II GSK 1589/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. (dalej: WSA w G. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 245/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] ustalającą tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy: 1/ stwierdził nieważność § 4 pkt 1, § 5 pkt 1, § 5 pkt 2, § 7 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 3 pkt 3 oraz załącznika nr 4 do wskazanej uchwały, 2/ stwierdził, że uchwała ta w unieważnionym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i 3/ zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] października 2011 r. Rada Gminy S. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: u.s.o. podjęła wskazaną uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

W § 4 ust. 1 uchwały stwierdzono, że dotacja obliczana jest w poszczególnych miesiącach na każdego ucznia, na podstawie informacji, składanej przez placówki dotowane do 10-go dnia każdego miesiąca. Do informacji, winien być załączony wykaz uczniów z datą urodzenia i adresem zamieszkania oraz wskazaniem rodzaju niepełnosprawności w przypadku uczniów niepełnosprawnych. Wzór informacji stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.

W § 5 pkt 1 uchwały ustalono, że osoba prowadząca placówkę jest zobowiązana do sporządzania i składania Wójtowi do dnia 20-tego każdego miesiąca, rozliczenia otrzymanej dotacji za miesiąc poprzedni, rozliczenie zawiera rodzaj i wartość wydatków sfinansowanych z dotacji, zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały.

W § 5 pkt 2 uchwały zobowiązano osobę prowadzącą placówkę do sporządzania i składania Wójtowi do dnia 15 lutego następnego roku budżetowego rozliczenia z otrzymanej dotacji rocznej. Rozliczenie dotacji powinno uwzględniać faktyczną liczbę uczniów uczęszczających do placówki. W okresie rozliczenia dotacji, w rozbiciu na miesiące z podaniem liczby uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca, z załączeniem do imiennego wykazu uczniów z datą urodzenia i adresem zamieszkania oraz w przypadku uczniów niepełnosprawnych – rodzajem niepełnosprawności wraz z dołączonymi kserokopiami orzeczeń o niepełnosprawności, potwierdzonymi za zgodność z oryginałem. Łącznie z rozliczeniem należy składać uwierzytelnione kserokopie dowodów księgowych, faktur, rachunków i innych dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów. Wzór rozliczenia dotacji stanowi załącznik nr 4 do niniejszej uchwały.

W § 6 ust. 4 uchwały zapisano, że dotacja przekazywana jest w 12 miesięcznych częściach w terminie do 25-go dnia każdego miesiąca, na rachunek bankowy placówki. Ostateczne rozliczenie kwoty należnej dotacji, następuje do dnia 31 marca następnego roku.

W § 7 ust. 2 pkt 1 uchwały stwierdzono, że placówka, która otrzymała dotację z budżetu Gminy S. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, podlega kontroli w zakresie prawidłowości przedstawienia informacji o faktycznej liczbie uczniów oraz o wydatkach bieżących palcówki, na które wykorzystano otrzymaną dotację.

W § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały wskazano, że pracownicy Urzędu Gminy, osoby lub podmioty, upoważnione przez Wójta do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w ust. 1 (zwani dalej kontrolującymi) mają prawo:

1) wstępu do placówki oraz wglądu do prowadzonej przez nią dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, w tym umów o pracę, rozliczeń ZUS i innych dokumentów związanych z otrzymaną dotacją,

2) żądać na piśmie dostarczenia kopii dokumentów wyznaczonych do kontroli, w wyznaczonym terminie, do wskazanej w piśmie siedziby jednostki organizacyjnej Gminy i kontrolować na podstawie kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem we wskazanej w piśmie siedzibie,

3) do przetwarzania danych osobowych uczniów tej placówki w związku z kontrolą prawidłowości wykorzystywania dotacji.

W § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały zapisano, że podstawą do przeprowadzenia kontroli przez kontrolujących jest imienne upoważnienie Wójta Gminy S., określające zakres przedmiotowy kontroli z uwzględnieniem ust. 1 i 2.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. W. B. prowadząca Przedszkole Niepubliczne "B." w S. wezwała Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie powyższych, cytowanych zapisów uchwały. Rada Gminy nie odpowiedziała na to wezwanie.

W skardze do WSA w G. W. B. wniosła o unieważnienie zapisów uchwały wymienionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała m.in., że cytowane zapisy uchwały naruszają normy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), dalej: u.o.d.o.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. WSA w G. uwzględnił skargę.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu skarżąca złożyła skargę w przepisanym prawem terminie 60 dni, bo Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca ma interes prawny w złożeniu skargi, ponieważ jako podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych jest art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji przeznaczonych m.in. dla przedszkoli niepublicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zakwestionowane w skardze regulacje dotyczą zakresu danych osobowych dotyczących uczniów, do przekazania których zobowiązana jest placówka oświatowa (§ 4 pkt 1, § 5 pkt 2 uchwały), obowiązku podania rodzaju i wartości wydatków sfinansowanych z dotacji (§ 5 pkt 1, § 5 pkt 2), zakresu podmiotów uprawnionych do dostępu do danych osobowych (§ 5 pkt 2 uchwały i załącznik nr 4), zakresu uprawnień kontrolujących i sposobu prowadzenia kontroli (§ 7 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 3 pkt 3). Zgodnie z § 4 pkt 1 i § 5 pkt 2 uchwały osoba prowadząca palcówkę obowiązana została do ujawnienia w ramach składanych informacji m.in. imienia i nazwiska ucznia, daty jego urodzenia i adresu zamieszkania, a w przypadku uczniów niepełnosprawnych wskazania rodzaju niepełnosprawności, przy czym w § 5 pkt 2 osoba prowadząca placówkę została zobowiązana także do dołączenia kserokopii orzeczeń o niepełnosprawności potwierdzonych za zgodność z oryginałem.

Sąd I instancji stwierdził, że żądanie udostępnienia danych osobowych w każdym przypadku powinno opierać się na stosownej podstawie prawnej. W przypadku danych szczególnie chronionych np. danych o stanie zdrowia powinien to być przepis rangi ustawowej. Przetwarzanie danych należących do kategorii danych szczególnie chronionych np. dane o stanie zdrowia jest co do zasady zabronione. Zasada ta doznaje wyjątków jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 27 ust. 2 u.o.d.o. Art. 27 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi o wymogu istnienia przepisu szczególnego innej ustawy, który by zezwalał na udostępnianie danych bez zgody osoby, której dane dotyczą, wyznaczał jednocześnie sposób i zakres takiego udostępniania. Dane szczególnie chronione są poddane wolą ustawodawcy ścisłej reglamentacji i nie mogą być tym samym udostępnianie bez wyraźnej, precyzyjnej podstawy ustawowej. Stanowiący podstawę wydania uchwały art. 90 ust. 4 u.s.o. nie zawiera stosownego upoważnienia dla rady gminy w zakresie nakładania na osobę prowadzącą placówkę oświatową przetwarzania danych dotyczących stanu zdrowia uczniów. Stąd też kwestionowana regulacja w powyższym zakresie została ustanowiona bez upoważnienia ustawowego, niezbędnego dla nałożenia tego rodzaju obowiązków.

Uchwała nałożyła na podmiot prowadzący placówkę oświatową obowiązek podania rodzaju i wartości wydatków sfinansowanych z dotacji (§ 5 pkt 1, § 5 pkt 2). Dotacje przyznawane przez gminę na podstawie art. 90 u.s.o. mają charakter dotacji podmiotowych, a zatem mają za zadanie dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. W konsekwencji nie ma podstaw do rozliczenia tych dotacji według kryterium celowościowego. Zadania oświatowe, których zakres określa u.s.o. są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki otrzymują na ten cel określoną w ustawie budżetowej część oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Organ samorządu terytorialnego nie ma więc prawa weryfikowania czy dotacja jest wykorzystywana na cele oświatowe. Z art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystywania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego § 5 pkt 2 uchwały i załącznik nr 4 w zakresie niedopuszczalnego, zdaniem skarżącej, rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do przetwarzania danych dotyczących placówki, jej dokumentów finansowych oraz danych o uczniach Sąd I instancji wskazał na treść art. 90 ust. 3e u.s.o., zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek oraz art. 90 ust. 3g u.s.o., według którego, organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Ustawowo dopuszczona możliwość przetwarzania danych osobowych uczniów tych szkół i placówek dotyczy jedynie sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości i wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki. Nie może więc budzić wątpliwości, że przetwarzanie danych poza prowadzoną kontrolą nie znajduje upoważnienia ustawowego. Składanie takich danych w ramach rozliczania otrzymanych dotacji nie mieści się w ramach prowadzonej kontroli. Sąd zwrócił też uwagę, że uchwała nie określiła trybu dostępu do danych chronionych ani sposobu ich przechowywania.

Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi odnośnie niezgodności z prawem § 7 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały. Zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Skoro uprawnienia kontrolujących zostały jasno i precyzyjnie określone w ustawie, a zarazem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do jakiegokolwiek modyfikowania tych uprawnień uznać trzeba, że § 7 ust. 2 nie ma wystarczającego umocowania w upoważnieniu ustawowym. Ustalenie zakresu i trybu kontroli, o którym stanowi art. 90 ust. 4 u.s.o. nie obejmuje uprawnienia do rozszerzania kompetencji osób kontrolujących. Uprawnienie kontrolujących do prowadzenia kontroli poza siedzibą jednostki kontrolowanej bez określenia przesłanek prowadzenia kontroli poza siedzibą tej jednostki oraz bez określenia warunków zapewnienia ochrony danych podlegających ochronie jest niewystarczające. Dlatego zapis ten, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza prawo.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały stanowi, że podstawą do przeprowadzenia kontroli przez kontrolujących jest imienne upoważnienie od Wójta Gminy S., określające zakres przedmiotowy kontroli z uwzględnieniem ust. 1 i 2. Zakres przedmiotowy kontroli określa art. 90 ust. 3e u.s.o., który stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Dookreślanie zakresu kontroli poprzez odesłanie do obowiązków sprawozdawczych podmiotu prowadzącego placówkę oświatową bądź do zakresu uprawnień kontrolujących jest wadliwe i nie ma upoważnienia ustawowego.

Mając na uwadze powyższe WSA w G. doszedł do przekonania, że kontrolowana uchwała w przytoczonym zakresie istotnie narusza prawo. Wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musiało zostać zakwalifikowane jako istotne i skutkowało stwierdzeniem jego nieważności w omówionej części.

II

Skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy S.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 ust. 4 u.s.o.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd pominął całkowicie cel wprowadzenia art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem skarżącej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wprowadzać takie regulacje, by zabezpieczyć przejrzystość finansów publicznych.

W. B. skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o oddalenie tej skargi.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna Rady Gminy S. (dalej: Rada) jest niezasadna.

Rada występując ze skargą opiera ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego, zatem na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przyjmując tę podstawę, wskazuje na naruszenie przez WSA w G. art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem kasatorki wyrok Sądu I instancji narusza ten przepis, bowiem WSA w G. dokonuje jego błędnej wykładni i w konsekwencji bezpodstawnie uwzględnia skargę W. B., stwierdzając nieważność uchwały w zakresie objętym sentencją wyroku.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie teść art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do szczegółowego uregulowania zasad (trybu) udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Jednocześnie na tej podstawie prawnej właściwa rada może określić sposób kontroli wykorzystania dotacji, a to oznacza, że może ustalać i nakładać na podmioty dotowane obowiązek dokonywania czynności, które potwierdzałyby sposób wydatkowania środków publicznych, w tym identyfikowałyby osoby, w stosunku do których przedszkole świadczy usługi.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że poprawne zbudowanie zarzutu wymienionego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymaga wskazania przepisu prawa stosowanego przez Sąd I instancji, który został naruszony w ramach kontroli sprawowanej w ramach rozpoznawania skargi. Sąd I instancji nie stosował art. 90 ust. 4 u.s.o., a tylko dokonywał oceny jego zastosowania, zatem mógł naruszyć ten przepis tylko w ten sposób, że dokonał niewłaściwej jego kontroli, a tym naruszył konkretny przepis p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje takiego naruszenia, co jest wadą formalną, jednak niemającą wpływu na jej rozpoznanie, gdyż taki brak judykatura traktuje jako niemający wpływu na merytoryczne rozpoznanie skargi (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Z tego więc powodu NSA może odnieść się do zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej.

Z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób realizacji dotacji. Zgodzić należy się z twierdzeniem kasatorki, że przepis daje szerokie uprawnienie do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli, jednak z tego stwierdzenia nie można wyprowadzać wniosku, że zakres przyjętej w uchwale regulacji pozostawiony jest organowi. W ocenie NSA wyrok WSA w G. trafnie wskazuje, że uchwała musi uwzględniać istniejący stan prawny, zatem ma brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter oraz obowiązujące przepisy. Podkreślić należy, że dotacja będąc środkami publicznymi, przekazywanymi określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale mogą to być informacje prawem dozwolone. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że takimi danymi nie mogą być dane osobowe użytkowników przedszkola jako zakładu publicznego, bo te podlegają szczególnej ustawowej ochronie. Zatem trafnie przyjęto w wyroku Sądu I instancji, że § 4 pkt 1 i § 5 pkt 2 uchwały Rady naruszają prawo w zakresie ochrony danych osobowych.

Podobnie należy ocenić wskazane w wyroku naruszenie odnoszące się do charakteru dotacji, a co się z tym wiąże nałożenie na beneficjenta szczegółowych obowiązków informowania o rodzajach wydatków pokrywanych środkami z dotacji. Dotacje przyznawane na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.o. mają charakter podmiotowy, zatem przekazywane są w związku z realizacją określonych zadań oświatowych i kontrola ich wykorzystania lub informowania w tym zakresie może być odnoszona do tych zadań, a nie celowości poszczególnych wydatków ponoszonych w związku z realizacją takich zadań, jak to stanowił § 5 pkt 1 i § 5 pkt 2 uchwały.

Wreszcie uchwała oparta na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. nie może regulować inaczej niż czyni to ustawa postępowania kontrolnego. Skoro ta problematyka została uregulowana w ustawie w sposób kompleksowy, to w tym zakresie Rada nie może tworzyć dodatkowych wymogów.

Odnosząc się do stanowiska kasatorki wskazującego na wadliwość wyroku objętego skargą ze względu na odmienny wyrok WSA w G. dotyczący analogicznej kwestii, stwierdzić należy, że w polskim porządku prawnym wyroki zapadłe w sprawach indywidualnych nie są źródłem prawa, dlatego ten argument skargi nie ma żadnego znaczenia dla oceny wyroku objętego skargą kasacyjną.

Z tych powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.