I OSK 2500/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 549/12, po rozpoznaniu skargi D. H. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

D. H. raportem z dnia 18 lipca 2011 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zaliczenie do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców położonym w C. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), odmówił D. H. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] czerwca 1996 r.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., powyższy rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że kwestie zaliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, reguluje ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Unormowania te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Niezbędne jest więc ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", bowiem z pojęciem tym ustawodawca łączy możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. nie zawiera definicji "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, lecz odsyła w tym zakresie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia przepisów, które obowiązywały w okresie, w jakim miała być ona wykonywana. W sprawie D. H. zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez "domownika" należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, i nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie stanowiła ich główne źródło utrzymania. Z kolei art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. stanowi, że "domownikiem" jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Ustawa ta zatem wprowadza wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym.

Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. wynika ponadto, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy potwierdza okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia go w zakładzie pracy. Jeżeli urząd nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie wskazanego zaświadczenia, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W niniejszej sprawie świadkowie stwierdzili, że D. H. miał pracować w gospodarstwie rolnym rodziców w C. w okresie od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] czerwca 1996 r. oraz że praca ta była stała i wykonywana w pełnym wymiarze czasu. Zaznaczyli też, że poza pracą w gospodarstwie rolnym rodziców D. H. nie posiadał innego źródła utrzymania, a nadto z tytułu tej pracy był ubezpieczony. W uzupełnieniu swoich oświadczeń świadkowie poinformowali, iż okresie gdy D. H. uczęszczał do szkoły średniej, to często widywali go w gospodarstwie rodziców, bowiem wówczas przebywał tam codziennie. Jeden ze świadków stwierdził, że D. H. "gdy był na studiach przyjeżdżał w wolne dni oraz w wakacje", a "w lipcu czy sierpniu (...) 1996 r. wyprowadził się do K.". Natomiast drugi świadek wskazał, że widywał zainteresowanego "przed szkołą i po szkole (..), czasami pracował 5 godzin, a innym razem 12 godzin na dobę, później wyjechał na studia, to w tygodniu był sporadycznie, przyjeżdżał w piątki i do niedzieli pomagał rodzicom". W ocenie organu zeznania powołanych świadków nie mogą stanowić wiarygodnych dowodów potwierdzające świadczenie przez D. H. od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] czerwca 1996 r. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Trudno bowiem stwierdzić, że D. H. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, skoro praca ta nie mogła być świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za jego główne źródło utrzymania, czy też pracę o charakterze stałym. D. H. uczęszczając w latach 1988-1992 do Liceum Ogólnokształcącego w C., musiał uczestniczyć w zajęciach szkolnych trwających przeciętnie 7-8 godzin lekcyjnych i poświęcać czas na domowe przygotowanie się do zajęć szkolnych. Bezpośrednio po ukończeniu szkoły ponadpodstawowej rozpoczął studia wyższe w Akademii [...], które ukończył w 1996 r. Mało prawdopodobnym jest, aby D. H. jako uczeń szkoły ponadpodstawowej, a następnie jako student, miał możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w pełnym wymiarze czasu pracy, tym bardziej, że świadkowie nie są w stanie wskazać konkretnie wymiaru czasu, w jakim pracował w gospodarstwie, a ponadto zgodnie twierdzą, iż od czasu podjęcia studiów "w tygodniu był sporadycznie, przyjeżdżał w piątki i do niedzieli pomagał rodzicom". Potwierdza to również fakt, że od dnia [...] marca 1996 r. D. H. zamieszkiwał w K. a nie w miejscowości C., gdzie położone było gospodarstwo rolne jego rodziców. Zdaniem organu wykonywanie drobnych czynności na rzecz rolnika "przed szkołą i po szkole" nie powinno być utożsamiane z pojęciem pracy, bowiem taka pomoc rodzicom w gospodarstwie rolnym nie jest synonimem świadczonej w nim pracy. Doraźna pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, tradycyjnie świadczona w chwilach wolnych od nauki, nie pozwala na uwzględnienie tego okresu do stażu wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat, bowiem głównym zadaniem i celem strony w tym okresie było odbywanie zajęć szkolnych. Należy także mieć na uwadze, że okres studiów, zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z 2000 r., został zaliczony D. H. do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Istotny jest również fakt, że D. H. ubiegając się o przyjęcie do służby, nie wspomniał w ogóle o pracy w gospodarstwie rolnym, co może świadczyć o tym, że albo takiej pracy w ogóle nie wykonywał, albo udzielanej rodzicom pomocy nie traktował jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Również w oświadczeniu dotyczącym stanu majątkowego nie wskazał, że jego rodzice posiadali gospodarstwo rolne. Z tych względów bardziej prawdopodobnym jest, że D. H. w gospodarstwie rolnym rodziców świadczył jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji D. H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozkazowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. poprzez niezaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w niewystarczającym zakresie; 2) art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstawy do zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] września 1992 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 549/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), dalej w skrócie P.p.s,a., uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] października 2011 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy Policji stwierdzając brak podstaw do zaliczenia skarżącemu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, przyjęły, że D. H. w podanych okresach nie wykonywał pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Nie sposób bowiem stwierdzić, że wykonywał on taką pracę w charakterze domownika, skoro praca ta nie mogła być świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za jego główne źródło utrzymania, czy też pracę o charakterze stałym. Mało prawdopodobnym jest, aby wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych, a następnie jako student uczelni oddalonej od miejsca zamieszkania o ok. 75 km, D. H. miał możliwość świadczenia stałej pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu posłużenie się przez organ w uzasadnieniu rozkazu personalnego pojęciami nieostrymi nie może być uznane jako prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Treść omawianego uzasadnienia zawiera jedynie przypuszczenia organu co do faktów, co nie jest równoznaczne z obowiązkiem ustalenia faktów w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie zasadnicze znaczenie, ma przede wszystkim to, że organ w ogóle nie ustalił, czy w okresie objętym wnioskiem rodzice skarżącego prowadzili gospodarstwo rolne i to w takim rozmiarze, że zachodziła potrzeba wykonywania w nim pracy przez skarżącego, po ukończeniu 16 roku życia. Zasadnie organ zwrócił też uwagę, że D. H. w swoim życiorysie, sporządzonym przy przyjęciu do służby w Policji, podał, iż jego rodzice zamieszkujący w mieście C., zajmują się prowadzeniem stacji benzynowej, której ojciec jest ajentem. Wobec powyższego, w sprawie koniecznym było zbadanie, dlaczego skarżący w sporządzonym życiorysie nie wspomniał nawet o pracy w gospodarstwie rolnym. Organ dokonując oceny wniosku D. H., powinien wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości, czy grunt położony w obrębie miasta C., którego rodzice skarżącego są właścicielami od 1 grudnia 1976 r., rzeczywiście stanowi gospodarstwo rolne przez nich prowadzone. Organ będzie zatem zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kategoryczny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta nie była dowolna. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu taktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 549/12, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba, która stale pobierała naukę w szkole średniej mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym. Ponadto Komendant Główny Policji zarzucił naruszenie przepisów procesowych, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji przytoczył treść rozważań Sądu I instancji i podkreślił, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku - rozumie się osobę bliską rolnikowi, która a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W okresie obowiązywania ustawy z 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w orzecznictwie przyjmowano, że praca domownika w gospodarstwie rolnym nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształcił się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. Doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym zaliczanej do stażu ubezpieczeniowego. Komendant Główny Policji wskazał ponadto, że w orzecznictwie reprezentowany jest również pogląd, że nauka w szkole średniej, w innej miejscowości od miejsca zamieszkania, odbywana w systemie dziennym uniemożliwia podjęcie stałej pracy w gospodarstwie rolnym w rozmiarze pozwalającym na jej zaliczenie do okresu zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze Komendant Główny Policji w swoich rozkazach uznał, że w jego ocenie przywołane zeznania świadków nie mogą zostać uznane za wiarygodny dowód potwierdzający świadczenie przez D. H. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, bowiem zeznania te pozostają w sprzeczności z innymi dowodami znajdującymi się w aktach osobowych policjanta. Trudno stwierdzić, że D. H. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, skoro praca ta nie mogła być świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Wynika to z faktu, że D. H. zamieszkując z rodzicami jednocześnie był uczniem szkoły średniej usytuowanej w innej miejscowości. W rezultacie uczestniczył w zajęciach szkolnych, trwających przeciętnie 7-8 godzin lekcyjnych, co wymagało długotrwałych dojazdów do i ze szkoły. Koniecznym było także poświęcanie czasu na domowe przygotowanie się do zajęć szkolnych. Mało prawdopodobnym jest zatem, aby D. H., wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych, miał możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w pełnym wymiarze. Komendant Główny Policji prawidłowo ocenił cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Badanie tego materiału doprowadziło do jednoznacznych ustaleń faktycznych, że na skutek pobierania nauki w systemie dziennym w szkole średniej skarżący nie mógł być traktowany, jako domownik stale pracujący w gospodarstwie rolnym. W tej sytuacji, podjęte przez organ rozkazy były prawidłowe, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżone rozkazy dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy P.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga powinna być przez Sąd I instancji oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Zakres postępowania kasacyjnego co do zasady wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd II instancji, będąc związany granicami rozpoznawanej skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów.

W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji wytknął WSA w Warszawie naruszenie między innymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże nie wykazał na czym jego zdaniem złamanie tych przepisów miało polegać. Takich wywodów nie zawarł również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia w ostatnim zdaniu, że sygnalizowane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozpatrywana przez Sąd I instancji skarga powinna być oddalona. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie tak gołosłownie sformułowanego wytyku, gdyż nie może on domniemywać intencji skarżącego i z urzędu doszukiwać się okoliczności uzasadniających ewentualnie postawienie tego rodzaju zarzutu.

Informacyjnie należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla to orzeczenie w całości lub w części, gdy stwierdzi inne naruszenia procedury administracyjnej, niestanowiące podstawy do wznowienia postępowania, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Dla zastosowania instytucji przewidzianej w powołanym przepisie wystarczy, że istniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W tej kategorii podstaw uchylenia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz bez wnikliwej analizy materiału dowodowego występującego w sprawie. Regułą jest przy tym, że uchylenie decyzji następuje wówczas, gdy naruszono kilka przepisów procesowych. Jako taki stały zespół norm Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje się z reguły naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Pozostają one bowiem ze sobą w ścisłym związku. Skoro organ administracyjny nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie wykazuje należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, czego wymaga art. 7 k.p.a., to w związku z tym nie może zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co winno skutkować wydaniem przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2003 r., s. 458-459). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, trafnie wskazał, że organ administracji publicznej, łamiąc podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz wydał swe rozstrzygnięcia bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania całego niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Usunięcie wątpliwości co do stanu faktycznego należy do podstawowych obowiązków organu orzekającego w sprawie. Niedopełnienie tej powinności uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. było więc uzasadnione. Tym samym zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem powołanych przepisów postępowania także z tych przyczyn był nieuzasadniony.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wytykając złamanie tych przepisów, Sądowi I instancji przypisano bowiem pogląd o konieczności stosowania tych przepisów w stosunku do skarżącego. Tymczasem analiza zaskarżonego wyroku nie pozwala na tak daleko idące wnioski. WSA w Warszawie nie przesądził bowiem, że D. H. bezwzględnie spełnia przesłanki pozwalające mu na nadanie statusu "domownika" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym oraz że zachodzą warunki do zaliczenia mu okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat obliczanej do celów uposażeniowych. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny, zwrócił jedynie uwagę, że w omawianej kategorii spraw niezbędne jest indywidualizowanie sytuacji faktycznej i prawnej poszczególnych osób ubiegających się o uwzględnienie omawianego okresu do celów uposażeniowych oraz że ocena wiarygodności i wartości dowodowej przedstawionych przez wnioskodawcę dowodów musi być jednoznaczna, a nie opierać się na domniemaniach czy przypuszczeniach. WSA w Warszawie wskazał ponadto na konieczność dokonania ustaleń, czy w okresie objętym wnioskiem D. H. jego rodzice rzeczywiście prowadzili gospodarstwo rolne i to w takim rozmiarze, że zachodziła potrzeba wykonywania w nim prac przez wnioskodawcę po ukończeniu 16 roku życia.

W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji nie dokonał w sprawie koniecznych ustaleń faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na treść podjętych przez niego decyzji. Dlatego też uchylenie zaskarżonym wyrokiem rozkazów personalnych tego organu było uzasadnione.

Zauważyć również należy, że zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2011 r. o odmowie zaliczenia D. H. do wysługi lat obliczanej do celów uposażeniowych okresów pracy w gospodarstwie rodziców od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] czerwca 1996 r. W niniejszej sprawie organ nie wszczął postępowania z urzędu, lecz prowadził je wyłącznie na wniosek zainteresowanego policjanta, a zatem związany był zakresem żądania tego wnioskodawcy. D. H. jedynie początkowo domagał się zaliczenia wskazanego okresu do wysługi lat. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ograniczył swój pierwotny wniosek jedynie do okresu [...] czerwca 1989 r. do [...] września 1992 r. W tej sytuacji brak było podstaw do utrzymania przez Komendanta Głównego Policji poprzedniej decyzji w mocy, gdyż obejmowała ona także okresy pracy w gospodarstwie rolnym (od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] czerwca 1989 r. i od dnia [...] października 1992 r. do dnia [...] czerwca 1996 r.), których nie dotyczyło już zmienione żądanie zainteresowanego policjanta. Także i z tych przyczyn rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu.

W związku z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego przypomnieć natomiast należy, że pojęcie "domownika" wielokrotnie było interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd Najwyższy. Między innymi w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I OSK 240/12 (LEX nr 1233176) NSA wyraził pogląd, że z samego faktu, iż wnioskodawca był uczniem szkoły średniej nie można wnioskować o niemożności stałej jego pracy w gospodarstwie rolnym. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga zawsze szczegółowych ustaleń oraz ich wszechstronnej analizy. Dopiero wtedy możliwa jest ocena sądu co do tego czy skarżący był, czy też nie był domownikiem w rozumieniu przepisów ubezpieczeniowych. Z kolei w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 (LEX nr 1082728) NSA podkreślił, że ustawa ubezpieczeniowa nie wyjaśnia, jak należy rozumieć sformułowanie "stale pracuje w gospodarstwie rolnym", jednakże przesłanki stałej pracy nie należy utożsamiać z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości" pracy w gospodarstwie rolnym musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny generalnie podzielił to stanowisko, zastrzegając, iż z inną sytuacją mamy do czynienia, gdy chodzi o domownika, który ubiega się zaliczenie tego okresu do okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu oraz domownika, który wnioskuje o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie do pracowniczego stażu czy stażu służby. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do zaliczenia do stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie. Ustawodawca w art. 6 pkt 2c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. przy charakterystyce domownika położył akcent na pracę, która - chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy - ma być stała. Oznacza to, że przy zaliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie może być mowy jedynie o incydentalnych, drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czyli pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się członkom rodziny prowadzącym gospodarstwo rolne. O stałej pracy w gospodarstwie rolnym można zatem mówić jedynie przy pewnej systematyczności oraz co najmniej gotowości do wykonywania pracy, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Podobnie Sąd Najwyższy, co prawda na tle sprawy dotyczącej podlegania domownika rolnika ubezpieczeniu społecznemu, w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/06 (LEX nr 309431) wyraził pogląd, że domownikiem rolnika może być także osoba, dla której praca w gospodarstwie rolnym nie stanowi podstawowego zajęcia i stałego źródła utrzymania. Nie jest wymagane, by domownik poświęcał cały swój czas pracy w gospodarstwie rolnym osoby bliskiej, jak też nie musi czerpać środków utrzymania wyłącznie z tej pracy. O stałości pracy domownika w gospodarstwie rolnym przede wszystkim decyduje zachowanie przez niego gotowości do świadczenia jej na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej w wymiarze czasu stosownym do zakładanego przez rolnika prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, zgodnie ze strukturą gospodarstwa rolnego, przy uwzględnieniu jego obszaru, liczby pracujących w nim osób oraz używanego sprzętu rolniczego.

Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. możliwości wliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do okresu, od którego zależą uprawnienia pracownicze, nie uzależnia od wymiaru czasu poświęconego na pracę w tym gospodarstwie. Oznacza to, że można zaliczyć i taki okres, który był łączony z nauką w stacjonarnej, wieczorowej i zaocznej szkole ponadpodstawowej. O wykonywaniu pracy w gospodarstwie nie może być mowy jedynie wtedy, gdy pracownik uczył się w szkole położonej w znacznej odległości od miejsca zamieszkania, co wykluczało codzienny powrót do domu i powodowało konieczność zamieszkania w internacie czy akademiku (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32). Podobnie T. Śmigiewicz-Podgórska ("Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14) wyraziła zasługujący na aprobatę pogląd, że: "Zgodnie z przepisami ustawy, fakt łączenia pracy w gospodarstwie z nauką w szkole nie może stanowić przeszkody przy ocenie, czy dany okres pracy w gospodarstwie rolnym może być wliczony do stażu pracowniczego, pod warunkiem jednak, że praca w gospodarstwie była faktycznie wykonywana".

Z powyższych względów nie do przyjęcia jest prezentowana przez Komendanta Głównego Policji zawężająca wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego. Nie można bowiem z góry zakładać, że w przypadku osoby spełniającej pozostałe przesłanki definicji domownika, fakt jej uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej oraz związane z tym obowiązki szkolne zawsze wykluczają możliwość spełnienia po stronie takiej osoby przesłanki "stałości pracy w gospodarstwie rolnym". Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w tym także wielkości, struktury i rodzaju gospodarstwa rolnego, liczby osób w nim pracujących oraz rzeczywistych technicznych uwarunkowań konieczności pracy domownika w tym gospodarstwie, możliwa jest kontrola prawidłowości zastosowanych w sprawie określonych przepisów prawa materialnego. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego był przedwczesny, a tym samym nie można uznać go za usprawiedliwiony.

Dodać także należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w przypadku braku zaświadczenia urzędu gminy, o którym mowa ust. 1, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia mogą być zatem dokonywane na podstawie stosownego zaświadczenia urzędu gminy oraz w oparciu o zeznania świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Pisemne wyjaśnienia takich osób w zasadniczych dla sprawy kwestiach powyższych wymogów nie spełniają.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.