VI SA/Wa 3085/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "Prezes NFZ"), na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej jako "ustawa o świadczeniach") umorzył postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie poza granicami kraju kosztów leczenia W.J. z uwagi na śmierć strony.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. [...] Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia przekazał do Prezesa NFZ wniosek W. J. o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w Polsce o numerze identyfikacyjnym [...]. Wniosek dotyczył przeprowadzenia wielonarządowego leczenia operacyjnego, polegającego na: radykalnym usunięciu masy guza z zajętymi przez proces nowotworowy narządami, w tym wycięciu dwunastnicy i głowy trzustki lub trzustki, wykonaniu zespolenia: żołądkowo-jelitowego, trzustkowo-jelitowego, wątrobowo-jelitowego, usunięciu nerki prawej z moczowodem, usunięciu części żyły głównej dolnej objętej guzem ze wstawieniem protezy naczyniowej i zespoleniu z żyłą nerkową lewą oraz usunięciu węzłów chłonnych pozaotrzewnowych, częściowej - segmentowej resekcji wątroby w części objętej przerzutami - w ośrodku zagranicznym tj. w [...], Republika Federalna Niemiec.

Do wniosku załączono odpis skrócony aktu zgonu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., z którego wynika, że W. J. zmarł w P. w dniu [...] lipca 2013 r.

Rozpoznając niniejszą sprawę - Prezes NFZ wskazał na przepis art. 105 § 1 K.p.a. oraz stwierdził, że zachodzi w niej przesłanka uzasadniająca uznanie prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe. Za przesłankę tę organ uznał wystąpienie przyczyny o charakterze podmiotowym, tj. śmierć strony postępowania -W.J. .

Prezes NFZ podkreślił, że postępowanie z wniosku W.J. o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju dotyczyło indywidualnej sprawy wnioskodawcy w zakresie ściśle wskazanym we wniosku i zgodnie ze stanem zdrowia w przebiegu choroby wnioskodawcy w dacie wypisania wniosku. W ocenie organu dotyczyło ono nieprzenoszalnych praw i obowiązków strony, które mają ściśle osobisty charakter, a jej śmierć uniemożliwiła jego merytoryczne rozstrzygnięcie. W tej sytuacji, jak w konkluzji Prezes NFZ podkreślił, zobligowany był na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia poza granicami kraju leczenia, którego nie przeprowadza się w Polsce.

Skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z.J., K. J. oraz Z.J. spadkobiercy W.J.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie, o którym mowa w tym przepisie dotyczy nieprzenoszalnych praw i obowiązków wnioskodawcy o charakterze ściśle osobistym, podczas gdy dotyczy ono dziedzicznych praw majątkowych, ma bowiem na celu ustalenie, czy koszty leczenia wnioskodawcy za granicą zostaną pokryte z budżetu państwa, czy też koszty te będzie musiał ponieść wnioskodawca we własnym zakresie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 7 i 77 ust. 1 K.p.a. w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. poprzez pominięcie faktu wstąpienia do postępowania następczyni prawnej wnioskodawcy i nieustalenie rzeczywistego kręgu osób stanowiących aktualnie strony postępowania;

b). art. 7 K.p.a. i art. 105 §1 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie na skutek śmierci stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzenie postępowania, podczas gdy do postępowania wstąpiła spadkobierczyni wnioskodawcy, a stronami postępowania powinni być także pozostali spadkobiercy wnioskodawcy i zachodziła konieczność kontynuowania postępowania celem wydania rozstrzygnięcia merytorycznego;

c). art. 8, art. 10 § 1 i art. 107 K.p.a. poprzez niewskazanie strony do jakiej kierowana jest zaskarżona decyzja, niewyjaśnienie w decyzji dlaczego organ uznał, że postępowanie dotyczy praw nieprzenaszalnych wnioskodawcy oraz nieodniesienie się w decyzji do faktu wstąpienia do postępowania skarżącej Z.J. zarówno w opisie stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy;

d). art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie skarżącej Z.J. oraz dzieci wnioskodawcy jako stron postępowania administracyjnego, pomimo tego, że postępowanie to dotyczy ich praw i obowiązków majątkowych wynikających z faktu spadkobrania po wnioskodawcy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o:

1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podali, że wnioskiem z dnia 5 marca 2013 roku mąż skarżącej Z.J. i ojciec skarżących K. i Z. J., W.J. wniósł do Prezesa NFZ, za pośrednictwem [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, o skierowanie do przeprowadzenia poza granicami kraju leczenia, którego nie przeprowadza się w kraju - na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach

Wskazali, że zgodnie z wymogami § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 roku w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz.U. nr 249, poz. 1867 ze zm, dalej jako - "rozporządzenie z dnia 27 grudnia 2007 r.") specjalista właściwej dziedziny medycyny posiadający tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego nauk medycznych - dr hab. med. P. P. - specjalista chirurg i transplantolog, pismem z dnia [...] marca 2013 roku potwierdził, że wskazane we wniosku W.J. leczenie nie jest przeprowadzane w kraju oraz, że udzielenie wnioskowanego świadczenia jest niezbędne w celu ratowania życia i poprawy stanu zdrowia wnioskującego pacjenta. Dodali także, że zgodnie z § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2007 r. wniosek W.J. zaopiniował pozytywnie konsultant wojewódzki w dziedzinie medycyny właściwej dla wnioskowanego leczenia - prof. dr hab. M. D. - Specjalista Wojewódzki d.s. chirurgii ogólnej na województwo [...]. Podnieśli, że w toku postępowania – [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w P. zwrócił się do prof. dr hab. P. M.- Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie Chirurgii Onkologicznej, do dr med. H. S. - specjalisty chirurga onkologa, do prof. dr hab. n. med. P. M. - Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie Radioterapii Onkologicznej, do dr n. med. A. A. - Konsultanta ds. Urologii dla Województwa Z.J. oraz do prof. dr. hab. med. G. O. - Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie Chirurgii Naczyniowej o wydanie opinii w zakresie zasadności wnioskowanego planowanego leczenia W.J. . Wszyscy wskazani lekarze specjaliści i konsultanci wojewódzcy, jak podnieśli skarżący - potwierdzili brak możliwości przeprowadzenia wnioskowanego leczenia w Polsce oraz konieczność i możliwość jego przeprowadzenia w placówce zagranicznej - w [...] w Hannoverze. Dodali także, że przedmiotowy wniosek zaopiniował pozytywnie także prof. UMK dr hab. n. med. W. Z. - specjalista chirurgii ogólnej oraz specjalista chirurgii onkologicznej.

Następnie skarżący wskazali, że z uwagi na bardzo zły stan zdrowia wnioskodawcy, wymagający natychmiastowej interwencji lekarskiej, leczenie w [...] Hannover, rozpoczęło się przed zakończeniem niniejszego postępowania, jednak już po złożeniu wniosku w oddziale NFZ w P., a ostateczny koszt leczenia wyniósł 100.331,72 euro. Podali, że w wyniku przeprowadzenia leczenia w M.H.H. w Hannoverze wnioskodawcy radykalnie usunięto masę guza pierwotnego z zajętymi przez proces nowotworowy narządami: trzustki, dwunastnicy, nerki prawej z moczowodem, segmentami wątroby zajętej przerzutami i częściowo żyły głównej dolnej ze wstawieniem protezy naczyniowej oraz części dystalnej żołądka, węzłami chłonnymi pozaotrzewnowymi oraz wykonano zespolenia: wątrobowo - jelitowe, żołądkowo - jelitowe oraz zespolenie Brauna. W dalszej kolejności wyjaśnili, że po powrocie do kraju wnioskodawca został poddany rehabilitacji, pozytywnie przechodził rekonwalescencję. W drugiej połowie lipca 2013 roku jego stan nagle się pogorszył, pojawił się przerzut nowotworowy, a w dniu [...] lipca 2013 roku wnioskodawca zmarł.

Podali, że spadek po wnioskodawcy z mocy ustawy odziedziczyli skarżąca żona Z. J. i dwoje dorosłych już dzieci: K. J. i Z. J.. Wskazali, że żona wnioskodawcy Z.J. w piśmie z dnia [..] sierpnia 2013 roku zgłosiła się do postępowania jako następca prawny wnioskodawcy, co nie spotkało się z żadną reakcją ze strony organu. Zarzucili, że organ nie orzekł, czy uznaje wstąpienie spadkobierczyni do sprawy w miejsce zmarłego wnioskodawcy za skuteczne, czy nie. Podnieśli, że takie rozważania nie pojawiły się nawet w zaskarżonej decyzji, co w ocenie skarżących stanowi naruszenie art. 107 K.p.a.

Ich zdaniem organ w ogóle nie dopuścił skarżącej do udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 K.p.a., a Prezes NFZ stwierdził jedynie, że postępowanie dotyczyło nieprzenoszalnych praw wnioskodawcy, nie oferując żadnego uzasadnienia prawnego dla takiego stanowiska, co w rażący sposób podważa zaufanie do organu. W ocenie skarżącej Z.J. z chwilą śmierci jej męża - wnioskodawcy, stała się ona wraz z dziećmi, z mocy prawa, stroną postępowania administracyjnego zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a., gdyż postępowanie dotyczy praw majątkowych i dziedzicznych.

Następnie skarżący przeprowadzili wywód prawny na okoliczność posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Prezesa NFZ do sądu administracyjnego. Podnieśli, że umorzenie postępowania administracyjnego jest ściśle związane z prawami i obowiązkami skarżących z dziedziny prawa cywilnego, albowiem dziedziczą oni po wnioskodawcy spadek na mocy art. 922 § 1 k.c. w zw. z art. 931 § 1 k.c., a w skład tego spadku wchodzi obecnie obowiązek pokrycia kosztów leczenia wnioskodawcy, które to koszty są przedmiotem niniejszego postępowania. Podkreślili, że pomimo tego, iż przedmiotowe postępowanie określane jest w przepisach mianem postępowania o skierowanie (wyrażenie zgody) przez Prezesa NFZ na leczenie w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, to w praktyce, zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy o świadczeniach, w ocenie skarżących - postępowanie niniejsze dotyczy w istocie ustalenia, czy leczenie wnioskodawcy zostanie sfinansowane ze środków pochodzących z budżetu państwa, o czym w imieniu Skarbu Państwa decyduje Prezes NFZ. Wywodzili, że gdyby postępowanie nie dotyczyło kwestii zobowiązania NFZ do pokrycia kosztów leczenia i zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku pokrycia tych kosztów wobec placówki leczniczej, to postępowanie to byłoby z gruntu bezprzedmiotowe, gdyż pacjent nie musi uzyskiwać zgody żadnych organów państwa polskiego na sam fakt odbycia leczenia czy to w Polsce, czy to za granicą - jeżeli pacjent posiada środki pozwalające mu na opłacenie leczenia we własnym zakresie, może leczyć się w wybranej jednostce na świecie, która się takiego leczenia podejmie i nie musi o tym informować Prezesa NFZ, a tym bardziej uzyskiwać od niego skierowania czy też zgody. Skarżący podnosili, że określenie postępowania mianem "postępowania o skierowanie na leczenie czy o wyrażenie zgody na leczenie" nie może zaciemniać rzeczywistego celu jakiemu to postępowanie służy i rezultatu, do jakiego ono zmierza tj. do ustalenia, czy NFZ pokryje koszty tego leczenia.

Skarżący wskazywali, że ich interes prawny jest więc w tym postępowaniu oczywisty, gdyż wynik tego postępowania ma bezpośredni wpływ na skład odziedziczonego przez nich majątku i na to, czy będą oni zobowiązani opłacić koszty leczenia zmarłego męża i ojca w Medizinische Hochschule Hannover.

W ocenie skarżących umorzenie postępowania było wynikiem błędnej wykładni art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez uznanie, że dotyczy ono nieprzenoszalnych praw wnioskodawcy ściśle związanych z jego osobą, a tym samym - niedziedzicznych.

Skarżący nie zgadzając się z taką interpretacją postawili tezę, że w postępowaniu o skierowanie na leczenie, o którym w powołanym przepisie mowa, wnioskodawca zobowiązany do pokrycia kosztów swojego zagranicznego leczenia, skorzystał z przysługującego mu ówcześnie prawa do żądania sfinansowania tego leczenia przez państwo - tj. prawa o charakterze majątkowym. Wywodzili, że to postępowanie ma więc również charakter majątkowy - jest bowiem w rzeczywistości postępowaniem o wyrażenie przez NFZ zgody na przejęcie przez państwo od wnioskodawcy obowiązku zapłaty kosztów leczenia wnioskodawcy w zagranicznej placówce. Jako takie, ma istotny wpływ na skład majątku wnioskodawcy, gdyż w razie przejęcia długu przez NFZ wnioskodawca nie będzie musiał zapłacić za swoje zagraniczne leczenie - koszty pokryje państwo. Co za tym idzie, wynik postępowania ma wpływ na skład majątku dziedziczonego przez spadkobierców wnioskodawcy, gdyż w zależności od decyzji Prezesa NFZ w skład tego majątku albo wejdzie dług z tytułu nieopłaconych kosztów leczenia zagranicznego wnioskodawcy, albo nie.

W ocenie skarżących, fakt, że przedmiotowe postępowanie dotyczy przejęcia przez NFZ obowiązku zapłaty kosztów leczenia wnioskodawcy i wyrażenia zgody na pokrycie ich ze środków publicznych, a nie jedynie skierowania na leczenie potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie to postępowanie nazywane jest wprost postępowaniem o wyrażenie zgody na finansowanie leczenia za granicą. Jako przykład podali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 82/11 oraz z dnia 12 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 710/09.

Jednocześnie podnieśli, że skoro w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 82/11) dopuszcza się finansowanie leczenia już odbytego za granica przed wydaniem decyzji o skierowaniu na takie leczenie, to ich zdaniem oczywisty jest majątkowy charakter tego postępowania i dotyczy ono praw majątkowych strony, a nie jedynie praw osobistych, jak stwierdził Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżących przedmiot sprawy, po śmierci wnioskodawcy, nadal pozostaje taki sam jak przy wszczęciu postępowania - Prezes NFZ winien ocenić, czy wnioskodawcy na moment złożenia wniosku w ogóle przysługiwało prawo do żądania sfinansowania jego leczenia ze środków publicznych, a jeżeli tak - to czy takie żądanie było zasadne z uwagi na stan zdrowia wnioskodawcy. W ocenie skarżących - tok niniejszego postępowania wskazuje, że odpowiedź na oba pytania jest twierdząca.

Skarżący zarzucali, że Prezes NFZ całkowicie błędnie uznał, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło indywidualnej sprawy i nieprzenoszalnych osobistych praw W.J. . Ich zdaniem, kierując się rozumowaniem organu, należałoby uznać, że koszty leczenia W.J. w ogóle nie powinny podlegać dziedziczeniu, skoro są ściśle związane z osobą wnioskodawcy, a tak nie jest. Podnosili, że zinterpretowanie prawa do żądania sfinansowania leczenia jako prawa ściśle związanego z osobą wnioskodawcy i co za tym idzie - prawa niedziedzicznego jest całkowicie chybione, albowiem prawo to jest bezpośrednio związane nie tylko z dobrami osobistymi wnioskodawcy, ale przede wszystkim z interesem ekonomicznym wnioskodawcy i jego spadkobierców. Prawo to jest związane z dobrem osobistym wnioskodawcy, jakim jest jego zdrowie, ale związek ten jest uboczny (dodatkowy) - prawo to głównie powiązane jest z mieniem wnioskodawcy, a jego realizacja ma bezpośredni wpływ na stan tego mienia.

Skarżący stwierdzili, że w doktrynie i orzecznictwie znane są przypadki, gdy prawo z pozoru dotyczące wyłącznie osoby zmarłego ma jednak bezpośredni związek z majątkiem jego spadkobierców. Na poparcie swojego twierdzenia wskazali na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 roku o sygn. akt: II PK 240/08, z którego wynika, że roszczenie o ustalenie, iż śmierć osoby nastąpiła wskutek wypadku przy pracy czy w wyniku choroby zawodowej również jest postępowaniem dotyczącym praw majątkowych spadkobierców zmarłego.

Zatem za wadliwe skarżący uznali twierdzenie Prezesa NFZ, że postępowanie musiało ulec umorzeniu z uwagi na to, iż dotyczyło nieprzenoszalnych praw i obowiązków wnioskodawcy o charakterze ściśle osobistym. Ich zdaniem jest wręcz przeciwnie, albowiem dotyczy ono praw i obowiązków wnioskodawcy o charakterze majątkowym podlegających dziedziczeniu - a skoro tak, to zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni - czyli skarżący.

Następnie skarżący stwierdzili, że w doktrynie prawa cywilnego niesporna kwestia, że koszty leczenia spadkodawcy należą do spadku po nim i obciążają spadkobierców, pomimo tego, iż samo leczenie dotyczyło ściśle osoby spadkodawcy. Fakt ten przesądza zdaniem skarżących o wadliwości argumentacji zaskarżonej decyzji co do tego, że kwestie związane z leczeniem wnioskodawcy są ściśle związane z jego osobą.

Swoją legitymację do wstąpienia do postępowania skarżący wywodzili także z art. 28 K.p.a., gdyż postępowanie to, jak podkreślali dotyka w sposób żywotny ich praw i obowiązków o charakterze majątkowym wynikających z faktu odziedziczenia po wnioskodawcy obowiązku pokrycia kosztów leczenia jego osoby w Medizinische Hochschule Hannover, co oznacza, że postępowanie to dotyczy nie tylko osoby wnioskodawcy, ale na obecnym etapie również ich interesu prawnego i ich obowiązku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania jest ostateczna, ze względu na tryb wydawania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie kosztów leczenia za granicą - decyzja Prezesa NFZ o umorzeniu postępowania w sprawie wyrażenia takiej zgody, wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Uzasadnieniem umorzenia postępowania była zdaniem organu jego bezprzedmiotowość wyrażająca się w braku podmiotu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie kosztów leczenia ze względu na śmierć jego wnioskodawcy oraz stanowisko organu o ściśle osobistym charakterze przedmiotowego postępowania, wyłączającym wstąpienie do postępowania następców prawnych wnioskodawcy.

W sprawie niesporne jest, że postępowanie o skierowanie na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju, którego nie przeprowadza się w Polsce wszczęte zostało przez zmarłego W.J. w dniu [...] marca 2013 r. przez złożenie do Prezesa NFZ za pośrednictwem Z.J. Oddziału Wojewódzkiego NFZ stosownego wniosku zgodnie z trybem określonym w § 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2007 r.

Bezsporne jest także, że przed zakończeniem postępowania o skierowanie na leczenie poza granicami kraju wnioskodawca poddał się leczeniu zagranicznemu ze względu na pogarszający się stan zdrowia, a w dniu [...] lipca 2013 r. zmarł, co doprowadziło do umorzenia przedmiotowego postępowania przez Prezesa NFZ.

Spadkobiercy W.J. nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem wywiedli skargę do sądu administracyjnego, w której zakwestionowali stanowisko organu o bezprzedmiotowości postępowania oraz przedstawili argumentację na poparcie ich tezy o majątkowym charakterze postępowania w sprawie sfinansowania kosztów leczenia poza granicami kraju i w konsekwencji zasadności wstąpienia do tego postępowania skarżących jako następców prawnych zmarłego wnioskodawcy.

Przyjmując istnienie po stronie spadkobierców wnioskodawcy interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję Prezesa NFZ z [...] września 2013 r. podkreślić należy, że przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony jest to, czy legitymuje się ona interesem prawnym lub obowiązkiem ze względu na który żąda czynności organu, lub którego dotyczy postępowanie. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach Fundusz finansuje koszty leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju, udzielonych zgodnie z przepisami o koordynacji.

W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu może na wniosek wnioskodawcy, jego przedstawiciela ustawowego lub małżonka, skierować wnioskodawcę do przeprowadzenia poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w kraju, kierując się niezbędnością udzielenia takiego świadczenia w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy. Stosownie do ust. 3 art. 26 decyzja, o której mowa w ust. 1 jest ostateczna. Od tej decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl ust. 4 art. 26 koszty leczenia, badań diagnostycznych lub transportu wynikające z ust. 1 i 2 są finansowane z budżetu państwa.

Zdaniem Sądu z systemowej i celowościowej wykładni przepisu art. 26 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ NFZ na podstawie omawianego przepisu jest wyrażenie zgody na sfinansowanie z budżetu państwa kosztów leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w kraju, o ile leczenie to lub ta diagnostyka jest niezbędna w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy. Do takiego wniosku prowadzi usytuowanie przepisu art. 26 ust. 1 w systematyce ustawy o świadczeniach, który poprzedzony jest przepisem art. 25 określającym sytuacje finansowania przez Fundusz kosztów leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju oraz po którym zawarta jest w ust. 4 art. 26 norma stanowiąca, że koszty leczenia wynikające z ust. 1 są finansowane z budżetu państwa. Odkodowując treść normy wynikającej z art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie można również pominąć jej celu, którym bez wątpienia jest możliwość sfinansowania przez budżet państwa, w granicznych sytuacjach, leczenia lub diagnostyki oferowanej za granicą, które nie są z różnych względów przeprowadzane w Polsce. Nie wymaga bowiem żadnej pogłębionej analizy fakt, że możliwość leczenia za granicą na własny koszt jest prawem każdego, które nie jest ograniczone żadnymi procedurami, a tym bardziej koniecznością uzyskania zgody organów NFZ. Prawo do ochrony zdrowia zagwarantowane jest przez art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, który nie wprowadza żadnych ograniczeń w tym względzie.

Skoro zatem z systemowej i celowościowej wykładni przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego na jego podstawie jest zgoda na sfinansowanie przez budżet państwa kosztów leczenia lub diagnostyki za granicą, gdy wyczerpały się możliwości leczenia w kraju, albo w ogóle ich nie ma, to przyjąć należy, że posiada ono jednocześnie wymiar majątkowy. Wszak pamiętać należy, że stosowanie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej, wykładni celowościowej godzi w wartości demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1407/08, LEX nr 570301).

Pogląd, że istotą postępowania z art. 26 ustawy o świadczeniach jest sfinansowanie ze środków publicznych leczenia za granicą znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 82/11.

Na gruncie rozpoznawanej sprawie szczególnego znaczenia nabiera także ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym teza o braku uzasadnienia prawnego dla uznania, że decyzja o zgodzie na sfinansowanie leczenia za granicą nie może być wydana także po jego przeprowadzeniu. W powołanym już wyżej wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. NSA stwierdził, że jeżeli stwierdzone zostanie ponad wszelką wątpliwość i w stosowny sposób spełnienie przesłanek materialnoprawnych skierowania na leczenie za granicą i finansowania tego leczenia ze środków publicznych, to fakt, że leczenie już przeprowadzono nie stoi na przeszkodzie podjęciu decyzji o jego sfinansowaniu ze środków publicznych. Natomiast w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1407/08 LEX nr 570301 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie z wykładni językowej art. 25 ust. 1 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych wynika, że uzyskanie zgody jest warunkiem uzyskania prawa do podjęcia leczenia poza granicami kraju, jednak kierując się względami celowości należy od tej reguły dopuścić wyjątki. Daje temu podstawy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 68 "Każdy ma prawo do ochrony zdrowia". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 305/10.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone we wskazanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i uznaje je za własne.

Wnioskodawca Wojciech Juszczak, ratując swoje życie, poddał się leczeniu w Hannoverze w Medizinische Hochschule Hannover, przed zakończeniem wszczętego postępowania w sprawie sfinansowania kosztów leczenia we wskazanej placówce zagranicznej, która podjęła się przeprowadzenia wielonarządowego leczenia operacyjnego. Koszt tego leczenia wyniósł 100.331,72 EURO.

Okoliczność ta - jak już zostało wyjaśnione - nie zniweczyła postępowania w sprawie sfinansowania kosztów leczenia za granicą. Z art. 68 Konstytucji wynika prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia. Obywatel może zatem, realizując to prawo, podejmować wszelkie działania prawem dozwolone mające na celu jego realizację. (por. cytowany wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r.).

Z chwilą śmierci wnioskodawcy, po przeprowadzeniu zagranicznego leczenia oraz co najistotniejsze przed zakończeniem postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o świadczeniach powstał problem następstwa prawnego i możliwości wstąpienia do niezakończonego postępowania spadkobierców wnioskodawcy.

Stosownie do art. 30 § K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1621/09, LEX nr 750701). W postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Charakter danego prawa jako zbywalnego względnie niezbywalnego należy oceniać na podstawie jego treści określonej w przepisach prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd, LEX nr 510904).

Z przeprowadzonej oceny charakteru postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie leczenia za granicą i sfinansowania tego leczenia ze środków publicznych oraz z prawa obywatela do takiego leczenia wynika, że ma ono wymiar majątkowy. Jest ono bowiem pomyślane nie tylko po to by zaspokoić osobistą potrzebę wnioskodawcy jaką jest przeprowadzenie leczenia za granicą w celu ratowania życia lub ochrony zdrowia, lecz związane jest także ze sferą majątkową wnioskodawcy, skoro ma na celu przejęcie przez państwo kosztów leczenia za granicą. Innymi słowy zgoda na leczenie wyrażona na podstawie art. 26 ustawy o świadczeniach ma bezpośredni wpływ na stan majątkowy wnioskodawcy, skoro w określonych przypadkach (przy hipotetycznej możliwości) nie finansuje leczenia za granicą z własnych środków finansowych, lecz koszty te przejmuje państwo.

Za taką wykładnia art. 26 ustawy o świadczeniach przemawia również fakt, że koszty leczenia spadkodawcy wchodzą do spadku po nim i obciążają spadkobierców. Podlegają zatem dziedziczeniu, co uniemożliwia zaliczenie ich do praw i obowiązków jako ściśle związanych z osobą zmarłego (art. 922 § 2 k.c.). Stosownie do art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jednego lub kilku spadkobierców.

W tej sytuacji stanowisko Prezesa NFZ o ściśle osobistym charakterze uprawnień, których dotyczyło postępowanie w sprawie sfinansowania kosztów leczenia za granicą oraz braku podstaw do merytorycznego zakończenia postępowania ze względu na śmierć wnioskodawcy jest wadliwe i narusza art. 26 ustawy o świadczeniach, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy. Skarżona decyzja Prezesa NFZ narusza także przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem po powzięciu informacji o śmierci wnioskodawcy, kierując się błędną wykładnią przepisu art. 26 ustawy o świadczeniach uznał, że sprawa administracyjna przestała istnieć i umorzył ją na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Dokonana przez organ ocena charakteru postępowania miała charakter powierzchowny oraz naruszający art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, co przełożyło się na jakość sporządzonego uzasadnienia, które nie sprostało wymogom stawianym przez art. 107 § 3 K.p.a.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Prezes NFZ dopuści do postępowania w sprawie sfinansowania kosztów leczenia za granicą następców prawnych zmarłej strony postępowania, po dokonaniu wszechstronnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego rozpozna merytorycznie wniosek o wyrażenie zgody na sfinansowanie leczenia poza granicami kraju, a swoje stanowisko wyrazi w sposób wymagany przez normę wypływającą z art. 107 § K.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.