II SA/Go 1007/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., powołując się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 określane dalej jako u.p.b ) nakazał J. i M.K. demontaż ścianki z płyt gipsowo-kartonowych na stelażu drewnianym wraz z osadzonymi drzwiami, usytuowanej na spoczniku klatki schodowej ostatniej kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. ustalono, że J. i M.K., będący właścicielami lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku przy ul. [...] w 1999 r. wykonali roboty budowlane polegające na wykonaniu ścianki z pustaków szklanych wraz z montażem drzwi na spoczniku klatki schodowej ostatniej kondygnacji. Budynek, w którym wykonano roboty, jest budynkiem wielorodzinnym, zamieszkałym przez pięć rodzin. Na kondygnacji, na której wykonano ściankę działową i zamontowano drzwi znajduje się lokal państwa K. i ogólnodostępne pomieszczenia strychowe pozostałych właścicieli. Inwestorzy nie występowali o pozwolenie na wykonywanie robót. Z wykonanego do protokołu z oględzin szkicu wynika, że ścianka wraz z drzwiami została postawiona na spoczniku klatki schodowej bezpośrednio przy biegu schodowym.

W toku kolejnych oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. ustalono – w oparciu o oświadczenie właścicieli - iż w istocie roboty budowalne polegające na zamontowaniu na spoczniku klatki schodowej ostatniej kondygnacji ścianki z pustaków szklanych, płyt gipsowo-kartonowych na stelażu drewnianym i osadzeniu w niej drzwi zostały wykonane w 2002 r. W wyniku zabudowy powstało pomieszczenie, z którego prowadzi komunikacja do pomieszczenia kuchni, pokoju i korytarza, z którego są wejścia do pomieszczeń strychowych użytkowanych przez Z.M., E.M. i C.W. i pozostałych pomieszczeń mieszkalnych przynależnych do lokalu nr 5.

Ponadto w toku postępowania na wniosek Z.M. organ w dniu [...] maja 2013 r. dokonał ponownego pomiaru elementów wykonanych robót budowlanych polegających na budowie ścianki na spoczniku ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego wraz z drzwiami, co również odnotowano w załączniku nr 1 do sporządzonego z czynności protokołu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego wyjaśnił, iż ustawienie ścianki z drzwiami na spoczniku klatki schodowej nie można traktować jako remont, ponieważ roboty te nie prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego, ale do wprowadzenia innowacji, wykluczających zakwalifikowanie takich robót do kategorii remontu w rozumieniu przepisów u.p.b. Tym samym w ocenie organu tego typu roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 28 u.p.b. Powyższe roboty budowlane należy kwalifikować jako przebudowę obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 7a u.p.b. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt. 1 lit. a u.p.b. obiekt budowlany stanowi budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, tak więc powyższe roboty budowlane dotyczą tym samym obiektu budowlanego. Organ wskazał, iż za przebudowę, a nie remont , uznał NSA w Katowicach w wyroku z dnia 14 września 2000 r. (II SA/Ka 849/99) budowę ścian działowych, obniżenie poziomu posadzki oraz wbudowanie okna z drzwiami balkonowymi w miejsce drzwi garażowych.

Dokonując oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, organ wskazał, że zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156 określanym dalej jako r.w.t.) minimalna szerokość użytkowa schodów stałych w budynkach mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej wynosi: biegu -1,2m i spocznika-1,5 m.

Organ stwierdził, że w świetle powyższego przepisu przedmiotowa ścianka z drzwiami na podeście klatki schodowej spowodowała zmniejszenie szerokości w taki sposób, że obecnie narusza ustalenia i warunki określone w przepisach prawa.

W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z § 242 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy, obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynki; przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Natomiast ust. 2 wyżej wymienionego paragrafu dopuszcza zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1.2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób – jak to jest w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie organu demontaż tylko samych drzwi wejściowych wraz z ościeżnicą spowoduje powstanie przestrzeni pomiędzy ścianą klatki schodowej a ścianą z pustaków o szerokości 115,6 cm, a tym samym nałożenie takiego obowiązku nie doprowadzi wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Oceniając niniejszą sprawę organ rozważył, czy istnieje możliwość takiej rozbiórki ściany z pustaków szklanych w części, tak aby nie naruszona została jej konstrukcja oraz aby po wykonaniu rozbiórki stan faktyczny był zgodny z przepisami. W chwili obecnej przedmiotowa ściana z pustaków szklanych stanowi konstrukcyjnie jednolitą całość. Wskazanie przez organ wykonania częściowego demontażu przedmiotowej ściany bez równoczesnego wskazania wykonania określonych dodatkowych robót budowlano - montażowych stwarza techniczne zagrożenie stabilności i bezpieczeństwa samej konstrukcji ścianki oraz bezpieczeństwa osób korzystających z klatki schodowej w tej części obiektu. Ponadto przeniesienie w inne miejsce przedmiotowej ścianki z drzwiami tak, aby ich usytuowanie było zgodne z przepisami prawa, wymaga nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które podlegają już reglamentacji u.p.b., a na ich wykonanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W przypadku gdy zrealizowane zamierzenie inwestycyjne w warunkach samowoli wymaga kontynuacji w celu jego dokończenia, w przypadku gdy pozostały zakres podlega reglamentacji prawa budowlanego, inwestor powinien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę wydane przez właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej.

Organ podkreślił, że wykonanie dodatkowych robót budowlanych związanych z częściowym demontażem ścianki działowej z pustaków szklanych bądź związanych z przeniesieniem ścianki wraz z drzwiami w inne miejsce wiążą się z podjęciem działań inwestycyjnych przez inwestorów, a organ nadzoru budowlanego nie jest upoważniony do nakładania na inwestorów obowiązków wymagających podjęcie takich działań.

W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w celu zachowania zgodności wykonanych robót z przepisami dotyczącymi minimalnej szerokości użytkowej schodów stałych w budynkach mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej oraz szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych określonych w r.w.t., należy zdemontować ściankę z pustaków szklanych na stelażu drewnianym z osadzonymi drzwiami usytuowanymi na spoczniku klatki schodowej ostatniej kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Powyższe działania pozwolą na doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami w zakresie wynikającym z przepisów art. 5 ust. 1 u.p.b.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprostował wydaną decyzję, w ten sposób, że w sentencji wyżej wymienionej decyzji na stronie pierwszej - wiersz 8 - zamiast "demontaż ścianki z płyt gipsowo- kartonowych" powinno być "demontaż ścianki z pustaków szklanych". Zaś postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] organ odmówił Z.M. uzupełnienia wydanej przez organ w dniu [...] lipca 2013 r. decyzji w sprawie robot budowlanych polegających na postawieniu ścianki działowej wraz z otworem drzwiowym na podeście klatki schodowej ostatniej kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. złożyli M.K. oraz J.K., kwestionując przede wszystkim wykonane przez organ pomiary, a także stronnicze rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnili, iż źle wykonane pomiary doprowadziły do tego, że organ nie dopuszcza możliwości pozostawienia ściany z luxferów, podczas, gdy ściana ta nie ogranicza biegu schodowego ( czyni to futryna wraz z drzwiami a także dawna balustrada), co więcej stanowi ona zabezpieczenie bardziej stabilne niż dotychczasowa balustrada schodów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], - powołując się na przepis art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 określanej dalej jako k.p.a) - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia imienia współadresata nakazu - Pana K. (jest: "M.") i orzekł w tym zakresie, że imię brzmi "M.", a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotem sprawy jest doprowadzenie do zgodności z prawem przebudowy klatki schodowej na ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Jednocześnie podkreślił, iż podtrzymuje swoje stanowisko, wyrażone uprzednio w decyzjach z dnia [...] września 2011r. znak: [...] i z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...], że wykonanie ścianki działowej na klatce schodowej należy traktować jako przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b., która nie jest wyłączona spod reglamentacji prawa budowlanego. Ponieważ zaś inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę dla wykonanych robót budowlanych, należy zakwalifikować zaistniały stan, jako podstawę do zastosowania w postępowaniu naprawczym przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b..

Nadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zastosowany przez organ I instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b, pozwalający na nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, może być zastosowany jedynie, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sytuacja taka dotyczy robót wykonanych niezgodnie z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób niedający możliwości naprawy, to jest niedający możliwości usunięcia występującej w takim przypadku niezgodności z przepisami.

Marginalnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że orzekając w niniejszej sprawie ze względu na okoliczność, iż sporne roboty budowlane zostały już faktycznie zakończone, należało w podstawie prawnej wskazać także przepis art. 51 ust. 7 u.p.b. Przy tym organ zaznaczył, iż uchybienie w tym zakresie nie ma wpływu na ocenę prawidłowości oceny prawnej niniejszej sprawy dokonanej przez organ I instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ocenę Powiatowego Inspektora Budowalnego, że brak jest możliwości doprowadzenia do zgodności z odpowiednimi przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wykonanej samowolnie ścianki działowej na klatce schodowej na ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Wyjaśnił, iż przedmiotowa ścianka powoduje zmniejszenie istniejącej szerokości drogi ewakuacyjnej na klatce schodowej, zaś sam demontaż drzwi spowoduje jedynie, iż przestrzeń między ścianą klatki schodowej a ścianą z pustaków, znajdującej się w ciągu drogi ewakuacyjnej, wyniesie 115,6cm, co nie spełnia wymagania mającego zastosowanie w omawianym przypadku § 242 ust. 2 r.w.t. zgodnie, z którym szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej winna wynosić 1,20m. Przyjmując również, iż droga ewakuacyjna przebiega przez otwór drzwiowy znajdujący się w ściance należy stwierdzić, iż szerokość tego otworu - 80cm, również narusza wymagania cytowanego § 242 ust. 2 r.w.t. Nadto organ odwoławczy podzielił również stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii braku możliwości częściowej rozbiórki wykonanej w warunkach samowoli ścianki działowej ze względu na uzasadnioną możliwość utraty jej stabilności i bezpieczeństwa konstrukcji.

Jednocześnie organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowości pomiarów wykonanych przez organ I instancji, stwierdzając przy tym, że negowane przez stronę pomiary zostały dokonane podczas oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] listopada 2011 r., przy czym protokół oględzin został przez odwołujących się podpisany bez uwag lub zastrzeżeń, co do jego treści, podobnie jak inne protokoły: z dnia [...] czerwca 2011r., z dnia [...] grudnia 2012r., z dnia [...] lutego 2013r. oraz z dnia [...] maja 2012r. Co więcej skarżący nie składali w toku postępowania żadnych wniosków w tym zakresie, nie podejmowali żadnych czynności w celu przeprowadzenia dowodu przeciwnego w tym zakresie. Brak zatem zdaniem organu II instancji podstaw do kwestionowania ustaleń organu stopnia podstawowego w tym zakresie. W konsekwencji zaś uznał, że organ I instancji zasadnie nakazał inwestorom – J. i M.K. demontaż ścianki z pustaków szklanych wraz z osadzonymi drzwiami usytuowanej na spoczniku klatki schodowej ostatniej kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] z uwagi na naruszenie przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił jednak uwagę, że w sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2013r. powiatowy organ błędnie określił imię strony postępowania. Mianowicie zamiast imienia strony "M.K." wpisano "M.K.", tymczasem z całości akt sprawy wynika, że stroną biorącą udział w postępowaniu jest pan M.K., co potwierdza także wypis z rejestru gruntów. Tym samym odróżniając opisany przypadek od sytuacji, gdy organ błędnie ustalił stronę postępowania, organ odwoławczy uznał, iż w tym przypadku mamy do czynienia z oczywistą omyłką polegającą na wpisaniu imienia strony w błędnym brzmieniu. W związku z tym organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w tym zakresie zaskarżoną decyzję, orzekając jednocześnie jak w sentencji niniejszej decyzji.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na pominięcie w postępowaniu pełnomocnika jednej ze stron, jednakże uznał to naruszenie za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, iż w takim przypadku znaleźć może zastosowanie przepis art. 145 §1 pkt 4 kpa, jednakże wznowienie postępowania na tej podstawie możliwe jest jedynie w przypadku wniesienia wniosku w tym zakresie, przez stronę, która w postępowaniu została pominięta. Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż w sprawie nie zachodzi podstawa do automatycznego uchylenia zaskarżonej decyzji zapadłej w takich warunkach skoro pełnomocnik strony pominięty w postępowaniu administracyjnym nie ujawnił zamiaru wzięcia udziału w tym postępowaniu.

Państwo M.K. oraz J.K. wnieśli na powyższą decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. , kwestionując przede wszystkim ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy obu instancji, które stanowiły podstawę błędnej oceny prawnej sprawy oraz brak nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy .

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania obejmujących: wpis w kwocie 500, zł oraz koszty dojazdu do sądu na rozprawę samochodem o pojemności silnika 1,6 na trasie [...] (odległość 170 km w jedną stronę) w wysokości 150, zł .

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej .

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 , poz. 1270 określanej dalej jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Ponadto podkreślić należy, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik .

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] września 2013r. którym to rozstrzygnięciem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lipca 2013 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę ścianki . Decyzja ta została wydana w trybie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b.

Zakres przedmiotowy art. 51 u.p.b. w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 u.p.b., na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 i 49 b u.p.b., powoduje, że w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012 , s. 489 - 490).

Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 u.p.b właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo

2) nakłada obowiązek wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12, LEX nr 1138482).

Tak więc ratio legis art. 51 u.p.b. polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że takie roboty budowlane, jakie zostały wykonane w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikowały jako wykonanie przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b przez zwrot przebudowa trzeba rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, m.in.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji. Dodać należy, że prac podjętych przez skarżącego nie można ujmować jako remontu, gdyż ich celem nie było odtworzenie stanu poprzedniego, lecz właśnie wytworzenie nowego stanu . Wykonane roboty zmieniały parametry użytkowe części budynku zmniejszając powierzchnię klatki schodowej i oddzielając dotychczasową cześć wspólną korytarza na ostatniej kondygnacji od reszty klatki schodowej , wpływając istotnie na wymagania dotyczące budynku i warunków jego użytkowania o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pr. bud. , w szczególności w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania ze względu na zmniejszenie się szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych do wielkości niższej niż określona w § 242 ust. 2 r.w.t.

Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie w sytuacji, gdy ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie, ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu nie są robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lutego 2009 r. II SA/Gd 428/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r. , II SA/Lu 597/11 , wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r. , II SA/Po 753/12 ).

Oznacza to, iż wykonywanie takiej przebudowy, która była przedmiotem niniejszego postępowania, wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (art. 28 ust.1 u.p.b.), gdyż tego rodzaju roboty budowlane nie zostały wymienione w art. 29 i 30 u.p.b. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący takiego pozwolenia na budowę nie uzyskali. Pozwala to zakwalifikować wykonane roboty jako przypadek samowoli budowlanej i to w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, uzasadniający wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 u.p.b wobec stwierdzenia naruszeń określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b.

Organy administracji orzekając w niniejszej sprawie nie dokonały jednak wszechstronnego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, pozwalających na zakończenie postępowania stosowną decyzją administracyjną. Na organie ciąży bowiem powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a.). Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Obowiązkiem organu II instancji administracji publicznej jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji ( art. 15 k.p.a.).

Zważyć bowiem należy, iż organ nadzoru budowlanego nie poczyniły żadnych ustaleń w przedmiocie powierzchni użytkowej całego budynku, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Istnieje bowiem możliwość spełniania wymagań określonych w art. 5 i 6 u .p. b. w sposób inny niż określony w r.w.t. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 2 pkt 1 r.w.t. przy przebudowie budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1 r.w.t., mogą być spełnione w sposób inny niż określony w r.w.t., stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyz. Oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego bez uprzedniego ustalenia powyższego parametru budynku przedwcześnie wydały decyzję nakazującą rozbiórkę całej ściany. W sytuacji, gdy budynek, w którym postawiono sporną ściankę, ma bowiem powierzchnię nie przekraczającą 1000 m2, organ powinien umożliwić skarżącym przedłożenia powyższej ekspertyzy. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2013 r. , II SA/Gl 794/13 )

Organy I i II instancji nie poczyniły również ustaleń co do konstrukcji samej ścianki działowej w części wykonanej z pustaków szklanych tj. sposobu jej połączenia z podłogą, sufitem i ze ścianą wcześniej istniejącą oraz użytych materiałów spajających ścianę. Tym samym twierdzenia organów nadzoru budowlanego, iż po rozebraniu ścianki w części wykonanej ze płyty gipsowo-kartonowej, cześć ścianki z pustaków szklanych straci stabilność są zupełnie dowolne, pozbawione są uzasadnienia pozwalającego na jego kontrolę . Znamienne jest, iż organ I instancji twierdzi , iż takie jedynie częściowe rozebranie ścianki stwarza zagrożenie stabilności fragmentu ścianki z pustaków szklanych , natomiast organ II instancji wskazuje już jedynie na taką możliwość. Dla stwierdzenia tej okoliczności nie było konieczne zobowiązanie stron do przedstawienia ekspertyzy zgodnie z art. 81 c ust. 2 u.p.b. Należy bowiem mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Stąd przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, np. w przypadku obiektów o skomplikowanej konstrukcji technicznej (por . wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r. II OSK 213/2008, Lex Polonica nr 2476012 ) .

Ponadto organ nie dokonał wystarczających ustaleń, które uzasadniałyby zastosowanie art. 51 ust.1 pkt 1 u.p.d. co do całości ścianki. Zważyć bowiem należy, iż przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę powinien wykazać, że nie ma innych możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Sytuacje bowiem w których zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji wymienionych w powyższym przepisie należy uznać za wyjątkowe. Konieczne jest mianowicie wykazanie , iż wykonane roboty budowlane spowodowały takie ciężkie naruszenie przepisów prawa budowalnego lub innych przepisów prawa administracyjnego materialnego, że nie byłoby możliwości doprowadzenia obiektu budowalnego do stanu zgodnego z prawem ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06 lipca 2004 r. IV SA 279/03 , A. Gliniecki , op.cit, , s. 492 ) .

Zwrócić także należy uwagę, iż organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu . Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ II stopnia ma zatem obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji . Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234 ).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżących dotyczących przyjętych wymiarów spornej ścianki, wskazując jedynie, iż skarżący nie wnieśli zastrzeżeń do żadnego z protokołów z oględzin. Przy czym analiza załączonego do odwołania filmu wskazuje, iż podawane przez organ I instancji wymiary mogą budzić poważne wątpliwości, tym bardziej, iż twierdzenia skarżących w tym zakresie w dużej mierze korespondują z zarzutami podniesionymi przez uczestniczkę Z.M. ( por. pismo z dnia [...] maja 2013 r. wraz z załączoną płytą CD ). Stąd analiza ta powinna być wyjątkowo pogłębiona w sytuacji, gdy załączone do każdego z protokołów szkice zawierają inne wymiary spornej ścianki. Ponadto szkic załączony do protokołu z dnia [...] stycznia 2013 r. obarczony jest ewidentnymi błędami rachunkowymi, zaś szkic załączony do protokołu z dnia [...] listopada 2011r. zawiera dopiski, które pojawiły się już po jego sporządzeniu, co wykazała uczestniczka Z.M. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Natomiast w przypadku oględzin z dnia [...] grudnia 2012r. brał w nich udział pracownik wyłączony od sprawy. Natomiast pierwszy protokół wraz szkicem sporządzony w dniu [...] czerwca 2011 r. jest chaotyczny i nieprzejrzysty. Kwestia ustalenia dokładnych wymiarów ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż od nich zależy spełnienie wymogów dotyczących szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych ( § 242 ust. 2 r.w.t. ) i koniecznego zakresu dokonania ewentualnej rozbiórki. O braku pogłębionej analizy w tym zakresie świadczy wskazana przez organ II instancji szerokość pomiędzy ścianą z pustaków szklanych a istniejącą ścianą tj. 115,6 cm, gdy w istocie jest to szerokość biegu schodowego wskazana w szkicu załączonym do protokołu z dnia [...] maja 2013 r. która nie jest tożsama z odległością między ścianą z pustaków a ścianą dotychczas istniejącą klatki schodowej.

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż organy I i II instancji nie przewidziały konsekwencji swoich decyzji. Zważyć bowiem należy, iż zdemontowanie całej ściany wybudowanej przez skarżących spowodowałoby, że barierka wzdłuż biegów schodowych pozbawiona zostałaby oparcia w górnej jej części (obecnie jest bowiem zakotwiona we fragmencie ścianki wykonanej z płyty gipsowo - kartonowej), natomiast w miejscu, gdzie aktualnie jest fragment ścianki z pustaków szklanych wcale nie byłoby barierki. Stąd też organ - uznając , iż zachodzą podstawy do całkowitego rozebrania ścianki - winien był rozważyć nie tyle demontaż spornej ścianki, lecz doprowadzenie do stanu poprzedniego zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 1 in fine , po uprzednim ustaleniu tego stanu i jego zgodności z prawem .

Pozostawienie decyzji organu I instancji w takim kształcie w jakim utrzymał ją organ odwoławczy, po uprzednim jej sprostowaniu postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. i wyeliminowaniu z opisu ścianki z płyt gipsowo-kartonowych, mogłoby powodować – wbrew intencji samego organu – wątpliwości, co do zakresu demontażu ścianki i trudności na etapie już wykonania decyzji. Literalne bowiem brzmienie decyzji wskazuje, iż skarżący mają obowiązek zdemontować drzwi i ściankę zbudowaną z pustaków szklanych, a ścianka zbudowana jest przecież w części z płyty gipsowo-kartonowej i ta cześć ścianki jest osadzona na stelażu . Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a decyzja obligatoryjnie powinna zawierać rozstrzygnięcie, które stanowi wiążącą wypowiedź organu administracji publicznej co do istoty sprawy . Powinien je organ sformułować ze szczególną dbałość o jasność i precyzję wypowiedzi. Musi ono być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości ( por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 199 r. IV SA 1886/96, R. Kędziora, KPA. Komentarz, Warszawa 2008, s. 562-263 ). Niewątpliwie utrzymana w mocy decyzja organu I instancji takich standardów nie spełnia.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na końcowy wynik, Sąd - na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ( pkt I wyroku ) .

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie stosownie do wyżej poczynionych uwag . W pierwszej kolejności organ winien ustalić powierzchnię użytkową budynku, w którym znajduje się sporna ścianka . W sytuacji, gdy ta powierzchnia nie przekracza 1000 m2 powinien umożliwić stronie przedłożenie ekspertyzy o której mowa w § 2 ust. 2 r. w. t. i zobowiązać do wykonania robót stosownie do wskazań tej ekspertyzy, o ile nie spowoduje to konieczności postawienia ścianki w zupełnie innym miejscu.

W przypadku niemożności spełnienia wymogów w inny sposób, organ powinien przede wszystkim rozważyć, czy istotnie zachodzi konieczność rozebrania całej ścianki działowej, czy też możliwe jest choćby częściowe jej zachowanie przy zastosowaniu art. 51 ust.1 pkt 2 u.p.b., po uprzednim dokonaniu ponownie pomiarów spornej ścianki ze szczególną starannością i przeprowadzeniem szczegółowej analizy konstrukcji ścianki w części wykonanej z pustaków szklanych.

W razie stwierdzenie, iż istotnie zachodzi konieczność rozebrania całej ścianki działowej organ winien mieć na uwadze wskazania Sądu co do celowości doprowadzenia do stanu poprzedniego po jego uprzednim ustaleniu, tak aby poręcz nie pozostała bez umocowania i część korytarza na ostatniej kondygnacji, przylegająca obecnie do ścianki z pustaków szklanych, nie była pozbawiona jakiegokolwiek zabezpieczenia.

Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a, który stanowi , iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku .

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 i 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, z późn. zm.) - zasądzić od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt III wyroku), które sprowadzają się do :

a. wpisu w wysokości 500, zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) ; b. kosztów przejazdu skarżących samochodem do siedziby sądu na rozprawę w wysokości 150, zł .