II SA/Lu 830/13

Uzasadnienie

We wniosku z dnia 28 maja 2013 r. J. K. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie jej pomocy pieniężnej w wysokości 100.000 zł na odbudowę domu mieszkalnego położonego w miejscowości Z. K., zniszczonego podczas powodzi w 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. – działając z upoważnienia Wójta Gminy W. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie powyższego wniosku.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] przyznał wnioskodawczyni pomoc w wysokości 62.706,20 zł w związku ze zniszczeniem jej domu przez powódź w 2010 r. We wniosku z dnia 1 czerwca 2011 r. J. K. ponownie zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów rozbiórki i odbudowy przedmiotowego budynku. Po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją nr [...] odmówiono jej przyznania zasiłku celowego w kwocie do 300.000 zł. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny – jak wskazał organ – oddaliły skargi J. K. w powyższej sprawie.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że w sprawie przyznania wnioskodawczyni środków na odbudowę jej domu uszkodzonego w wyniku powodzi zapadły już ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcia, co stanowi przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej jako "k.p.a.", uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do ponownego wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. K. zarzuciła mu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i zaniechaniu zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące odmową wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zapadło już prawomocne i ostateczne rozstrzygnięcie. J. K. nie zgodziła się ze stanowiskiem, iż jej wniosek dnia 28 maja 2013 r. jest tożsamy z poprzednio składanymi przez nią wnioskami o pomoc finansową w związku z powodzią z 2010 r. W ocenie strony, jej poprzednie żądania dotyczyły innego stanu faktycznego oraz pomocy w innej wysokości.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. – zaskarżonym w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Kolegium uznało za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazując, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, a okoliczności leżące u podstaw wydanego postanowienia wynikały ze złożonego wniosku oraz z wydanych wcześniej decyzji, które organ I instancji znał z urzędu.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zastosowano przepis art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kolegium wyjaśniło, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym unormowaniu, należy rozumieć m.in. sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek strony z dnia 28 maja 2013 r. zmierzał natomiast do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej ostatecznym orzeczeniem organów administracji. J. K. we wniosku z dnia 1 czerwca 2011 r. zwróciła się bowiem o przyznanie jej zasiłku celowego w kwocie 300.000 zł na budowę domu. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. orzekł o odmowie przyznania stronie zasiłku celowego w wysokości do 300.000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego w miejscowości Z. K. Kolegium podkreśliło, że do akt sprawy zakończonej tą decyzją załączono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], nakazującą dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego strony, w związku z czym niesłuszny jest jej zarzut, iż wniosek z dnia 28 maja 2013 r. został sporządzony na gruncie innego stanu faktycznego. Organ odwoławczy dodał, że powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją drugoinstancyjną z dnia [...] czerwca 2012 r., na którą strona złożyła skargę, oddaloną następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r. Z kolei skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2803/12. Powołana decyzja organu I instancji jest zatem ostateczna i korzysta z powagi rzeczy rozstrzygniętej.

W ocenie Kolegium zakres wniosku J. K. z dnia 28 maja 2013 r. jest identyczny z zakresem sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją, bowiem dotyczy zasiłku celowego na ten sam cel, którego podstawą jest to samo zdarzenie, tj. powódź w 2010 r. i wywołana nią konieczność rozbiórki starego domu, a następnie odbudowy nowego. Nie ma przy tym znaczenia, że różni się wysokość żądanego przez stronę świadczenia, albowiem ta i tak zależy od dokonanych ustaleń oraz uznania organu administracji. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie zaszła zatem podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące odmową wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie fatycznym brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zapadło już prawomocne i ostateczne rozstrzygnięcie stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu fatycznego sprawy, a nadto nieprawidłową ocenę stanu faktycznego i zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w sytuacji, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia konieczne było zbadanie aktualnego stanu faktycznego i przeprowadzenie w tym celu postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne, iż w jej przekonaniu wniosek z dnia 28 maja 2013 r. nie jest tożsamy z poprzednio składanymi przez nią wnioskami o pomoc finansową w związku z powodzią w 2010 r. Jej poprzednie wnioski dotyczyły bowiem innego stanu faktycznego. Ponadto obecnie strona domaga się świadczenia w wysokości do 100.000 zł, wcześniej zaś ubiegała się o pomoc w wyższej kwocie, tj. do 300.000 zł. Skarżąca podkreśliła, że świadczenie przyznane jej w wysokości 62.706,20 zł nie uwzględniało kosztu rozbiórki jej domu, a jedynie koszt jego remontu, albowiem otrzymała je zanim jeszcze została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku. Z kolei rozpatrując jej wniosek z dnia 1 czerwca 2011 r. organ I instancji, zamiast wydać nową decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości 100.000 zł, wydał decyzję zmieniającą swoje poprzednie rozstrzygnięcie, co skutkowało tym, że ostatecznie strona nie otrzymała żadnej pomocy z przeznaczeniem na rozbiórkę i odbudowę jej domu. Wskazana decyzja została bowiem następnie uchylona "z powodów formalnych", a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówiono przyznania jej pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości do 300.000 zł. Odmowa ta była przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym, a następnie w postępowaniu sądowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie i Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ocenie J. K. organ I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, pominął zatem fakt, że postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło podwyższenia kwoty przyznanej pomocy ze 100.000 zł do 300.000 zł. W konsekwencji strona uznała, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż jej wniosek o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na odbudowę domu w wysokości 100.000 zł korzysta z powagi rzeczy osądzonej.

Uzasadniając zarzuty co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienia w całości odpowiada stanowisku organu I instancji, a zatem opiera się na błędnych i jedynie powierzchownych ustaleniach. Zdaniem J. K. organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy W. wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wszczęte przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Należy podkreślić, że wskazane powyższym przepisem przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania są samodzielne i niezależne. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz – jak słusznie przyjęły w niniejszej sprawie organy obu instancji – gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08, niepubl.).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca, jako właścicielka budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z. K., zniszczonego podczas powodzi w 2010 r., ma interes prawny w tym, by domagać się przyznania zasiłku celowego na odbudowę tego budynku, co było przedmiotem jej żądania wyrażonego we wniosku z dnia 28 maja 2013 r.

Odmawiając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku organ I instancji uznał natomiast, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" dla takiego rozstrzygnięcia, albowiem żądanie w tym wniosku wyrażone jest tożsame z żądaniem wyrażonym we wniosku skarżącej z dnia 1 czerwca 2011 r., który został załatwiony decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2012 r., orzekającą o odmowie przyznania J. K.pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości do 300.000 zł przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego skarżącej. Organy dodatkowo wskazały, że decyzja ta stała się ostateczna oraz prawomocna, albowiem została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym, zaś skarga na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 676/12, od którego skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2803/12 oddalił Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy wyjaśnić, że tożsamość sprawy ma miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu, a także dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1613/09, LEX nr 597336). Wymaga przy tym zaznaczenia, że stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych, tj. okoliczności mających znaczenie prawne. Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 300/11, LEX nr 1107733).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że we wniosku z dnia 28 maja 2013 r. skarżąca domagała się przyznania "pomocy pieniężnej na odbudowę domu mieszkalnego w wysokości 100 tys. zł", uzasadniając swą prośbę tym, że przedmiotowy dom, jak i cały dorobek jej życia, został zniszczony w wyniku powodzi w 2010 r. Treść wniosku jednoznacznie zatem wskazuje, iż dotyczy on świadczenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w myśl którego, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Z kolei w poprzednim wniosku z dnia 1 czerwca 2011 r., rozpatrzonym decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2012 r., skarżąca domagała się przyznania zasiłku celowego w wysokości 300.000 zł z przeznaczeniem na odbudowę jej budynku mieszkalnego, zniszczonego podczas powodzi w 2010 r. Skarżąca we wniosku tym wyjaśniła, że przedmiotowy budynek "jest rozebrany" oraz, że "chce odbudować nowy dom w miejscowości D.". Jednocześnie w treści wniosku bezpośrednio powołano się na przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jako podstawę prawną przyznania wnioskowanego świadczenia.

Skoro zatem zarówno obecny wniosek skarżącej z dnia 28 maja 2013 r., jak i poprzedni z dnia 1 czerwca 2011 r. dotyczyły tego samego rodzaju świadczenia, tj. zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, które to świadczenie miałoby być przyznane na ten sam cel, tj. odbudowę domu skarżącej położonego w miejscowości Z. K., a nadto, którego ewentualne przyznanie w obu przypadkach uwarunkowane byłoby szkodą poniesioną na skutek tego samego zdarzenia, tj. powodzi w 2010 r., to w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość spraw objętych tymi wnioskami. Nie ma przy tym znaczenia, że we wnioskach tych skarżąca żądała wsparcia w różnych wysokościach, albowiem – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – wysokość przyznanego świadczenia, niezależnie od żądania wnioskodawcy, każdorazowo ustala organ pomocy społecznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego.

Odnosząc się do argumentów skarżącej, iż jej obecny wniosek został złożony w innym stanie faktycznym, albowiem w poprzednich postępowaniach w sprawie przyznania jej zasiłku celowego nie uwzględniano konieczności pokrycia przez nią kosztów rozbiórki jej domu, należy wyjaśnić, że koszt rozbiórki przedmiotowego budynku nie był brany pod uwagę jedynie w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r., na mocy której przyznano skarżącej świadczenie na pokrycia jedynie kosztów remontu jej domu w wysokości 62.706,20 zł. Decyzja ta w niniejszej sprawie nie ma jednak znaczenia, albowiem to nie jej dotyczy tożsamość sprawy objętej wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r. Tożsamość ta dotyczy jedynie decyzji z dnia [...] marca 2012 r., w której z całą pewnością kwestia konieczności rozbiórki domu skarżącej była brana pod uwagę. Dano temu wyraz zarówno w sentencji tej decyzji (odmawiając przyznania stronie świadczenia na pokrycie kosztów rozbiórki i odbudowy domu), jak i w jej uzasadnieniu, w którym organ powołał się na fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy dokonały bowiem rzetelnej analizy wniosku skarżącej oraz poprzednio wydanych w jej sprawie decyzji, a czynności przeprowadzone w tym zakresie były wystarczające, by w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że przedmiotowy wniosek dotyczy sprawy już rozstrzygniętej.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji zasadnie uznały, iż zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 28 maja 2013 r. Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie zastosowano przepis art. 61a § 1 k.p.a. Gdyby bowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte, a następnie zapadłaby w nim merytoryczna decyzja, rozstrzygnięcie to byłoby obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.