I SA/Wa 2219/13

Uzasadnienie

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej jako: ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.), po rozpatrzeniu odwołania M. G. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez Z. G. w D., pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem złożonym dnia 21 grudnia 1990 r. M. G. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w K. o "zaliczenie wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa". Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Prezydent Miasta K. przekazał sprawę zgodnie z właściwością Wojewodzie [...].

Pismem z dnia 17 maja 2007 r. Wojewoda [...] wezwał stronę do usunięcia braków wniosku i złożenia dokumentów określonych w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania.

Wobec nieuzupełnienia braków wniosku w wyznaczonym terminie Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2007 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2008 r. M. G. ponownie wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. G. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej w miejscowości D. w województwie [...].

Pismem z dnia 7 lipca 2009 r. Wojewoda [...] wezwał stronę do usunięcia braków wniosku i złożenia dokumentów określonych w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w terminie 6 miesięcy.

Pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. M. G. wniosła o zawieszenie postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ pouczył stronę o treści art. 98 § 2 oraz art. 103 k.p.a. Postanowienie doręczono stronie w dniu 1 lutego 2010 r., strona nie złożyła na nie zażalenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez Z. G. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w związku z tym, że strona w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uznał za wycofane.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. W razie spełnienia łącznie przesłanek określonych w tym przepisie (wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony oraz zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu) organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne.

Zgodnie z art. 98 § 2 tej ustawy, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Minister Skarbu Państwa zwrócił uwagę, że pośredni charakter tego skutku uzależniony jest od łącznego zaistnienia następujących warunków: upłynął okres 3 lat od daty zawieszenia postępowania oraz żadna ze stron nie zwróciła się w tym okresie o podjęcie fakultatywnie zawieszonego postępowania.

Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie strona nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. – trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął w dniu 28 stycznia 2013 r. Z uwagi na jasną treść tego przepisu wyjaśnił, że nie ma znaczenia, z jakiej przyczyny wnioskodawca nie wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego na jego wniosek postępowania. Wskazał, że w okresie zawieszenia postępowania strona nie składała żadnych wniosków.

Dodał, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani orzecznictwo sądowe nie przewidują możliwości podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek strony w sposób dorozumiany, na podstawie podejmowanych przez nią czynności w tym okresie. Podjęcie zawieszonego postępowania może bowiem nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnego żądania strony, wniesionego zgodnie z art. 63 k.p.a.

Wobec powyższego, w ocenie organu, należało uznać wniosek strony za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła M. G.

Zaskarżając ją w całości zarzuciła nausznie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na tym, że umorzono postępowanie mimo braku ku temu podstaw w art. 105 § 1 k.p.a., a to :

1. art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie stało

się bezprzedmiotowe,

2. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez brak ich zastosowania tak w postępowaniu

przed organem I instancji jak i w postępowaniu odwoławczym, co doprowadziło do braku wyjaśnienia istoty sprawy i poprzestaniu na weryfikacji stanowiska organu I instancji jedynie pod kątem formalnym i bezpodstawnym zastosowaniu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. 98 § 3 k.p.a.,

3. przez brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń, czy zebrany w sprawie materiał

dowodowy daje podstawę do wydania decyzji merytorycznej, tj. ustalające, że skarżąca posiada uprawnienia do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (względnie takiego uprawnienia nie posiada),

4. naruszenie art. 98 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię pojęcia "żądanie wszczęcia

postępowania uważa się za wycofane" polegającą na utożsamieniu tego pojęcia z pojęciem "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" z art. 105 § 1 k.p.a.

5. art. 105 § 2 k.p.a. przez umorzenie postępowania, mimo braku w tym zakresie

wniosku strony, a także przez brak rozważenia, czy umorzenie postępowania nie

jest sprzeczne z interesem społecznym, w sytuacji, gdy takie umorzenie postępowania z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP rodzi nieodwracalne skutki prawne w postaci utraty przez stronę prawa podmiotowego do ubiegania się o naprawienie szkody bezprawnie wyrządzonej, co narusza art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w toku sprawy Wojewoda skierował do skarżącej w trybie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. pismo z dnia 7 lipca 2009 r., w którym określił dokumenty i dowody, jakie powinny być dołączone do akt. W ocenie skarżącej art. 6 ust. 6 ustawy mówi o usunięciu braków wniosku i nie przewiduje negatywnych konsekwencji w postaci umorzenia postępowania. W sytuacji, gdyby organ uznał, że takie dokumenty i dowody są niewystarczające, powinien wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, natomiast ustawa nie daje możliwości umorzenia postępowania bez merytorycznej oceny dowodów przez umorzenie postępowania.

Zdaniem skarżącej nie można wyprowadzać wniosku o bezprzedmiotowości postępowania jedynie z przesłanek formalnych, tj. braku wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Postępowanie było i jest "przedmiotowe", albowiem skarżąca ubiega się o ustalenie, że służy jej prawo do rekompensaty, a jej szkoda nie została naprawiona. Tezy o bezprzedmiotowości postępowania nie można wywodzić z art. 98 § 2 k.p.a. i zawartego tam stwierdzenia "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Z tym ostatnim pojęciem wiąże się przepis nie § 1 art. 105 k.p.a., ale § 2 tego artykułu.

Powołując się na podglądy doktryny oraz orzecznictwo autor skargi wskazał, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości może nastąpić jedynie, gdy nie ma jego przedmiotu (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien ustalić w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. Postępowanie może być umorzone tylko wtedy, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Nie może mieć zastosowania w sprawie także podstawa umorzenia z art. 105 § 2 k.p.a., albowiem skarżąca nie występowała o umorzenie postępowania, a wprost przeciwnie – od 1990 r. domaga się ekwiwalentu. Umorzenie postępowania bez merytorycznej oceny roszczeń skarżącej w jej ocenie narusza podstawowe zasady porządku prawnego i postępowania administracyjnego, jak zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Zarzucono również naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez brak merytorycznej oceny zabranego materiału dowodowego przez organy obu instancji w aspekcie spełnienia przesłanek do ustalenia prawa do rekompensaty.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Zarówno decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. odpowiadają bowiem prawu.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiesił na wniosek M. G. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści postanowienia zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a.

Strona nie złożyła zażalenia na powyższe postanawianie o zawieszeniu postępowania. Trafnie zwrócił też uwagę Minister Skarbu Państwa, że w okresie zawieszenia postępowania strona nie składała żadnych wniosków. Jak wynika z akt sprawy pierwszym podaniem, jakie wystosowała M. G. po zawieszeniu postępowania, było odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. o umorzeniu postępowania.

W takiej sytuacji w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074).

Stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).

W sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to od woli strony zależał dalszy bieg postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również Sąd w składzie rozpoznający niniejszą sprawę, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcia zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 453).

Zgodnie zatem z art. 98 § 2 k.p.a. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wojewoda [...], a za nim także Minister Skarbu Państwa, prawidłowo zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917).

Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. słusznie przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, LEX nr 1082581, w którym Sąd ten podkreślił, iż w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku merytorycznego rozpoznania sprawy wyjaśnić należy, iż decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego jest rozstrzygnięciem formalnym kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i ma miejsce, gdy w sprawie jest przeszkoda procesowa do jej merytorycznego zakończenia. Jedynie na marginesie przypomnieć trzeba też, iż nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy z uwagi na fakt, iż zawieszone postępowanie nie zostało podjęte. W okresie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz może podejmować jedynie niektóre czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania (art. 100 § 1 i 3 k.p.a.) oraz czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). W omawianym przypadku – z uwagi na zawieszenie postępowania na wniosek strony na mocy art. 98 § 1 k.p.a. – jak wyżej wspomniano poza kompetencją organu było podjęcie postępowania.

Również zarzuty naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.