VIII SA/Wa 814/13

Uzasadnienie

Pani G. M. (dalej: "skarżąca") wniosła w dniu [...] czerwca 2013 r.

o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem Z. M.. Wcześniej decyzją z [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. przyznało jej na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy

z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U.

z 2006 r. Nr 139 poz. 992, dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem na okres od [...] sierpnia 2010 r. – na czas nieokreślony.

W toku postępowania organ I instancji – Burmistrz Miasta S. ustalił,

że mąż skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności istniejącej od [...] czerwca 2007 r., skarżąca nie osiąga żadnych dochodów. Do dnia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna.

Wobec powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia o jakim mowa w art. 16 a ustawy

o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie miała miejsca rezygnacja

z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, dlatego też specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany. Skarżąca przed wystąpieniem o zasiłek w 2010 r. nie była zarejestrowana jako bezrobotna, gdyż zajmowała się niepełnosprawnym mężem. Ostatnie zatrudnienie ustało w 1996 r.

Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "SKO"). W odwołaniu skarżąca zwracając się

o przywrócenie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, który jest zdany na opiekę drugiej osoby przez dwadzieścia cztery godziny na dobę. Podała, że nie pracuje, mąż pobiera rentę w wysokości [...] zł i otrzymywany zasiłek umożliwiał im przeżycie. Nadmieniła, że spłacają raty za stary samochód, który umożliwia mężowi dojazdy do lekarzy, na rehabilitację i jakikolwiek kontakt ze światem. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej prośby.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji uznając,

że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem, a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określona w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za okoliczność bez znaczenia organ odwoławczy uznał, że skarżąca miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienie na podstawie wcześniej obowiązującego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem podstawa przyznania tamtego zasiłku (w brzmieniu art. 17 obowiązującym w 2012 r.) było nie tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale i "nie podejmowanie zatrudnienia".

Skarżąca wniosła na tę decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej poprosiła o potraktowanie jej sprawy wyjątkowo, ze względu na dobro męża.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku

z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się

o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki.

Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną

z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki.

W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej

z ust. 1 art. 16 a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej, jako żonie osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby

w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny.

Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż pozostawanie przez skarżącą osobą bezrobotną, która od ponad [...] lat nie podejmowała zatrudnienia, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.

Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia, jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem,

z którego, w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy,

iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r.,

w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych,

w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż

w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, że skarżąca w chwili wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku nie pozostawała w zatrudnieniu, gdyż od 2010 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu wtedy obowiązującym. Przesłanką przyznania wtedy tego zasiłku była rezygnacja z zatrudnienia lub nie podejmowanie zatrudnienia. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, gdzie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacji

z zatrudnienia brak jest literalnego wskazania różnorzędnej (w poprzednim stanie prawnym) z rezygnacją z zatrudnienia przesłanki w postaci nie podejmowania zatrudnienia. Należy jednak mieć na uwadze, że wobec osób, które przed datą wejścia

w życie znowelizowanych przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych szczególnie

w zakresie przepisów art. 16 a i art. 17, otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, przesłanka rezygnacji z zatrudnienia nie powinna być rozumiana odmiennie, niż przed nowelizacją. Osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na mocy poprzednich przepisów nie mogą zrezygnować faktycznie z zatrudnienia, ani nawet ze statusu bezrobotnego, bowiem uniemożliwia im to fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei osoby takie ze względu na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa byłyby w gorszej sytuacji, niż osoby, które pierwszy raz występują o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w aktualnie obowiązującym stanie prawnym.

Zdaniem sądu brak w art. 16 a ustawy w obecnym brzmieniu słów "nie podejmuje zatrudnienia" wymienionych w art. 17 ust. 1a pkt 3 w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. (dotyczącym przyznanego wcześniej skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego) nie pozwala na przyjęcie, że przesłanka braku zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną określona w obecnym art. 16 a ustawy jest zasadniczo różna od analogicznej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. A należy zauważyć, że wtedy organ odwoławczy przyznał świadczenie pielęgnacyjne.

W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, zwłaszcza takiej, która miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych

w brzmieniu obowiązującym w 2012 roku, by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Zarówno pozostawanie przez opiekuna w okresie powstania niepełnosprawności podopiecznego jak i przejściowe podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie trwania niepełnosprawności podopiecznego, co do zasady nie stanowią przeszkody

w uznaniu, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku określone w art. 16a ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ww. ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ powinien przyjąć, że ocena spełnienia przesłanki rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w stosunku do osób pobierających wtedy świadczenie pielęgnacyjne, powinna być oceniana jako tożsama z przesłanką rezygnacji z zatrudnienia w obecnie obowiązującym art. 16 a tej ustawy. Stanowi zatem naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 K.p.a.) niewyjaśnienie przez organy, dlaczego w sytuacji, gdy w 2010 r. uznano że zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w związku z opieką nad mężem, to analogiczna przesłanka uważana jest za niespełnioną przy ocenie dokonywanej w 2013 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.