6,5 m, zaś w decyzji z dnia 12 maja 2005 r. Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji, linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 rozporządzenia jako utworzoną przez budynki usytuowane wzdłuż ul. [...] nr 80 do 86). Wydanie decyzji obejmującej rozstrzygniecie całkowicie odmiennie od w/w decyzji podważa jednocześnie zaufanie do władzy publicznej, jak również zasadę pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga J.K. i S.K. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do jej uchylenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie zaś z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie (o czym poniżej). Na takie stwierdzenie pozwala lektura tekstowej części analizy, która umożliwiła określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należy w tym miejscu bowiem zauważyć, że na podstawie ust. 6 art. 61 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to – w myśl § 1 - określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia na kopiach opisanej wyżej mapy.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji zlokalizowanej we W. przy ul. [...], obręb: W., AM-11, działka nr 48/1, 48/3 i części działki nr 6, nastąpiło w decyzji wydanej przez Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią załączniki: cześć graficzna decyzji – kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 (załącznik nr 1), cześć tekstowa wyników analizy (załącznik nr 2) oraz część graficzna analizy (załącznik nr 3). Analizując opisane wyżej załączniki przedmiotowej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta spełnia wymogi określone w § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 53 m. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 159 m w każdą stronę od wszystkich granic terenu inwestycji, co jest istotne z uwagi na to, że obszar ten stanowi podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz do ustalenia zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji.

W tym miejscu należy wskazać, odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, na skutek nieoznaczenia na mapie załączonej do decyzji obszaru analizowanego, że jest on niezasadny. W aktach sprawy znajduję się bowiem część graficzna analizy, na której zaznaczony jest analizowany obszar.

Również zarzut uwzględnienia w analizie nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, położonych po przeciwnej stronie ul. [...] w stosunku do planowanej inwestycji jest niezasadny, bowiem obszar analizowany wyznacza się, zgodnie z powyżej przywołanymi przepisami, wokoło działki zainwestowania, a skoro nieruchomości położone po przeciwnej stronie ul. [...] znalazły się w obrębie tego obszaru, koniecznym stało się również ich uwzględnienie przy dokonywaniu analizy.

Tym samym zarzut skargi naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie na skutek niewykazania kryteriów, jakimi kierował się organ administracji, wyznaczając granice obszaru analizowanego, oraz niewykazanie w analizie zasadności odstąpienia od klarownych reguł ustalania wskaźników określonych w przepisach rozporządzenia Sąd uznał na bezzasadny.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podzielając w tym względzie stanowisko Kolegium, z przeprowadzonej analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie.

Dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa, głównie - jednorodzinna. Jej dopełnieniem jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa i usługowa zlokalizowana na działkach, które zostały wymienione w zaskarżonej decyzji. Większość z tych usług to wolnostojące pawilony i usługi wbudowane w budynki mieszkalne. Jednakże, w terenie analizowanym istnieją samodzielne budynki usługowe.

Sąd w pełni podziela pogląd, na który powołał się organ II instancji, że kontynuacja funkcji oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego". (Z. Niewiadomski, [red.] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck 2011. Komentarz do art. 61, Legalis).

Powyższe pozwala uznać, że planowana inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji nie godzi w zastany stan rzeczy.

W ocenie Sądu, w sposób prawidłowy i zgodny z prawem ustalono w rozpatrywanej sprawie pozostałe parametry zabudowy. Tym samym zarzut skargi naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, na skutek niewykazania kryteriów, jakimi kierował się organ administracji, w analizie zasadności odstąpienia od klarownych reguł ustalania wskaźników określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd uznał za nieuzasadniony. Przepisy rozporządzenia dopuszczają bowiem możliwość wyznaczenia innych wskaźników, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie Sądu wyznaczenie w rozpoznawanej sprawie innych wskaźników wynika z analizy, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy orzekające w niniejszej spawie.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W rozpatrywanej sprawie wyznaczono linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Przyjęcie takiego rozwiązania uzasadniono tym, że planowana inwestycja ma znajdować się przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]. Linię nowej zabudowy wyznaczono równolegle do linii rozgraniczających ul. [...], na granicy działki 48/3 wzorując się na linii zabudowy budynków zlokalizowanych na działkach nr 9 i 10/2 znajdujących się w obszarze analizowanym, biorąc pod uwagę geometrię działki. Linia ta odpowiada również linii zabudowy wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po drugiej stronie ul. [...].

Ponadto, odnośnie linii zabudowy Kolegium wskazało w odpowiedzi na skargę, że jej wyznaczenie na podstawie § 4 ust. 1 lub 3 rozporządzenia prowadziłoby w rzeczywistości do niemożliwości realizacji inwestycji. Zastosowanie § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia wymagałoby cofnięcia linii zabudowy od ul. [...] o około 15-17 m od granicy pasa drogowego. Przy czym szerokość działki wynosi około 20 m. Do zabudowy pozostawałby pas o szerokości około 4-5 m, co z uwagi na przepisy techniczno-budowlane eliminuje dopuszczalność zabudowy. Ta okoliczność w zupełności przesądza, nie tylko o dopuszczalności, ale wręcz konieczności odstąpienia od reguł określonych w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 5).

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,25, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,03 do 0,49. Należy tutaj zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie wyznaczono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie średniego wskaźnika, a skorzystano z możliwości dopuszczonej w ust. 2 § 5 rozporządzenia i wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 0,33, który mieści się w granicach wskaźnika zabudowy istniejących na analizowanym obszarze poszczególnych nieruchomości. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że z bezpośredniego sąsiedztwa wynika, że wskaźniki te wynoszą przy ul. [...] 22- 0,14 (poz. 29 analizy), ul. [...] 3-0,35 (poz. 28 analizy), ul. [...] 5-7- 0,37-0,33 (poz. 27 i 26 analizy), ul. [...] 9-11- 0,33-0,32 (poz. 24 i 25 analizy) i mieszczą się w przedziale od 0,14 do 0,37, co daje wartość średnią na poziomie 0,30. Jak wskazało zaś Kolegium, na około 100 nieruchomości przyjętych do analizy ponad 40% posiada wskaźnik zabudowy na poziomie większym lub równym 0,3.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 6).

W niniejszej sprawie średnia szerokość elewacji frontowych w obsza