VII SA/Wa 2363/13

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] .09. 2013r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku J. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].08.2012 r., Nr [...], nakładającą na H. i J. Ś. obowiązek przedłożenia projektu zamiennego -utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].07.2013 r., znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...] (po wszczęciu postępowania na wniosek Pana J. Ś.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB dla [...] z dnia [...].08.2012 r., Nr [...], nakładającą na H. i J. Ś. obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych w ścianie zewnętrznej zachodniej przedmiotowego budynku pustakami szklanymi lub innym materiałem ściennym odpowiadającym wymaganiom przepisów techniczno-budowlanych dla ścian oddzielenia pożarowego, w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem - w terminie trzech miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Pismem z dnia [...].08.2013 r. J. Ś. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...].07.2013 r., znak: [...].

Rozpoznając sprawę ponownie organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i pełni funkcję nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 § 1 Kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej wart. 156 § 1 Kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi wart. 156 § 1 Kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Wyjaśnił także, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które miało charakter rażący.

Jak wynika z akt sprawy, PINB w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. W przedmiotowym postępowaniu (kontynuowanym przez PINB dla [...] w związku z postanowieniem [...] WINB z dnia [...].02.2009 r., Nr [...], organ powiatowy ustalił, że ww. budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].07.1982 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalno-usługowych w [...] przy ul. [...].

Inwestor realizując roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego odstąpił od warunków określonych w ww. decyzji Naczelnika Miasta [...] oraz naruszył przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690). Wprowadzone odstąpienia polegały m.in. na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku z 6,50 m x 9,20 m na 6,80 m x 10,80 m (mierzone bez schodów i tarasów w poziomie parteru), wykonaniu trzech okien w ścianie zewnętrznej usytuowanej w odległości 3,69 m od sąsiedniego budynku oraz zmianie koloru elewacji budynku od strony zachodniej z koloru białego na kolor biały z wstawkami żółtozielonymi. Ponadto inwestor wykonał w spornym obiekcie budowlanym, w części podpiwniczonej pod schodami, pomieszczenie z drzwiami wejściowymi od strony podwórza, jak również poddasze użytkowe z funkcją mieszkalną po wybudowaniu do tego celu ścianki kolankowej.

Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623), każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne wyłącznie po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zatem brak takiej decyzji dowodzi samowoli budowlanej w części dotyczącej tych odstępstw i wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego.

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Wprowadzone zmiany stanowią odstępstwa istotne w świetle art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, zatem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB dla [...] w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, decyzją z dnia [...].08.2012 r., Nr [...], znak: [...], zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych w ścianie zewnętrznej zachodniej przedmiotowego budynku, pustakami szklanymi lub innym materiałem ściennym odpowiadającym wymaganiom przepisów techniczno-budowlanych dla ścian oddzielenia pożarowego.

Organ podkreślił także, że to organ nadzoru budowlanego jest kompetentny do ustalania, czy dana inwestycja realizowana jest z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy odstępstwa te noszą cechy odstępstw istotnych. Z tego względu prawidłowo organy obu instancji zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Nałożenie przez PINB dla [...] na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ma na celu umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami, a następnie (w przypadku zgodności inwestycji z przepisami) zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego legalizację wykonanych samowolnie zmian poprzez nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że decyzja PINB dla [...] z dnia [...].08.2012 r., Nr [...], dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Zatem o tożsamości sprawy można mówić w przypadku, gdy obie decyzje dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego.

Z przedłożonej przez Skarżącego przy wniosku z dnia [...].08.2013 r., kserokopii decyzji Dyrektora Wydziału d/s Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].09.1986 r., znak: [...] wynika, że organ wojewódzki uchylił decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowanego Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...].04.1986 r., (w sprawie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem zamiennym) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że wydana została decyzja kasatoryjna, która nie rozstrzyga co do istoty sprawy. Wobec powyższego nie można stwierdzić, aby rozstrzygnięcie wskazane w decyzji PINB dla [...] z dnia [...].08.2012 r., Nr [...], znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...].10.2012 r., było obarczone wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wyjaśnił, iż badana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołała czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższa decyzję wnieśli H. i J. Ś. domagając się jej uchylenia oraz uchylenie decyzji jej poprzedzającej, zarzucając organowi naruszenie -art. 156 § 2 kpa w związku z art. 36a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa uznanie przez organy nadzoru budowlanego wykonania przez skarżących 3 otworów okiennych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowalnym jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu,

-art. 156 § 2 k.p.a. w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa wskazywanie na lokalizację budynku w odległości od sąsiedniego budynku a nie w odległości od granicy z działką budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko które zaprezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2013r. jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...].07.2013 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249).

Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności przez organ było przyjęcie, że prawidłowo ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny, dotyczący dokonania przez inwestorów istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja o pozwolenie na budowę wydana przez Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].07.1982r, wypełniał dyspozycję art. 36a Prawa budowlanego i uzasadniał zastosowanie normy art. 51 ust 1 pkt 3 tej ustawy.

Wbrew twierdzeniom skargi organ wskazał, iż istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały na "na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku z 6,50 m x 9,20 m na 6,80 m x 10,80 m (mierzone bez schodów i tarasów w poziomie parteru), wykonaniu trzech okien w ścianie zewnętrznej usytuowanej w odległości 3,69 m od sąsiedniego budynku oraz zmianie koloru elewacji budynku od strony zachodniej z koloru białego na kolor biały z wstawkami żółtozielonymi. Ponadto na wykonaniu w spornym obiekcie budowlanym, w części podpiwniczonej pod schodami, pomieszczenia z drzwiami wejściowymi od strony podwórza, jak również poddasza użytkowego z funkcją mieszkalną po wybudowaniu do tego celu ścianki kolankowej". Obiekt jest więc budynkiem trzykondygnacyjnym a nie dwukondygnacyjnym jak wskazuje to pozwolenie na budowę.

Artykuł 36a ust. 1 Prawa budowlanego. wprowadza zasadę, że inwestor, realizując dany obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych innych niż przewiduje tenże projekt, jeśli wcześniej – przed dokonaniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nie uzyska decyzji administracyjnej w trybie art. 36a ust. 1 p.b. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a zastępuje ją nowa decyzja, która – w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian – postanowienia decyzji pierwotnej albo całkowicie pochłania albo całkowicie je zmienia bądź tylko rozszerza je o inne nowe elementy.

Jak wyjaśnia to ukształtowane orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego, "wydaje się niewątpliwe, że w świetle art. 36a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przyjęcie "istotności" nie jest uwarunkowane zmianą wszystkich parametrów obiektu budowlanego, czy też zmianą jednego parametru w odniesieniu do całego obiektu budowlanego. Istotne odstąpienie może polegać na zmianie, w trakcie wykonywania robót budowlanych, jednego z parametrów. Nie jest wykluczona ocena, według której istotna zmiana będzie odnosiła się do części obiektu budowlanego, np. zmiana szerokości lub długości części budynku" ( vide wyrok NSA z 14.12.2011r., II OSK 1681/10).

Nie ulega więc wątpliwości, iż zmiana wymiarów budynku, w tym ilości kondygnacji, jest zmianą parametru budynku o której mowa w art. 36a ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Będący podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia z dnia [...].08.2012r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". W myśl treści art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Z treści przedstawionych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy) przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 ustawy).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zakwalifikowania przez organy realizacji okien w ścianie budynku inwestorów w odległości, 3, 69m od budynku sąsiedniego jako istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy wyjaśnić ,iż decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].07.1982r. zezwoliła na budowę budynków mieszkalno-usługowych w Wyszkowie przy ul. Wąskiej pod warunkiem ( w stosunku do projektu budowlanego), iż w budynku skarżących okna od strony zachodniej zamurowanie będą luxwerami. Wykonanie więc przez inwestora okna w miejsce luxwerów na które wyraził zgodę organ architektoniczno-budowlany należy uznać za istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę bowiem wpływa ono na warunki zagospodarowania działki zarówno inwestora jak i nieruchomości sąsiedniej jednocześnie naruszając rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zarówno w zakresie odległości otworów okiennych w stosunku do granicy jak i warunków przeciwpożarowych. Brak więc jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, iż decyzja nakładająca na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i nakazująca wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu tych otworów okiennych ( od strony zachodniej) pustakami szklanymi lub innymi materiałami odpowiadającymi wymogom przepisów dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego zapadła z rażącym naruszeniem prawa a przede wszystkim art. 51 ust 1 pkt 3 w związku z art. 36a Prawa budowlanego.

Należy także podzielić stanowisko organu, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem decyzja Dyrektora Wydziału d/s Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].09.1986 r., znak: [...] uchylała decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowanego Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...].04.1986 r., (w sprawie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem zamiennym) i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji nie można mówić o zaistnieniu w sprawie res iudicata.

Uznając za prawidłowe stanowisko organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].08.2012 r., Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).