II OW 127/13

Uzasadnienie

Pismem z 20 sierpnia 2013 r. Starosta Miński (dalej: "Starosta") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Wójtem Gminy Latowicz (dalej: "Wójt"), przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia pisma Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Mińsku Mazowieckim, dotyczącego zasypania rowu w miejscowości Kamionka, gmina Latowicz.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że Rejonowy Związek Spółek Wodnych w Mińsku Mazowieckim pismem z 4 czerwca 2013 r. poinformował Wójta o zasypaniu rowu RO1 na długości około 100 mb w miejscowości Kamionka, gmina Latowicz. Jednocześnie zwrócił się z prośbą o interwencję na podstawie przepisów art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 – dalej: "ustawa Prawo wodne"). Wójt Gminy Latowicz pismem z 11 czerwca 2013 r., przekazał sprawę Staroście powołując się na art. 77 ustawy Prawo wodne.

Starosta wskazał, że rów oznaczony symbolem RO1 zaliczany jest do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i objęty jest działalnością spółki wodnej, tj. Gminnej Spółki Wodnej Latowicz, zrzeszonej w Rejonowym Związku Spółek Wodnych w Mińsku Mazowieckim. Rejonowy Związek Spółek Wodnych w Mińsku Mazowieckim zwracając się do Wójta o rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 29 ustawy Prawa wodne wyraźnie wykazał, że zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich jest efektem celowego zniszczenia urządzenia wodnego jakim jest rów.

W ocenie Starosty, Wójt nie dokonał należytego rozpoznania sprawy, ponieważ zasypanie rowu z reguły skutkuje zmianą stanu wody na gruncie. Norma art. 29 ustawy Prawo wodne umożliwia właścicielowi gruntu pełną kontrolę nad szkodliwymi zdarzeniami zachodzącymi na jego gruncie, niezależnie od tego, czy będą one następstwem przypadku, czy też działań osób trzecich, stanowiących przyczynę szkody na gruntach sąsiednich. Zmiany stanu wody spowodowane przez właściciela nieruchomości, które pociągają za sobą szkodliwe oddziaływanie dla nieruchomości sąsiednich, zostały powiązane z nakazem przywrócenia stanu poprzedniego. Właściwym do wydania nakazu jest Wójt (art. 29 ust. 3 cytowanej ustawy).

Starosta wskazał ponadto, że jak wskazuje w swoim piśmie Rejonowy Związek Spółek Wodnych w Mińsku Mazowieckim, poczynione zostały konkretne działania (tj. zasypanie rowu) skutkujące wymierną szkodą. Wobec tego nie można zastosować przepisów dotyczących utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ponieważ na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ciąży na właścicielach gruntów odnoszących korzyści z ich wykonania, a gdy właściciele gruntów utworzą spółkę wodną, na ten podmiot przechodzą z mocy prawa obowiązki utrzymywania przedmiotowych urządzeń. Zdaniem Starosty, kompetencja rzeczowa określona w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne jest przypisana staroście jedynie w przypadku, gdy spółka wodna świadomie nie wykonuje obowiązków wynikających z art. 77 ust. 1 cytowanej ustawy. Natomiast w tym przypadku brak jest dowodów wskazujących, że spółka wodna zaniechała wykonywania obowiązku konserwacji rowu.

Starosta wskazał także, że jeżeli wójt nie stwierdził wystąpienia zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich w rozumieniu art. 29 ustawy Prawa wodne, to powinien sprawę rozpatrzyć zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 2005 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. – dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych"). W razie zaniechania przez właściciela właściwego utrzymywania w stanie sprawności technicznej urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wójt, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów, wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów (art. 15 ust. 5 tejże ustawy).

W odpowiedzi na wniosek Wójt wniósł o wskazane Starosty jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że w piśmie z 4 czerwca 2013 r. Rejonowy Związek Spółek Wodnych w Mińsku Mazowieckim wyjaśnił, że zasypanie rowu spowodowało awarię drenowania, bowiem wyloty drenarskie znajdujące się powyżej są zasypane. W ocenie Wójta, oczywiste jest, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne. Wójt odniósł się do postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując między innymi, że "nakładane przez właściwych wójtów na podstawie art. 29 Prawa wodnego stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, czego nie reguluje to unormowanie, a z drugiej strony w żaden sposób nie mógłby zapewnić prawidłowej, tj. skoordynowanej jego drożności, tj. właściwego utrzymania na całej długości". Przywrócenie prawidłowego utrzymania danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, zgodnie z art. 77 ustawy Prawo wodne, po wydaniu stosownej decyzji przez Starostę, powinno także usunąć szkodliwe zamiany w odpływie wody dla gruntów sąsiednich.

Ponadto Wójt wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w decyzji z 17 października 2012 r. wskazało, że "przepis art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64b i art. 77 ustawy Prawo wodne stanowią lex specialis względem art. 29 tej ustawy. Obejmują one przypadki szkodliwej dla gruntów sąsiednich zmiany stosunków wodnych na gruncie spowodowanej zasypaniem urządzenia wodnego (np. rowu melioracyjnego), w wyniku zarówno nienależytego jego utrzymania, jak i celowego zniszczenia. W obu przypadkach organem właściwym do załatwienia sprawy jest organ wydający pozwolenie wodnoprawne, którym jest starosta.

Wójt nie podzielił ponadto stanowiska Starosty, zgodnie z którym możliwe jest zastosowanie art. 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że obowiązek utrzymywania w stanie sprawności technicznej urządzeń przeciwerozyjnych oraz urządzeń melioracji wodnej szczegółowej ciąży na właścicielu gruntów, na których znajdują się te urządzenia. Jednak wynikające z art. 15 ust. 5 cytowanej ustawy uprawnienia wójta do wydania decyzji nakazującej właścicielom gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów, odnoszą się tylko do przypadku wystąpienia innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, a nie w przypadku niestosowania się przez właścicieli do obowiązku nałożonego w ust. 4. Ponadto zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych, przez grunty zdegradowane rozumie się grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej. W ocenie Wójta, w przypadku zasypania rowu nie można mówić, że jego rolnicza wartość użytkowa zmalała wskutek pogorszenia, się warunków przyrodniczych, zmian środowiska, działalności przemysłowej bądź wadliwej działalności rolniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle dyspozycji art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga co do zasady wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu – sąd administracyjny (art. 22 ust. 1 § 1 k.p.a.). Ponadto rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który uznaje, że przekazanie to nastąpiło wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach.

Na wstępie należy stwierdzić, że właściwość ogólna organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 cyt. ustawy Prawo wodne. Ponadto już w odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw jak i poszczególnych zadań, właściwe organy określane są poprzez dalsze przepisy ustawy. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia tej sprawy konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 Prawa wodnego.

Po pierwsze, należy podkreślić, że art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanową inaczej, nie może zmieniać stanu wodny na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Ponadto na właścicielu gruntu ciąży także obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2). Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust., 3 ustawy Prawo wodne). Z kolei art. 77 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki (art. 77 § 1). Ponadto z dyspozycji art. 77 § 2 Prawa wodnego wynika że, jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2).

Po drugie, w tej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy rów oznaczony symbolem RO1 jest to nawet zdaniem Starosty Mińskiego urządzenie melioracji wodnej szczegółowej objęte działalnością danej Gminnej Spółki Wodnej Latowicz, który został zasypany na długości około 100 mb w miejscowości Kamionka gmina Latowicz. Natomiast przepis art. 77 ustawy Prawo wodne jest lex specialis wobec art. 29 tejże ustawy. Wynika to z tego, że działanie właścicieli gruntów zmieniające stosunki wodne niewątpliwie dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Powyższej okoliczności nie zakwestionował skutecznie Starosta Miński, ponieważ nie można przyjąć, że doszło do utraty przez urządzenia melioracyjne charakteru urządzeń melioracji wodnej szczegółowej. O charakterze takiego urządzenia decyduje bowiem nie jego obecny stan, lecz cel i sposób w jaki zostało pierwotnie urządzone. Przyjęcie stanowiska Starosty prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że tylko świadome zniszczenie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej przez spółkę wodną z powodu braku realizacji obowiązków z art. 77 ust. 1 Prawa wodnego, przez co urządzenie to mogłoby utracić swój charakter, powodowałoby właściwość starosty do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 77 § 2 ustawy Prawo wodne. Jednak ratio legis unormowania art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta Miński, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostało wydane. Ponadto obowiązki te są ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu z uwzględnieniem zakresu i terminu ich wykonania. Oznacza to, że nie jest to kompetencja wójta, o której stanowi art. 29 Prawa wodnego.

Po trzecie, trzeba podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, czyli wszelkie działania w tym zakresie muszą być skoordynowane w celu utrzymania jego drożności na całej długości. Oznacza to, że gdyby przyjąć stanowisko Starosty Mińskiego powodowałoby to, że nakładane przez właściwych wójtów, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, czego nie dotyczy ten przepis, a z drugiej strony w żaden sposób nie mogłoby zapewnić prawidłowej i skoordynowanej jego drożności, tj. właściwego utrzymania na całej jego długości. Ponadto jest oczywiste, że przywrócenie prawidłowego utrzymania danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej zgodnie z dyspozycją art. 77 Prawa wodnego, po wydaniu stosownej decyzji przez Starostę Mińskiego, powinno także przywrócić prawidłowe funkcjonowanie przedmiotowych urządzeń. Dlatego też przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie stanowi w przedmiotowej sprawie normy kompetencyjnej dla Wójta Gminy Latowicz.

Po czwarte, słusznie Wójt Gminy Latowicz stwierdził, że w tej sprawie nie ma zastosowania art. 15 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wynika to z tego, że przepis art. 15 ust. 5 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy tylko przypadków wystąpienia innych form degradacji gruntów w rozumieniu art. 15 ust. 1 tejże ustawy czyli w istocie spowodowanych nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, a więc nie dotyczy przypadków niestosowania się przez właścicieli do obowiązku nałożonego w ust. 4. Z kolei przypis art. 4 ust. 16 cyt. ustawy stanowi, że grunty zdegradowane są to grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, na skutek w szczególności pogorszenia się warunków przyrodniczych lub zmian środowiska, a także działalności przemysłowej czy też nieprawidłowej działalności rolniczej. Natomiast przedmiotowe zasypanie rowu nie powoduje, że jego rolnicza wartość użytkowa zmalała wskutek pogorszenia się warunków przyrodniczych, zmian środowiska, działalności przemysłowej czy też wadliwej działalności rolniczej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Starostę Mińskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.