I SA/Łd 1282/13

Uzasadnienie

W dniu 26 marca 2010 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę nr LXVI/29/10 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół, niepublicznych ośrodków oraz niepublicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie Miasta S. oraz ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W dniu 26 kwietnia 2010 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę nr LXVII/37/10 o zmianie wskazanego wyżej aktu w zakresie § 4.

Na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), pismem z 31 lipca 2013 r. "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. wezwała Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem obu wymienionych uchwał niezgodnie z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.; dalej "u.s.o.") oraz ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r. Nr 157 poz. 1240 ze zm.; dalej "u.f.p.").

Za sprzeczne z prawem uznano następujące unormowania:

1. § 3 ustęp 1 uchwały nr LXVI/29/10 w zakresie w jakim podstawą obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia jest uchwała budżetowa Rady Miasta S. oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta S., otrzymana przez Miasto S. od ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania;

2. § 3 ustęp 8 uchwały nr LXVI/29/10 w zakresie w jakim w przypadku braku na terenie Miasta S. szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju bez wskazania kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu;

3. § 6 ustęp 4 uchwały nr LXVI/29/10 w zakresie w jakim kontrolujący może żądać od organu prowadzącego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz udzielania, ustnie lub na piśmie, informacji i wyjaśnień;

4. § 6 ustęp 5 i 6 uchwały nr LXVI/29/10 w zakresie w jakim z czynności kontrolnych sporządza się protokół, który doręcza się kontrolowanemu podmiotowi. Kontrolowany podmiot może złożyć do protokołu z kontroli pisemne zastrzeżenia w terminie 7 dni, licząc od dnia doręczenia mu protokołu (ust. 5); Prezydent Miasta S. zawiadamia kontrolowany podmiot o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń, których mowa w ust. 5, w terminie 14 dni licząc od dnia ich otrzymania (ust. 6);

5. § 6 ustęp 7 uchwały nr LXVI/29/10 w zakresie w jakim dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu Miasta S. na zasadach określonych przepisami o finansach publicznych;

6. § 4 ustęp 2 uchwały nr LXVII/37/10 z dnia 26 kwietnia 2010 r. w zakresie w jakim do 10-tego dnia każdego miesiąca organ prowadzący składa w Wydziale Edukacji Urzędu Miasta S., informację o faktycznej liczbie uczniów sporządzoną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania informacji oraz według stanu na pierwszy dzień miesiąca sprawozdawczego, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały;

7. § 4 ustęp 10 uchwały nr LXVII/37/10 z dnia 26 kwietnia 2010 r. w zakresie w jakim dotacja nie podlega przekazaniu w sytuacji, gdy stracił aktualność wpis do ewidencji prowadzonej przez Miasto S. na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, do dnia aktualizacji tego wpisu.

W uchwale nr XLVII/92/2013 z dnia 27 września 2013 r., stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miasta S. nie uwzględniła powyższych zastrzeżeń spółki.

[...] "A" spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 26 marca 2010 r. nr LXVI/29/10 oraz na uchwałę z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr LXVII/37/10 zarzucając naruszenie:

art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f u.s.o. w związku z § 3 ust. 1, § 3 ust. 8, § 6 ust. 4, § 6 ust. 5 i 6, § 6 ust. 7 uchwały nr LXVI/29/10 oraz § 4 ust. 2, § 4 ust. 10 uchwały nr LXVII/37/10 poprzez wydanie uchwał z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji oraz

art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 90 u.s.o. w związku z § 3 ust. 1, § 3 ust. 8, § 6 ust. 4, § 6 ust. 5 i 6, § 6 ust. 7 uchwały nr LXVI/29/10 oraz § 4 ust. 2, § 4 ust. 10 uchwały nr LXVII/37/10 poprzez wydanie uchwał z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

Wskazując na powyższe spółka wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności uchwał Rady Miasta S.:

nr LXVI/29/10 w całości, w szczególności w zakresie: § 3 ust. 1, § 3 ust. 8, § 6 ust. 4, § 6 ust. 5 i 6, § 6 ust. 7 uchwały;

nr LXVII/37/10 w całości, w szczególności w zakresie: § 4 ust. 2, § 4 ust. 10 uchwały;

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprecyzyjnego sformułowania § 3 ust. 1 uchwały nr LXVI/29/10 w zakresie podstaw obliczania miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia poprzez wskazanie, że podstawą obliczenia dotacji jest uchwała budżetowa Rady Miasta S. oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla miasta S., otrzymana przez miasto S. od Ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, organ uznał, że jest on bezpodstawny. Wyjaśnił, że dotacja należna szkole niepublicznej powiązana jest z wysokością ustalonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, co dotowana szkoła niepubliczna w przeliczeniu na jednego ucznia. Określenie w uchwale, że podstawą obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia jest Budżet Miasta S. oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji jest poprawne i wskazuje precyzyjnie na dokumenty, które pozwalają zainteresowanym na prawidłowe określenie wysokości dotacji. Konkretyzując podstawę obliczenia dotacji należałoby zastosować wzory wskazane m.in. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. poz. 1541) oraz co roku zmieniać uchwałę wskazując odpowiednie przepisy pozwalające na ustalenie sposobu podziału części oświatowej. Takie rozwiązanie spowoduje, że zmienione zapisy będą niejasne i trudne do zweryfikowania przez zainteresowane podmioty, gdyż zastosowanie odpowiednich wzorów do obliczania wysokości subwencji oświatowej wymaga posiadania odpowiednich kwalifikacji.

W kwestii zarzutu niewskazania w § 3 ust. 8 uchwały nr LXVI/29/10 kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu w odniesieniu do sytuacji, gdy na terenie miasta S. nie jest prowadzona szkoła publiczna danego typu lub rodzaju, co dotowana placówka niepubliczna, organ administracji wskazał, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz trybu i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Ustawa o systemie oświaty nie upoważnia organu stanowiącego do podjęcia uchwały w zakresie wskazania kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu. Ponadto wnioskodawca pozostaje w błędnym przekonaniu, że Prezydent Miasta S. nie posiada kompetencji do wyboru najbliższej gminy w celu ustalenia wysokości dotacji dla danego typu lub rodzaju placówki niepublicznej.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Prezydent Miasta S. wykonuje uchwały Rady Miasta S. i zadania gminy określone przepisami prawa. W związku z powyższym organ wykonawczy miasta S. posiada stosowne uprawnienia, jak również zobowiązany jest wykonywać uchwały podejmowane przez Radę Miasta S.

Organ administracji nie podzielił też zarzutu niezgodności z ustawą o systemie oświaty § 6 ust. 4-7 uchwały nr XLVI/29/10 w zakresie żądania przez kontrolujących sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów, sporządzania po przeprowadzonej kontroli protokołu i możliwości wniesienia przez kontrolowanego zastrzeżeń do protokołu oraz określenia, że zwrot dotacji do Budżetu Miasta S. następuje na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych. Wskazał, że w zaskarżonej uchwale nie można doszukać się jakiegokolwiek dodatkowego warunku, jaki musi zostać spełniony przez organ prowadzący niepubliczną placówkę oświatową. Ponadto ustawa o systemie oświaty upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. W świetle powyższego, co do zasady dopuszczalne jest wskazanie szczególnego trybu przeprowadzenia kontroli w podmiocie wykorzystującym dotacje, z uwzględnieniem art. 90 ust. 3e-3g u.s.o.

Za bezzasadny uznano również zarzut dotyczący sporządzenia oraz trybu składania zastrzeżeń do protokołu kontroli. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 252 w związku z art. 60 oraz art. 61 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności na mocy decyzji wydanej przez jednostkę i samorządu terytorialnego. W świetle powyższego zarzut dotyczący niemożności weryfikacji protokołu pokontrolnego jest w ocenie organu nietrafiony, bowiem wówczas gdy zostanie wydana decyzja o zwrocie dotacji, przysługiwać będzie od niej tryb odwołania przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Dalej Rada Miasta argumentowała, że zgodnie z treścią art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie

Zapis w uchwale dotyczący trybu, w jakim dotacja ma zostać zwrócona wyłącznie wskazuje na stosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych nie dodając jakichkolwiek dodatkowych kryteriów lub też norm postępowania w sprawie zwrotu dotacji. Ponadto konieczność zwrotu dotacji jest jednym z możliwych następstw przeprowadzonej w określonej placówce kontroli, której szczególny tryb i warunki zostały określone w przedmiotowej uchwale.

Rozpatrując zarzut dotyczący niezgodności z ustawą o systemie oświaty i finansach publicznych uchwały zmieniającej nr LXVII/37/10 odnośnie zapisu § 4 ust. 2 w zakresie, w jakim do 10-tego dnia każdego miesiąca organ prowadzący składa w Wydziale Edukacji Urzędu Miasta S., informację o faktycznej liczbie uczniów sporządzoną na postawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania informacji oraz według stanu na pierwszy dzień miesiąca sprawozdawczego, organ administracji zaznaczył, że obowiązkiem prowadzącego placówkę niepubliczną jest prowadzenie stosownej dokumentacji przebiegu nauczania. Wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 4 u.s.o. placówka niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej w przypadku, gdy m.in. prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych. Szczegółowa regulacja dotycząca sposobu prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania została określona w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225). Z unormowań przyjętych w tym rozporządzeniu wynika, że placówka oświatowa ma faktyczną możliwość, a nawet obowiązek prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, która pozwala na określenie aktualnej listy uczniów, którzy uczestniczyli w danym miesiącu przynajmniej w 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Ponadto wbrew twierdzeniom wnioskodawcy weryfikacja ilości uczniów w danym miesiącu nie musi być rozpatrywana dopiero na koniec roku kalendarzowego w trybie rozliczenia dotacji. Dotacje ustalane są na dany rok kalendarzowy i przekazywane są - zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. - do niepublicznych szkół i placówek w 12 częściach (ratach miesięcznych) w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. W sytuacji, gdy faktyczna liczba uczniów w danym miesiącu jest wyższa od zgłoszonej we wniosku o udzielenie dotacji, to dotacja przysługuje na wyższą, a gdy jest niższa to na niższą liczbę uczniów.

W nawiązaniu do zarzutu niezgodności z ustawą o systemie oświaty § 4 ust. 10 uchwały nr LXVII/37/10 z dnia 26 kwietnia 2010 r. organ administracji argumentował, że zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 u.s.o. osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. W związku z powyższym warunkiem koniecznym istnienia placówki niepublicznej jest uzyskanie wpisu w odpowiednim rejestrze. W przypadku, gdy wpis został wykreślony na podstawie art. 83 u.s.o. lub utracił swoją aktualność placówka oświatowa w świetle obowiązujących przepisów nie powinna funkcjonować. Ponadto art. 90 ust. 1 i ust. 2 u.s.o. wskazuje, że odpowiednie placówki oświatowe otrzymują dotacje z budżetu gminy lub powiatu. Mając na uwadze powyższe, jeżeli warunkiem koniecznym prowadzenia placówki niepublicznej jest posiadanie aktualnego wpisu, wykreślenie wpisu uniemożliwia uzyskanie dotacji na prowadzoną działalność.

Zarządzeniem z dnia 5 listopada 2013 r. Przewodniczący Wydziału I WSA w Łodzi, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami; dalej "p.p.s.a."), zarządził rozdzielenie skarg. Skarga na uchwałę Nr LXVI/29/10 została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Łd 1282/13, zaś na uchwałę zmieniającą Nr LXVII/37/10 pod sygn. akt I SA/Łd 1283/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Merytoryczną kontrolę kwestionowanej uchwały poprzedzić należy oceną spełnienia przez skargę warunków jej dopuszczalności. Jak wynika z akt skargę wniesiono na podstawie art. 92 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz.U z 2013 roku poz.595 ) i art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. zwanej dalej u.s.g ). Miasto S. jest miastem na prawach powiatu. Zgodnie z art.92 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, dlatego też wskazanie w skardze jako podstawy zaskarżenia art.101 ustawy o samorządzie gminnym było prawidłowe. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie tego przepisu jest: wydanie przez organ uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi.

Zdaniem sąd powyższe formalne przesłanki zostały w sprawie spełnione.

Bezspornie uchwała z dnia 26 marca 2010 r. została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem normy stanowiące podstawę jej wydania są normami prawa administracyjnego (publicznego) i taki też publiczny charakter nadają przedmiotowi regulacji zawartemu w uchwale (vide postan. SN z 26 września 1996 r., III ARN 45/96, OSNP 1997/9/125). Przypomnieć należy, że upoważnienie do podjęcia spornej uchwały wynika z art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm. zwanej dalej u.s.o) i ogólnie rzecz ujmując uprawnia do uregulowania zasad udzielania dotacji (środków publicznych) niepublicznym formom działalności wychowawczo oświatowej (podmiotom prywatnym). Zasady dysponowania dotacją wynikają zatem częściowo z przepisów ustawowych (art. 90 ustawy oświatowej), a częściowo z uchwał podejmowanych na podstawie upoważnienia zawartego w wymienionym wyżej art. 90 ust. 4. Kontrolowana uchwała spełnia również drugi warunek uzasadniający jej zaliczenie do aktów "z zakresu administracji publicznej", bowiem w sposób władczy, a nie na zasadzie równorzędności stron stosunku prawnego gmina - podmiot prywatny (beneficjent dotacji), kształtuje sytuację prawną adresata norm. Podjęta jest celem realizacji zadania własnego miasta na prawach powiatu polegającego na dofinansowywaniu działalności szkół i przedszkoli oraz ma na celu rozdysponowanie, na określonych zasadach, środków publicznych podmiotom, które się o nie ubiegają. Z uwagi na charakter jej norm prawnych - nieprecyzujących, poza ogólnymi cechami, podmiotów mogących stać się beneficjentami środków publicznych - a więc norm generalnych, abstrakcyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Jej regulacjami może być bowiem objęta nieograniczona liczba podmiotów spełniających określone kryteria - prowadzących niepubliczne formy działalności oświatowo-wychowawczej.

Spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. - wezwano organ podejmujący uchwałę do usunięcia naruszenia prawa (vide pismo z 31 lipca 2013 r. k.19 -29 ).

Skargę wniesiono również w ustawowym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem NSA z uchwały z 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60) do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że należy ją wnieść w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub w braku takiej odpowiedzi - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania. W sprawie niniejszej w odpowiedzi na wezwanie skarżącej z 31 lipca 2013 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę w dniu 27 września 2013 r. Skarga została złożona organowi 30 września 2013 r. (vide prezentata na skardze), a więc przed upływem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i otwarcia drogi do merytorycznego jej rozpoznania jest, oprócz jej dopuszczalności, posiadanie przez skarżącego legitymacji skargowej. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą - naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia. Uwzględnienie skargi w takiej sytuacji może zatem nastąpić, gdy sąd stwierdzi, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiąże się z uchybieniem przez organ obiektywnemu porządkowi prawnemu (vide wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/96, ONSA 1996, Nr 3, poz. 125). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W sprawie niniejszej powyższe przesłanki zostały spełnione. [...] prowadzi bowiem szkoły niepubliczne na terenie Miasta S., korzystające z dotacji na podstawie art.90 u.s.o

Zgodnie z art.94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art.90 ust.4 u.s.o. Zgodnie z jego brzmieniem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na tym, czy organ stanowiący samorządu ( Rada Miasta S. ) wydając uchwałę z dnia 26 marca 2010 roku nie naruszył prawa wykraczając poza zakresie upoważnienia zawartego w art.90 ust.4 u.s.o.

Rację w tym sporze częściowo ma skarżący – w zakresie § 3 ust.1 i art.4 ust.9 ( w brzemieniu pierwotnym ), w ocenie sądu kwestionowane regulacje naruszają prawo w sposób istotny, dlatego też istnieje podstawa określona w art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do stwierdzenia ich nieważności. W pozostałym zakresie uchwała nie narusza prawa.

1.Zgodnie z § 3 ust.1 kwestionowanej uchwały podstawą obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia jest uchwała budżetowa Rady Miast S. oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta S., otrzymaną przez Miasto S. od ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. W ocenie skarżącego przepis ten pozostaje w sprzeczności z art.90 ust.2a i art.90 ust.3 u.s.g. Zgodnie z art.90 ust.2a tej ustawy dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego (...). Natomiast zgodnie z art.90 ust.3 u.s.g dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust.2a przysługują w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia (...)

Zasadniczo wysokość dotacji przysługujących szkole niepublicznej stanowi iloczyn ilości uczniów oraz kwoty nie niższej niż kwota przewiedziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego ( w odniesieniu do szkół niepublicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny ) albo kwoty nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie samorządu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju ( w odniesieniu do szkół niepublicznych innych niż te w których realizowany jest obowiązek szkolny ).

Organ stanowiący samorządu terytorialnego, w zakresie wyznaczonym przepisem art.90 ust.4 u.s.g oraz zacytowanymi w tej części uzasadnienia przepisami może ustalić inne ( korzystniejsze ) niż wynikające z ustawy podstawy przyznania dotacji zachowując w tym zakresie samodzielność limitowaną tylko możliwościami finansowymi. Z przepisów spornej uchwały - § 3 ust.6 i § 3 ust.8 wynika, że Rada Miasta S. ustaliła wysokość podstawy dotacji ( "wydatki bieżące" albo "subwencja oświatowa" ) w minimalnej wysokości ustawowej. Niezależnie od tego wskazać należy, że wysokość wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia w szkole publicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny każdorazowo określana jest w uchwale budżetowej samorządu, w tym zakresie więc kwestionowany przepis nie jest sprzeczny z prawem.

W ocenie sądu istotna sprzeczność dotyczy drugiej podstawy określenia dotacji mianowicie "informacji o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta S., otrzymanej przez miasto S. od ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania", w rzeczywistości bowiem wysokość dotacji wynika z wydawanych corocznie rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz algorytmu opublikowanego w formie załącznika do tych aktów wykonawczych. W 2013 roku podział części oświatowej subwencji ogólnej był uregulowany rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 roku ( Dz.U z 2012 roku poz.1541 ) . Rozporządzenia takie wydawane są w oparciu o delegację ustawową zawartą w art.28 ust.6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( tekst jednolity Dz.U z 2010 roku, nr 80, poz.526 ze zm, ). Innymi słowy źródłem prawa określającym wysokość subwencji oświatowej są opisane powyżej rozporządzenia, a nie :informacja" uzyskana od Ministra Edukacji.

2. Przepis § 4 ust.9 uchwały nr.LXVI/29/10 Rady Miasta S. z dnia 26 marca 2010 roku stanowił, że dotacja nie podlega przekazaniu w sytuacji, gdy stracił aktualność wpis do ewidencji prowadzonej przez Miasto S. na podstawie art.83 ust.1 ustawy, do dnia aktualizacji tego wpisu. Skarżąca nie sformułowała żadnych szczegółowych zarzutów dotyczących tego przepisu zapewne dlatego, że cała jednostka redakcyjna zawierająca ten przepis na mocy uchwały nr.LXVII/37/10 z dnia 26 kwietnia 2010 roku uzyskała nowe brzmienie. Takie zarzuty natomiast zostały podniesione w odniesieniu do § 4 ust.10 uchwały nr.LXVI/29/10 w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą ( uchwała nr.LXVII/37/10 ). Przepis ten ( § 4 ust.10 ) jest zgodny z § 4 ust.9 uchwały w brzemieniu pierwotnym. W ocenie [...] zakres kompetencji prawotwórczej Rady Miasta wynikający z art.90 ust.4 u.s.o nie obejmuje sytuacji w której dotacja nie podlega przekazaniu. Rada Miasta nie ma możliwości wstrzymania wypłat należnych dotacji wprowadzając ograniczenia prawa do wypłaty dotacji nieznane ustawie o systemie oświaty.

W związku z tym stwierdzić trzeba, że zawarta w jej § 4 ust. 9 regulacja dotycząca przesłanek i sposobu wstrzymania wypłaty dotacji stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej. Stanowi zatem istotne naruszenie prawa i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego jako regulacja nieważna. Mimo, że przepis § 4 ust.9 uchwały z dnia 26 marca 2010 roku po wejściu w życie uchwały zmieniającej uzyskał nowe brzmienie konieczne było stwierdzenie jego nieważności, aby wyeliminować skutki prawne obowiązywania przepisu § 4 ust.9 uchwały od chwili jej ogłoszenia do chwili jej zmiany. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma skutek ex tunc ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 roku II SA/Łd 879/12 dostępny LEX ).

Obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brzmienie upoważnienia z art. 90 ust. 4 było następujące: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji". Już wykładnia gramatyczna tego upoważnienia nie pozwala bronić poglądu, że dotyczy ono również wprowadzania w uchwale jednostki samorządu terytorialnego regulacji dotyczących wstrzymywania wypłaty przyznanej dotacji. W takiej sytuacji wprowadzenie do uchwały instytucji wstrzymania dotacji prowadzi faktycznie do ograniczenia prawa do niej i jest swego rodzaju sankcją nieprzewidzianą ustawowo, do której ustalania organ samorządu nie ma upoważnienia. Powyższe potwierdza również wykładnia systemowa, bowiem ani w pozostałych przepisach ustawy oświatowej ani w obowiązującej w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały ustawie ani w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) nie przewidziano wstrzymywania wypłaty dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazać trzeba, że powyższy pogląd o niedopuszczalności wprowadzania do uchwały podjętej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej instytucji wstrzymania wypłaty dotacji jest w orzecznictwie jednolity (vide wyroki WSA w Gdańsku: z 27 października 2010 r., I SA/Gd 892/10, WSA w Kielcach z 18 lutego 2010 r., II SA/Ke 45/10 i z 10 marca 2009 r., II SA/Ke 30/09, WSA we Wrocławiu z 15 kwietnia 2010 r., IV SA/Wr 42/10 i WSA w Krakowie z 18 czerwca 2009 r., I SA/Kr 683/10 oraz WSA w Gliwicach z 7 września 2010 r., IV SA/GL 314/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Zdaniem sądu wprowadzenie do zaskarżonej uchwały § 4 ust. 9 dotyczącego wstrzymywania wypłaty dotacji jest istotnym naruszeniem prawa, które kwalifikuję tę uchwałę, w podanym zakresie, do stwierdzenia nieważności. Realizacja przez organy jednostki samorządu terytorialnego publicznoprawnych upoważnień ustawowych do wydawania aktów prawa miejscowego, zwłaszcza dotyczących dysponowania środkami publicznymi, powinna być traktowana zawężająco. Jak stwierdził WSA w Olsztynie w wyroku z 5 października 2010 r., "W sferze zobowiązań publicznoprawnych dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (II SA/O 763/10, CBOSA). Sprzeczne z prawem jest zatem dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób wykraczający poza delegację ustawową, co miało miejsce w tekście zaskarżonej uchwały. Zdaniem składu orzekającego jest to sprzeczność istotna.

Niezależnie od tego stwierdzić wypada, że Rada Miasta S. uchwalając kwestionowany przepis co najmniej błędnie go sformułowała odwołując się w jego treści do art.83 ust.1 u.s.o. Przepis ten ( art.83 ust.1 u.s.o ) reguluje przesłanki wykreślenia wpisu do ewidencji, natomiast zakwestionowany przepis uchwały Rady Miasta S. dotyczy skutków dezaktualizacji danych zawartych we wpisie do ewidencji, o czym traktuje art.82 ust.2 w związku z art.82 ust.5 u.s.o.

3. Zgodnie z § 3 ust.8 uchwały niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionym w ust.6, przysługuje dotacja na każdego ucznia w wysokości równej 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto S. w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie Miasta S. szkoły publicznej ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju. W ocenie [...] przepis ten narusza art.90 ust.4 u.s.o oraz art.94 Konstytucji RP poprzez brak wskazania kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu, co powoduje, że obowiązek ten został scedowany na organ wykonawczy samorządu, który zgodnie z obowiązującymi przepisami nie posiada takiej kompetencji.

Zagadnienie to ( brak wskazania w uchwałach samorządu wydanych na podstawie art.90 ust.4 u.s.o kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu ) było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Przykładowo można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004 roku w sprawie GSK 1187/04 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 roku w sprawie II SA/Ke 657/09 ( dostępne LEX ). Z wyrażonym w tych orzeczeniach poglądem skład orzekający w tej sprawie solidaryzuje się.

Ocena zgodności z prawem sformułowania pojęcia "najbliższa gmina lub powiat ", o którym mowa w § 3 ust.8 uchwały, wymaga rozważenia w kontekście art. 90 ust. 3, albowiem ten przepis normuje sytuację prawną skarżącej, to jest podmiotu prowadzącego szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a art. 90 ustawy.

W myśl art. 90 ust. 3 zdanie 2 ustawy w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Gramatyczna wykładnia powyższego przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "przez najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednej gminie lub powiecie, na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Przepis ten, stanowiąc o posiłkowaniu się danymi z najbliższej gminy lub powiatu, nie wskazuje kryterium "bliskości", kryterium takie nie zostało również wprowadzone w zaskarżonej uchwale Rady Miasta . Takie rozwiązanie w ocenie Sądu zasługuje na akceptację, podobnie jak uzasadnienie tego stanowiska zaprezentowane przez Radę Miasta S. w uchwale z dnia 27 września 2013 r. Nr XLIII/92/2013. Rada Miasta stwierdziła mianowicie, że ustawa o systemie oświaty nie upoważniła organu stanowiącego do podjęcia uchwały w zakresie wskazania kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu. Ponadto – w ocenie organu – Prezydent Miasta S. posiada kompetencje do wyboru najbliższej gminy w celu ustalenia wysokości dotacji dla danego typu lub rodzaju placówki niepublicznej, kompetencja ta wynika z art.30 ust.1 u.s.g. Prezydent Miasta S. wykonuje uchwały Rady Miasta S.i zadania gminy określone przepisami prawa. Należy wskazać, że ustawodawca rzeczywiście nie zamieścił w analizowanym przepisie ( art.,90 ust.3 u.s.o ) takiego kryterium, lecz respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, pozostawił organom samorządu swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju.

Za koniecznością uwzględnienia przy wykładni analizowanego przepisu kryterium możliwości finansowych powiatu przemawia także treść art. 2 ust. 3 i art. 51 ust.1 u.s.g, a także treść art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst jednolity Dz. U z 2013 roku poz.885). Przepisy te zapewniają gminom samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu gminy, a więc ustalanie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół, na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach budżetu powiatu. W konsekwencji, jak słusznie podnosi Rada Miasta, wskazanie właściwego do określenia podstawy naliczenia dotacji powiatu lub gminy będzie należało do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że brak sprecyzowania kryterium bliskości w definicji użytego w zaskarżonej uchwale pojęcia "najbliższa gmina lub powiat" nie narusza regulacji ustawowych zawartych w art. 90 ust. 4 w zw. z ust. 3 art. 90 ustawy.

4. [...] zakwestionowało także przepisy zawarte w § 6 uchwały, w szczególności przepisy ust.4 – 7 tego aktu prawa miejscowego. Zgodnie z § 6 ust.4 uchwały kontrolujący może żądać od organu prowadzącego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz udzielania, ustnie lub na piśmie, informacji i wyjaśnień. Z czynności kontrolnych sporządza się protokół, który doręcza się kontrolowanemu podmiotowi. Kontrolowany podmiot może złożyć do protokółu kontroli pisemne zastrzeżenia w terminie 7 dni, licząc od dnia doręczenia mu protokółu ( ust.5 ). Prezydent Miasta S. zawiadamia kontrolowany podmiot o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń, o których mowa w ust.5, w terminie 14 dni licząc od dnia ich otrzymania ( ust.6 ). Dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu Miasta S. na zasadach określonych przepisami o finansach publicznych ( ust.7 ).

W zakresie pierwszego z zacytowanych przepisów [...] stwierdziło, iż w szczególności art.90 ust.3f u.s.o nie przewiduje w związku z kontrolą sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz udzielania ustnie lub na piśmie, informacji i wyjaśnień. W związku z tym przepis ten wykracza poza regulację ustawową dającą kontrolującym jedynie prawo wglądu do prowadzonej przez szkołę dokumentacji.

Zdaniem skarżącego przepisy § 6 ust.5-6 są niezgodne z zakresem delegacji ustawowej zawartej w art.90 ust.4 u.s.o, bowiem w drodze uchwały możliwe jest jedynie określenie trybu i zakresu, a nie zasad kontroli wydatkowania dotacji. Tryb, czyli procedura kontroli wykorzystania dotacji powinien mieć czysto techniczny charakter i może polegać na przede wszystkim na wskazaniu kto jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz w jakim terminie a także jakie dokumenty należy przedstawić organom kontrolnym. Na poparcie swego stanowiska skarżący odwołał się do treści trzech uchwał Regionalnych Izb Obrachunkowych. Ponadto uregulowania zawarte w § 6 ust.5-6 uchwały pozbawiają jednostkę do sądowo administracyjnej kontroli orzeczeń. Wydany w trybie tych przepisów protokół pokontrolny, nie stanowiący decyzji od której przysługuje odwołanie, wpływa w sposób decydujący na zakres uprawnień szkoły. Protokół pokontrolny jest instytucja nieznaną u.s.o i kpa oraz niepodlegającą kontroli, mimo to ma moc wiążącą i decydującą dla praw i obowiązków szkoły, wyłączając możliwość jego zaskarżenia na podstawie art.3 § 2 p.p.s.a.

W zakresie § 6 ust.7 uchwały z dnia 26 marca 2010 roku skarżący podniósł, że z art.90 ust.4 u.s.o wynika, że organ stanowiący samorządu terytorialnego zobowiązany jest do kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Odwołanie w tym zakresie do przepisów ustawy o finansach publicznych wymogu tego nie spełnia. Organ dotujący posiada uprawnienia kontrolne wynikające z art.90 ust.3e i 3f oraz art.90 ust.4 u.s.o. Dopiero wyniki kontroli może być podstawą wszczęcia postępowania zgodnie z art.252 ustawy o finansach publicznych. Dopiero na tej podstawie organ stanowiący samorządu posiada władczy, nadzorczy instrument w sytuację prawną kontrolowanego.

W ocenie sądu zakwestionowane przez [...] przepisy § 6 ust.4-7 uchwały z dnia 26 marca 2010 roku nie są sprzeczne z prawem.

Zgodnie z już zacytowanym art.90 ust.4 u.s.o organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego między innymi ustala tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenie trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzenia kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazania elementów poddanych kontroli.

Określając zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 90 ust. 4 u.s.o. należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b ( w badanym przypadku gminy ), mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W świetle ust. 3f osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez wspomniane organy mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Wreszcie zgodnie z ust. 3g wspomniane organy w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. W ocenie sądu opisane w art.90 ust.3f - 3g u.s.o uprawnienia kontrolujących wobec jednostki kontrolowanej mają charakter podstawowy i jednocześnie minimalny. Gdyby przyjąć, że kontrolujący posiadają tylko takie uprawnienia jakie opisane są w zacytowanych przepisach delegacja zawarta w art.90 ust.4 u.s.o byłaby w ogóle zbędna, a kontrola na tych przepisach oparta byłaby czystą fikcją ograniczającą się w zasadzie do policzenia uczniów ( wychowanków ) uczęszczających na zajęcia, obejrzenia dokumentacji placówki, do tego w żaden sposób nie udokumentowaną.

Skoro ustawa przyznaje kompetencje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego do kontroli prawidłowości przyznanych dotacji ( art.90 ust.3e ), to organ sprawujący tą kontrolę musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kompetencji, odpowiadające celom kontroli – ocenie, czy środki publiczne przekazywane w ramach dotacji są rzeczywiście wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Należy zatem wnioskować, że racjonalny ustawodawca upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę, nie ograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji (por. podobnie wyroki WSA w Gdańsku z 15 marca 2011 r., I SA/Gd 1268/10 oraz WSA w Bydgoszczy z 18 sierpnia 2011 r.; II SA/Bk 472/11; dostępne w bazie CBOSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy wskazać, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w podobnych sprawach kwestionuje takie postanowienia uchwał dotyczących kwestii rozliczania dotacji, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych (np. wyrok NSA z 12 maja 2010 r.; sygn. akt: I OSK 672/10: "(...) za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji".

W badanym przypadku tak nie jest. Kwestionowana uchwała uszczegółowia tryb dokonywania kontroli beneficjentów dotacji i w tym zakresie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

Nałożone na kontrolowanego obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dlań nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Podstawowym materiałem kontrolnym są dokumenty, więc nałożenie na placówkę obowiązku sporządzania na żądanie kontrolujących wyciągów i odpisów z nich jest naturalne. Jeśli kontrola ma realizować cele wskazane w art.90 ust.3e u.s.o konieczne jest sporządzenie protokółu pokontrolnego, którego częścią siłą rzeczy muszą być dokumenty kontrolowanej placówki ( wyciągi, czy odpisy z nich ), ponieważ to właśnie na ich podstawie dokonuje się ustaleń. W trakcie kontroli mogą pojawić się wątpliwości, czy rozbieżności w badanych dokumentach, zatem ich usunięciu ( ustaleniu przyczyn rozbieżności ) służy prawo kontrolujących do żądania od placówki wyjaśnień. Ich złożenie leży także w interesie kontrolowanego, który dzięki temu może już w trakcie kontroli podnosić argumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania dotacji.

W ocenie sądu protokół pokontrolny jest immanentną częścią kontroli. Stanowi on konsekwencje czynności kontrolnych pozwalając kontrolującemu wyartykułować wnioski do jakich doszedł w trakcie kontroli. Pozbawienie kontrolującego możliwości wyrażenia swoich spostrzeżeń przekreśliłoby wręcz jakikolwiek sens przeprowadzonej kontroli pozostając w sprzeczności z jej istotą. Zapewnienie placówce możliwości złożenia zastrzeżeń do protokółu kontroli leży w jej interesie, bowiem w ten sposób, na tym etapie postępowania może dowodzić, że wnioski i ustalenia kontroli są błędne. Naturalną konsekwencją uregulowań zawartych w § 6 ust.5 jest obowiązek organu wykonawczego samorządu rozpatrzenia zastrzeżeń i zawiadomienia o wynikach owego rozpatrzenia kontrolowany podmiot. Z tego punktu widzenia regulacja jaką zawiera § 6 ust.5-6 kwestionowanej uchwały nie jest sprzeczna z przepisem art.90 ust.4 u.s.o.

Pogląd jakoby uregulowania zawarte w § 6 ust.5-6 uchwały ograniczały prawo kontrolowanych do sądu oraz stanowiły niedopuszczalną formę nadzoru jest błędny. Protokół kontroli nie wkracza w sposób władczy w sferę praw kontrolowanego, stanowi informację o dostrzeżonych uchybieniach ( ewentualnie ich braku ), nie rodząc żadnych egzekwowalnych obowiązków po jego stronie, w żadnej mierze nie ogranicza prawa beneficjenta do dotacji. Mimo, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania jej nienależnie lub w nadmiernej wysokości rodzi obowiązek ich zwrotu, to przymusowa realizacja tego obowiązku może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego opartego o przepis art.252 ustawy o finansach publicznych. Protokół kontroli w ramach tego postępowania może być podstawą jego wszczęcia i dowodem , który zresztą w jego toku może być kwestionowany przez beneficjenta , korzystającego z uprawnień strony. Po wyczerpaniu administracyjnego trybu instancyjnego to postępowanie może być poddane kontroli sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt.1 p.p.s.a na zasadach i w trybie tej ustawy. Na marginesie podnieść należy, że gdyby uchwała ( prawo miejscowe ) przewidywała możliwość złożenia skargi na protokół kontroli do sądu administracyjnego, to takie jej postanowienia w sposób oczywisty i istotny naruszałoby przepisy ustawy – prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i byłyby nieważne.

Należy zgodzić się ze spostrzeżeniem wyrażonym w uzasadnieniu uchwały nr.XLIII/92/2013 z dnia 27 września 2013 roku, że powołane w skardze uchwały Regionalnych Izb Rozrachunkowych zapadały w odmiennych stanach faktycznych, w których organy samorządu warunkowały przyznanie dotacji od spełnienia określonych, nieprzewidzianych w ustawie o systemie oświaty warunków oraz przesłanek. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepisy § 6 ust.5-6 uchwały nie formułują żadnych dodatkowych warunków przyznania dotacji, ani w żaden sposób nie ograniczają prawa oświatowych placówek niepublicznych do dotacji.

Przepis § 6 ust.7 stanowi przeniesienie do kwestionowanej uchwały art.252 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych ( Dz.U z 2013 roku, poz.885 ). Zgodnie z tym przepisem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt.1 lub pkt.2 ustawy.

Mimo, że przepis § 6 ust.7 jest częścią jednostki redakcyjnej poświeconej kontroli wykorzystania dotacji, w istocie rzeczy reguluje kwestię rozliczenia dotacji. Przypomnieć w związku z tym należy art.90 ust.4 u.s.o zgodnie z którym organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala w drodze uchwały między innymi tryb udzielania i rozliczania dotacji. W rozumieniu słownikowym "rozliczyć" oznacza "licząc rozdzielić coś, dokonać rozrachunku, załatwić z kimś sprawy finansowe". Natomiast "rozliczyć się" rozumieć należy jako "dokonać obrachunku z wydatkowania sum, uregulować z kimś sprawy finansowe, porachować się z kimś" ( M. Szymczak (red.), Słownik..., t. III, str. 97 ). W związku z tym należy podnieść, że wykładnia językowa pojęcia "rozliczenie" ( uregulować z kimś sprawy finansowe ) obejmuje niewątpliwie zwrot wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości dotacji.

Za przyjęciem, że sporny przepis nie narusza delegacji ustawowej zawartej w art.90 ust.4 przemawia także wykładnia językowa zewnętrzna. Definicję dotacji zawiera art. 126 ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca wskazał, że: "dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych". W definicji tej ustawodawca akcentuje trzy jej elementy, jak

pierwszy: szczególne zasady rozliczania tego wydatku,

drugi: podstawę prawną (dotacje mogą być udzielane na podstawie ustawy o finansach publicznych, ustaw odrębnych lub umów międzynarodowych) oraz

trzeci: przeznaczenie (dotacje mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych).

Zakresem tej definicji objęte są dotacje z budżetu państwa, jak również z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych.. Pojęciem "rozliczenia" dotacji posługują się liczne przepisy, zarówno ustawy o finansach publicznych, jak również ustaw odrębnych. Te szczególne zasady określone są w dalszych przepisach ustawy, ustawach odrębnych, a także w przepisach wykonawczych, m.in. w rozporządzeniach Ministra Finansów wydanych na podstawie art. 130 ust. 4-7 . Sposób rozliczenia udzielonej dotacji należy do essentialia negotii umowy dotacji celowej zawartej pomiędzy dysponentem środków a beneficjentem na podstawie art. 150 w przypadku, gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, a także umowy zawartej przez dysponenta części budżetowej z organizacją pozarządową, zlecającej tej organizacji realizację zadań dysponenta i przyznającej dotację celową na realizację tych zadań (art. 151). Obowiązki w zakresie rozliczania dotacji przewidują art. 152 ust. 1 i 2 oraz art. 168 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

Szczególne zasady rozliczania dotacji polegają również na obowiązku ich zwrotu, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, w razie wykorzystania przez beneficjenta dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji bezpodstawnie lub w nadmiernej wysokości ( por. Ludmiła Lipiec-Warzecha Komentarz do art.126 ustawy o finansach publicznych, System Informacji Prawnej LEX).

Mając powyższe na uwadze nie może budzić wątpliwości, że zgodnie z wolą ustawodawcy ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości, podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Pogląd zbieżny z wyrażonym w tej części uzasadnienia wyraziły Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gdańsku ( I SA/Gd 933/13, I SA/Gd 1214/13 ) oraz w Gliwicach ( I SA/Gl 814/13 )

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T tekst jednolity Dz.U z 2012 roku, poz.270 z późniejszymi zmianami ) należało stwierdzić nieważność § 3 ust.1 oraz § 4 ust.9 ( w brzmieniu pierwotnym ) spornej uchwały. W pozostałym zakresie skarga jako nieuzasadniona została oddalona na podstawie art. 151 tej ustawy. Podstawa rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 3 wyroku był art.152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.

dc