II SA/Go 978/13

Uzasadnienie

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 roku nr [...].

Odmawiającą H.R. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 roku O świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 1996 roku, nr 87 poz. 395 z późn. zm.).

W wyniku skargi H.R. powyższe rozstrzygnięcie podane zostało kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 29 września 2011 roku oddalił skargę strony.

W dniu 8 sierpnia 2013 roku do Urzędu wpłynął kolejny wniosek strony w przedmiocie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, w którym, po wymianie korespondencji, H.R. domagała się rozpatrzenia sprawy w trybie artykułu 154 kpa.

Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] września 2013 roku nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej. Strona nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] października 2013 roku nr [...] utrzymał w mocy poprzednią decyzję własną.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w określonych przypadkach co wyraża zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zatem decyzja ostateczna może być wzruszona w przypadkach ściśle określonych przez kodeks postępowania administracyjnego.

Organ przywołał przepis art. 154 k.p.a., że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona łub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem postępowanie nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy albowiem została już rozstrzygnięta co do istoty w zakończonym postępowaniu administracyjnym, lecz ocenę wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych j przepisem art. 154 k.p.a. Tymi kryteriami są interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak stwierdził organ, decyzja z dnia [...] maja 2011 roku i poprzedzająca ją decyzja z o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, nie tworzą dla strony żadnych praw, dlatego też mogłyby być wzruszone w myśl art. 154 kpa tylko wówczas, gdyby strona wykazała istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu własnego. Wprawdzie w doktrynie, jak i w judykaturze nie ma definicji interesu społecznego łub słusznego interesu własnego, tym niemniej art. 6 kpa statuujący zasadę praworządności stanowi, iż organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Organ wskazał, że nie można uznać za słuszny interes strony, jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją.

Kierownik Urzędu stwierdził, że ocena dowodów przedstawionych przez stronę na okoliczność wykazania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu uprawnienia do świadczenia pieniężnego przeprowadzona została w trakcie postępowania zakończonego przywołaną wyżej ostateczną decyzją, w której ustalono, iż strona nie podlegała represjom. Tymczasem we wniosku zainteresowana powołała się na te same okoliczności będące przedmiotem rozpoznania organu w trakcie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wskazanym wyżej uznał, że decyzja o odmowie przyznania stronie uprawnienia do świadczenia pieniężnego była zgodna z prawem, a zgodnie z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, z tego też względu Organ nie mógł zaprezentować odmiennej od wyrażonej przez Sąd oceny prawnej w aktualnym stanie faktycznym i prawnym.

W ocenie organu brak było podstaw do uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego w oparciu o przepis art. 154 kpa.

Na powyższą decyzję H.R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której domagała się uznania zaskarżonej decyzji za nieważną i spowodowanie wydania decyzji przyznającej jej prawo do świadczenia pieniężnego. Skarżąca powołując się na przepis art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 2 ustawy O świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy i przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR, przywołała fakt własnej deportacji do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy, stwierdzając, że tym samym spełniła warunki zawarte we wskazanych przepisach. Na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska przywołała poglądy judykatury. Skarżąca, wskazała, że jako osoba deportowana w czasie wojny, a obecnie 86 letnia i schorowana ma słuszny interes w otrzymaniu tego, należnego jej świadczenia pieniężnego przewidzianego przez ustawę.

Kierownik Urzędu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej skargą decyzji administracyjnej w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powołana jako p.p.s.a. ). Tak więc nie każde uchybienie przepisom prawa prowadzi uchylenia decyzji ale tylko takie, które miało lub mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu. Wskazać też należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z przepisem art. 133 §1 p.p.s.a. podstawą orzekania przez sąd administracyjny są akta sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała decyzja Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję organu odmawiającą uchylenia – w trybie nadzwyczajnym – decyzji ostatecznej odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej.

W ocenie Sądu, poddana jego kontroli w ramach wskazanych kryteriów, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do usunięcia z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że decyzja Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2011 roku nr [...], utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję własną, odmawiająca H.R. przyznania uprawnień, o jakich mowa w ustawie z dnia 31 maja 1996 roku O świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich ( D. U. z 1996 roku, nr 87, poz. 395 ze zm. ) była przedmiotem była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Gorzowie Wlkp. Wyrokiem z dnia 29 września 1011 roku Sąd oddalił skargę na powyższą decyzję. Tak zatem omawiana decyzja korzysta z przymiotu ostateczności.

Jedną z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ( art. 16 § 1 k.p.a. ). Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a.. Zmiana lub uchylenie decyzji na tej podstawie prawnej może dotyczyć decyzji zarówno wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie powyższych przepisów do decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy wady takiej decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają postawy do jej wzruszenia na podstawie innych przepisów Kodeksu ( np. na podstawie art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. ).

W kontrolowanej sprawie skarżąca pouczona przez organ w piśmie z 14 sierpnia 2013 roku o możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej wskazała , że domaga się uchylenia bądź zmiany decyzji z dnia [...] maja 2011 roku w trybie art. 154 § 1 k.p.a..

Z treści art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że wzruszenie poprzez zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie, możliwe jest tylko wtedy, gdy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Z omawianego przepisu wynika, że do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Należy także zauważyć, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego ( rozpoznawczego ) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą ( uchyleniem ) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. również postępowanie dowodowe winno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą ( uchyleniem ) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Co więcej, dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie odwołalności fakultatywnej ( art. 154 i 155 k.p.a. ) bez znaczenia jest czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem czy została wydana z jego niekwalifikowanym naruszeniem.

Badanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, nie może zatem polegać na badaniu prawidłowości decyzji ostatecznej. Gdyby tak było postępowanie prowadzone trybach z art. 154 oraz 155 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla postępowania prowadzonego w trybie zwykłym ( postępowania odwoławczego ). Byłoby to w istocie niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji, stanowiąc naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, co stanowi istotne naruszenie prawa. Organ administracji prowadząc postępowanie w trybach z art. 154 oraz 155 Kpa winien dokonać analizy sprawy pod kątem rozważenia dwóch przesłanek jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest natomiast uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ( vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 sierpnia 2011 roku w spr. II SA/Go 465/11 wraz z powołanym tam orzecznictwem ).

Niezależnie od tego czy dana decyzja ostateczna jest prawidłowa, czy też wadliwa, w stopniu wyłączającym zastosowanie art. 145 i 156 k.p.a., organ może ją zmienić lub uchylić, gdy spełnione są przesłanki wskazane w tym przepisie zatem gdy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Pojęcie "słuszny interes strony" ma charakter nieostry i niedookreślony. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażane jest stanowisko, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 kpa należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia , nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym , organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść "słusznego" a zatem kwalifikowanego interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczone sytuacja w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony (tak też: wyroki w sprawach o sygn. akt II SA/Go 538/10, II SA/Go 547/10, II SA/Go 838/10, II SA/Ol 964/10, II SA/Ł d 1393/10).

Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania stwierdzić należ, że ponad wszelką wątpliwość, że ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji i przyznanie H.R. żądanych uprawnień byłaby dla niej korzystne. Zasadnie organ podkreślił, przywołując pogląd judykatury, że nie można jednak uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją.

W ocenie Sądu uwzględnienie słusznego interesu strony nie może prowadzić do obejścia prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż granice pojęć "interesu społecznego" oraz "słusznego interesu strony" wyznacza właśnie obowiązujący porządek prawny. Tym samym nie można uzasadniać zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 kpa interesem społecznym lub słusznym interesem strony, jeżeli taka zmiana byłaby sprzeczna z prawem (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2011 roku, w spr. IV SA/Gl 630/10, w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 roku, w spr. IV SA/Po 740/10, w Olsztynie z dnia 17 lutego 2011 roku, w spr. II SA/Ol 964/10). Stosownie do treści art. 6 i 7 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i zobligowane są do stania na straży praworządności, w konsekwencji więc nie mogą podejmować działań, które stały by w sprzeczności z obowiązującym prawem.

W tym miejscu należy przypomnieć, na co zwrócił uwagę organ, że decyzja odmawiająca przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. We wspomnianym wyroku, wydanym w spr. II SA/Go 541/11, sąd oddalając skargę stwierdził zgodność z prawem decyzji odmownej. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ administracji jest związany treścią ego wyroku. Zatem zmiana bądź uchylenie decyzji uznanej przez sąd za zgodną z prawem, byłoby tym samym naruszeniem obowiązującego prawa. Dlatego określona przepisem art. 154 § 1 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić, o ile ich uwzględnienie nie narusza prawa.

Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, iż weryfikowana w trybie art. 154 k.p.a. decyzja jest decyzją związaną, a zatem taką, której przesłanki wydania precyzyjnie określają przepisy prawa, zaś organ nie może podejmować w takiej sprawie decyzji w oparciu o uznanie administracyjne. W orzecznictwie administracyjnym zwraca się uwagę, iż tryb nadzwyczajny określony w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. W pewnym uproszczeniu - z decyzjami takimi mamy do czynienia tam, gdzie ustawodawca formułując przepis stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji użył wyrażenia "organ może". Tryb ten nie jest jednak właściwy dla decyzji związanych, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką a nie inną treść podjętej decyzji. Wskazuje się bowiem, iż "nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 kpa można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jeśli w taki dosłowny sposób rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności. Stanowisko to potwierdza prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, co do odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 154 kpa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 sierpnia 2011 roku w spr. II SA/Go 465/11 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Zawarta w skardze polemika z ustaleniami organu poczynionymi w decyzji z [...] maja 2011 roku, nie może uzasadniać wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie przepisu art. 154 k.p.a., albowiem takie działanie w istocie zmierza do obejścia prawa poprzez próbę uzyskania rozstrzygnięcia odmiennego od wynikającego z wcześniejszej ostatecznej decyzji administracyjnej, odmawiającej nadania żądanych uprawnień. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 roku, w spr. II OSK 1442/10).

Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Z tej racji sąd, z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.