I OSK 1448/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 132/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. R.-T. (Sąd dodał: p[...]) na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Minister Finansów, działając na podstawie m.in. art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej powoływanej jako ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r.), stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonych

w Warszawie przy [...], księga wieczysta nr [...] oraz przy [...], księga wieczysta nr [...], stanowiących dawną nieruchomość znajdującą się przy A[...], nr oznaczenia hipotecznego [...]. W świetle zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 25 listopada 2012 r., nr L.dz. 3250/02 ta ostatnia nieruchomość stanowiła własność E. M. A. G. D. z [...][...]. Na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy

(Dz. U. Nr 50. poz. 279 ze zm., dalej powoływanego jako dekret warszawski) nieruchomość ta stała się własnością gminy m. st. Warszawy, a następnie, stosownie do art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.), własnością Skarbu Państwa. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z dnia 7 listopada 1950 r.,

nr PB/7096/50/U nie przyznało dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu w związku z tą nieruchomością. Zgodnie z wnioskiem z dnia 22 listopada 1951 r. wyodrębniono z niej dwie wspomniane wyżej nieruchomości, przy czym nieruchomość położona przy [...] stanowi własność Konfederacji Szwajcarskiej, a nieruchomość położona przy [...] pozostaje, jako własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki.

W myśl Układu pomiędzy Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącym załatwienia spraw finansowych z dnia 11 listopada 1954 r. (zwanego dalej Układem indemnizacyjnym) Komisja ds. Odszkodowań Zagranicznych przyznała E. M. G. A. D. T. odszkodowanie za utratę majątku w postaci nieruchomości położonej w Warszawie przy [...]. Osoba ta, jak podkreślił Minister Finansów, podpisała formularz z dnia 27 września 1960 r., nr BP-442, zawierający oświadczenie, że w zamian za otrzymane płatności zrzeka się wszelkich roszczeń "wynikających z różnych polskich środków nacjonalizacyjnych, wywłaszczeniowych i innych podobnych środków".

Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. podkreślił, że ustalenia Komisji ds. Odszkodowań Zagranicznych miały charakter rozstrzygający i nie mogą być przez niego podważane. Suma wypłacona na podstawie Układu Indemnizacyjnego przez Rząd Polski została rozdysponowana przez Rząd Wielkiej Brytanii i strona polska, która wykonała swoje zobowiązanie, nie ma prawa ingerować w przyjęty przezeń sposób podziału i wypłaty środków obywatelom brytyjskim. Objęcie majątku Układem Indemnizacyjnym oznacza natomiast obowiązek Ministra Finansów wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście majątku na rzecz Skarbu Państwa, które, wedle art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., może stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej. Minister Finansów uznał, że skutek taki nastąpił najpóźniej w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 17 kwietnia 1968 r. Przywołał zarazem postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99 (OTK 2000, nr 7, poz. 262) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 110), które to orzeczenia, jak zaznaczył, nie kwestionują konstytucyjności ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. oraz legalności wydawanych na jej podstawie decyzji Ministra Finansów.

Pełnomocnik E. R.-T., będący adwokatem, pismem z dnia 31 maja 2011 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sformułował zarzuty, które podważały decyzję z dnia [...] maja 2011 r. w dwóch generalnych aspektach.

W uzasadnieniu pisma podniósł mianowicie nieskuteczność Układu indemnizacyjnego oraz niemożliwość uznania E. R.-T. za cudzoziemca.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również pełnomocnik uczestnika postępowania, Konfederacji Szwajcarskiej, będący radcą prawnym. Argumentował w nim, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. była zbędna, gdyż Skarb Państwa nabył własność nieruchomości na mocy na mocy dekretu warszawskiego oraz ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Wykluczone zatem jest "następcze stwierdzenie przejścia tej nieruchomości" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych okoliczności, uzasadniających zastosowanie ustawy

z dnia 9 kwietnia 1968 r. W ocenie pełnomocnika uczestnika postępowania kwestia indemnizacji może mieć jednak znaczenie w toczącym się przed Ministrem Infrastruktury postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 1950 r. odmawiającego przyznania E. R.-T. prawa własności czasowej, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny

w wydanym w tamtej sprawie wyroku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 826/07.

Przywołaną już decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Finansów utrzymał

w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r.

Minister Finansów, ustosunkowując się do zarzutu pełnomocnika E. R.-T., podnoszącego, że jest ona obywatelem polskim, przyznał, iż zarówno w dniu wejścia w życie Układu indemnizacyjnego i w dniu 27 września 1960 r., kiedy podpisano formularz o zrzeczeniu się roszczeń, jak i w późniejszym okresie w ustawodawstwie polskim obowiązywała zasada wyłączności obywatelstwa. Stwierdził jednak, że bezpośrednie jej stosowanie i przyznawanie bezwzględnego prymatu wykładni językowej może prowadzić do "absurdu" i do "nonsensownych wyników". Dana osoba mogłaby według niego w szczególności w związku z Układem indemnizacyjnym jako obywatel obcego państwa otrzymać odszkodowanie za utracone mienie i jednocześnie, jako obywatel polski, zachować prawa do tego mienia. Byłaby zatem bezpodstawnie wzbogacona i traktowana w sposób uprzywilejowany względem innych obywateli polskich, którym żadnego odszkodowania nie przyznano.

Minister Finansów podkreślił, że Układ indemnizacyjny przewidywał przyznanie odszkodowania tylko dla obywateli brytyjskich w rozumieniu jego art. 6 ust. 3, toteż gdyby E. R.ł-T. nie była takim obywatelem, to Komisja ds. Odszkodowań Zagranicznych by jej tego odszkodowania nie przyznała. Przypomniał, że sygnowała ona własnoręcznym podpisem formularz zrzeczenia się roszczeń, na podstawie którego miano odszkodowanie wypłacić, choć nie dysponuje dowodem, iż wypłata ta rzeczywiście nastąpiła. Powtórzył jednak, że kwestia ta należała do Rządu brytyjskiego i leży poza zakresem zainteresowania władz polskich, które nie wypłacały odszkodowań, lecz tylko przekazały potrzebne na to "globalne kwoty". Skoro zatem kwoty te zostały przekazane przez Rząd Polski, to znajdujący się w posiadaniu Ministra Finansów formularz zrzeczenia się roszczeń jest dowodem, że E. R.-T. przyjęła odszkodowanie przyznane jej przez Komisję ds. Odszkodowań Zagranicznych i przez to uznała, że przysługujące jej prawo własności nieruchomości zostało przejęte przez państwo.

Minister Finansów nie uwzględnił także zarzutu pełnomocnika E. R.-T., kwestionujący skuteczność Układu Indemnizacyjnego

z punktu widzenia art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Ponownie przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, podniósł, że ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. została uchwalona właśnie dlatego, iż Układ ten, jako międzyrządowa, nieratyfikowana i niepublikowana umowa międzynarodowa, nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na Skarb Państwa praw obywateli państw obcych.

Następnie Minister Finansów, polemizując z zarzutem nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wyliczył uwzględnione przez siebie dowody, stwierdzając, że najważniejszym spośród nich jest formularz z dnia 27 września

1960 r., zawierający oświadczenie E. M. G. A. D. T. o zrzeczeniu się roszczeń w zamian za otrzymane odszkodowanie.

Ustosunkowując się z kolei do argumentów pełnomocnika Konfederacji Szwajcarskiej Minister Finansów zwrócił uwagę, że dekret warszawski został wyliczony w załączniku do Układu Indemnizacyjnego jako jeden z aktów prawnych, na podstawie których doszło do przejęcia brytyjskiej własności. Uzasadnia to zastosowanie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. do nieruchomości objętych tym dekretem. W związku z tym Minister Finansów wyliczył powody, dla których uchwalono ustawę z dnia 9 kwietnia 1968 r., m.in. stworzenie podstawy prawnej do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz zapobieżenie ewentualnym próbom podważenia takich wpisów dokonanych na podstawie przepisów nacjonalizacyjnych, wydanych z naruszeniem prawa, konwalidowanym przez układy indemnizacyjne.

Pełnomocnik E. R.-T. wniósł skargę na decyzję

z dnia [...] grudnia 2011 r., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Podniósł w niej zarzuty, które kwestionowały zaskarżoną decyzję w trzech aspektach. Oprócz dwóch kwestii poruszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik wskazał mianowicie na brak możliwości konwalidacji nacjonalizacji przez oświadczenie skarżącej.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami strony skarżącej, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie krótko omówił kryteria dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej, po czym już na wstępie skonstatował, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie zgodził się ze stroną skarżącą, że art. 19 Konwencji w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokół dotyczący przypadku bezpaństwowości, podpisanej w Hadze dnia 12 kwietnia

1930 r. (Dz. U. z 1937 r. Nr 47, poz. 361, dalej powoływana jako Konwencja haska) wykluczał zastosowanie Układu Indemnizacyjnego wobec osób posiadających podwójne obywatelstwo. Stosownie do tego przepisu Konwencja haska nie narusza postanowień traktatów, konwencji lub porozumień obowiązujących między układającymi się stronami, dotyczącymi obywatelstwa lub kwestii z nim związanych, a art. 4 Układu Indemnizacyjnego właśnie takie postanowienia zawierał, precyzując, kogo należy uznawać za obywatela dla jego celów. Sąd zaznaczył, że Konwencja haska kwestię obywatelstwa danego państwa pozostawiła ustawodawstwu tego państwa. W konsekwencji o tym, czy skarżąca posiadała obywatelstwo Wielkiej Brytanii, decydowały przepisy brytyjskie obowiązujące w dacie zawarcia Układu Indemnizacyjnego. Sąd zaznaczył zarazem, że w świetle dokumentów dołączonych do akt sprawy okoliczność, że skarżąca była obywatelem brytyjskim, nie budziło wątpliwości ani organów władz brytyjskich, zajmujących się realizacją Układu Indemnizacyjnego, ani samej skarżącej. E. M. G. A. D. T. złożyła przecież jako obywatelka brytyjska oświadczenie, które Komisja ds. Odszkodowań Zagranicznych, czyli uprawniony organ Wielkiej Brytanii, bez zastrzeżeń przyjęła, przekazując następnie organowi polskiemu dokumenty związane ze zrzeczeniem się przez nią roszczeń. Skarżąca sama zatem ubiegała się o objęcie jej interesów ochroną wynikającą z umowy międzynarodowej, której pozbawione były osoby nielegitymujące się obywatelstwem brytyjskim. Dla ochrony tej istotne było to, czy posiada ona to obywatelstwo brytyjskie, co podlegać mogło wyłącznie ocenie władz brytyjskich, nie zaś polskich. Z tego punktu widzenia to, czy skarżąca posiadała również obywatelstwo polskie, pozbawione było znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z tych samych względów uznał, że ta ostatnia kwestia nie miała żadnego wpływu na możliwość zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., która odsyła do układów indemnizacyjnych, a co za tym idzie również do pojęć zawartych w Układzie Indemnizacyjnym, w tym definicji obywatela brytyjskiego. Jego zdaniem nieistotne jest także to, czy skarżąca rzeczywiście otrzymała od Rządu brytyjskiego odszkodowanie odnoszące się

w rozsądnej proporcji do wartości utraconej nieruchomości. Układ Indemnizacyjny nie przewidywał warunku przejścia własności polegającego na wypłacie słusznego odszkodowania, lecz uzależniał ten skutek od wypłaty odszkodowania przez Rząd brytyjski ze środków przekazanych przez Rząd Polski, który swoje zobowiązanie wykonał. Określenie wysokości odszkodowań i ich wypłata należały do Rządu Wielkiej Brytanii i "było poza gestią Rządu Polskiego".

Sąd nie uwzględnił więc zarzutów podnoszących naruszenie przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie dokumentów wskazujących na polskie obywatelstwo skarżącej oraz okoliczności związanych ze zrzeczeniem się przez nią roszczeń, które według jej pełnomocnika nastąpiło nieświadomie, i wypłatą odszkodowania.

Sąd, analogicznie jak Minister Finansów, powołał się na stanowisko wypowiedziane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja

1999 r., sygn. akt OSA 2/98 na temat charakteru prawnego układów indemnizacyjnych. Stwierdził zatem, że Układ Indemnizacyjny jest umową międzynarodową, lecz niestanowiącą źródła prawa i niemogącą wywołać skutków prawnych w sferze stosunków własnościowych, co spowodowało konieczność uchwalenia ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., będącej podstawą prawną zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że również przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego, co uznał za okoliczność nie budzącą wątpliwości, nie wyklucza zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Nawiązując do przywołanego przez organ postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99, zauważył, że przejście własności na rzecz Skarbu Państwa dokonywane było po wojnie na podstawie różnych aktów nacjonalizacyjnych, naruszających standardy obowiązujące w państwach demokratycznych. Niemniej Układ Indemnizacyjny odwoływał się do tych aktów, wymieniając je w załączniku, w którym występuje też dekret warszawski. Tym samym gdyby nieruchomość utracona przez skarżącą nie była objęta przepisami tego dekretu, to nie można byłoby w stosunku do niej stosować ani Układu Indemnizacyjnego, ani ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd odniósł się od zarzutu podważającego moc dowodową formularza podpisanego przez skarżącą. Jego zdaniem dla mocy tej nie ma znaczenia to, że nie pamięta ona, iż podpisywała ten dokument. Sąd oddalił natomiast wniosek pełnomocnika organu administracji

o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego grafologa mającego zbadać autentyczność tego podpisu, wskazując, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody z dokumentów.

Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Pełnomocnik skarżącej wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 marca 2012 r., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej sformułował liczne zarzuty, tak procesowe, jak i materialnoprawne.

W tym pierwszym zakresie najpierw zarzucił Sądowi pierwszej instancji rażące naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi,

w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 12 maja 2011 r. powinny być w całości uchylone "co najmniej" wobec bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i braku podstaw do wydania decyzji "merytorycznej". W tych ramach zwrócił uwagę, że Skarb Państwa został wpisany

w księdze wieczystej jako właściciel spornej nieruchomości na długo przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz że decyzja ta nie może konwalidować bezprawnej nacjonalizacji przeprowadzonej dekretem warszawskim.

Następne dwa zarzuty procesowe podniosły przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie tej oceny w sposób dowolny, nie zostały jednak odniesione do żadnego przepisu prawa. Błędy oceny polegać miały na nieuwzględnieniu tego, że żaden dokument nie potwierdzał wypłaty odszkodowania skarżącej przez Rząd brytyjski, że nieprzerwanie od urodzenia była ona obywatelką polską, co wyklucza zastosowanie wobec niej Układu Indemnizacyjnego oraz że zaprzeczała ona autentyczność podpisu znajdującego się na formularzu zrzeczenia się roszczeń, wskazując nadto, iż nie mogłaby złożyć go świadomie, skoro w 1960 r. nie znała języka angielskiego w stopniu umożliwiającym zrozumienie treści formularza.

Niemniej do kwestii tych pełnomocnik nawiązał również w ostatnim zarzucie procesowym, jak zastrzegł, postawionym z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek, gdyby wcześniejsza argumentacja mająca przemawiać na rzecz bezprzedmiotowości postępowania uznana została za nieuzasadnioną. Zarzucił w nim naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji Ministra Finansów pod względem ich zgodności z prawem, skutkujące nieuchyleniem tych decyzji. W tym przypadku sprecyzował, że pominięcie dowodów dotyczących obywatelstwa polskiego oraz uznanie, że fakt rzeczywistej wypłaty odszkodowania nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.). Stwierdził także, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ wbrew dyspozycji art. 76 § 1 i 3 K.p.a. dokonał błędnej interpretacji treści formularza zrzeczenia się roszczeń, traktując go jako dowód wypłaty odszkodowania, podczas gdy wynika z niego wniosek całkiem przeciwny.

Z kolei pierwszy z zarzutów materialnych został odniesiony do art. 87 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie, powołując się na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05, wytknął Sądowi pierwszej instancji, że znaczenie pojęcia "obywatel brytyjski" ustalił wyłącznie z uwzględnieniem Układu Indemnizacyjnego, z pominięciem Konwencji haskiej, mimo że to Konwencja, inaczej niż Układ, jest źródłem prawa jako ratyfikowana umowa międzynarodowa.

Dalej pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a i b Układu Indemnizacyjnego w związku z art. 4 Konwencji haskiej poprzez uznanie, że skarżąca, jako obywatelka polska, wobec której Wielka Brytania nie mogła sprawować opieki dyplomatycznej, mogła być uznana za cudzoziemca, czyli obywatela brytyjskiego w rozumieniu Układu Indemnizacyjnego. Jego zdaniem Układ Indemnizacyjny dotyczył tylko takich obywateli brytyjskich (w świetle prawa brytyjskiego), którzy nie byli jednocześnie obywatelami polskimi (w świetle prawa polskiego).

Kolejny zarzut odniesiony został do art. 5 Układu Indemnizacyjnego ponownie w związku z art. 4 Konwencji haskiej. Pełnomocnik zaznaczył, że Rząd Wielkiej Brytanii na podstawie pierwszego z tych przepisów objął ochroną obywateli brytyjskich w stosunkach z Rządem Polski, więc nie może działać w taki sposób względem obywateli polskich.

Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 19 Konwencji haskiej poprzez uznanie, że Układ Indemnizacyjny stanowi wspomniany

w tym przepisie traktat dotyczący obywatelstwa lub kwestii z nim związanych. Powtórzył, że Układ Indemnizacyjny nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko porozumieniem międzypaństwowym w sprawie rozliczeń międzynarodowych, wobec czego nie może być uznany za akt szczególny

w stosunku do Konwencji haskiej.

Ostatni zarzut dotyczył art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia

1968 r. Pełnomocnik, ponownie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05, stwierdził, że przepisy te nie powinny być w sprawie zastosowane, ponieważ znajdowały zastosowanie w stosunku do cudzoziemców, a skarżąca jest obywatelką polską. Podkreślił po raz kolejny, że nie wykazano, że skarżąca rzeczywiście otrzymała odszkodowanie oraz że odszkodowanie to było słuszne.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik, przywołując art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a,, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę tego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Złożył również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej, rozpoczyna się od krótkiego przypomnienia stanu sprawy, po czym dzieli się na trzy segmenty, wyodrębnione w jego treści.

Pierwszy z tych segmentów poświęcony został przedstawieniu argumentów mających przemawiać na rzecz bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Pełnomocnik powtórzył, że nie było podstaw do wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa przez Skarb Państwa. Decyzja ta miała bowiem na celu ujawnienie tego nabycia w księdze wieczystej, podczas gdy czynności tej

w rozpatrywanej sprawie dokonano na długo przed wydaniem obu decyzji Ministra Finansów. Pełnomocnik przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2142/10, w którym wskazano na taki właśnie cel decyzji przewidzianych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Pełnomocnik podkreślił, że omawiana decyzja nie może konwalidować bezprawnej nacjonalizacji, uniemożliwiając skarżącej dochodzenia jej praw poprzez kwestionowanie decyzji "dekretowej" w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Zaakcentował, że oświadczenie złożone wobec państwa obcego na podstawie Układu Indemnizacyjnego nie mogło wywołać skutków prawnorzeczowych w postaci przeniesienia lub potwierdzenia przejścia własności nieruchomości.

Pełnomocnik zwrócił uwagę, że w przypadku nacjonalizacji prawidłowej, nienaruszającej przepisów, ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. w ogóle nie byłaby potrzebna. Ponadto decyzja, o której mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, mogła – pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w Układzie Indemnizacyjnym, co pełnomocnik kwestionuje – stanowić podstawę wpisu do ksiąg wieczystych, lecz nie konwalidowała nacjonalizacji. Pełnomocnik przyrównał tę sytuację z nabyciem rzeczy od nieuprawnionego, które jest skuteczne, ale nie wyłącza odszkodowania wobec prawowitego właściciela. Pogląd Sądu pierwszej instancji pozbawia skarżącej możliwości dochodzenia odszkodowania za wszelkie szkody, jakie w jej majątku pociągnęła decyzja nacjonalizacyjna, a także podważenia dalszych podjętych

w stosunku do niej aktów, w szczególności odmowy ustanowienia własności czasowej. Decyzja potwierdzająca nabycie prawa przez Skarb Państwa pozwala zatem jedynie na dokonane wpisu w księdze wieczystej w sytuacji, gdy wpis ten nie może nastąpić na innej podstawie.

W drugim segmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor poruszył kwestię bezskuteczności Układu Indemnizacyjnego. Powtórzył, że jako nieratyfikowana i nieogłoszona umowa międzynarodowa nie mógł on wywołać skutków prawnych erga omnes, w tym wobec obywateli państwa, które go zawarły. Nawiązując do art. 87 ust. 1 i art. 97 ust. 1 Konstytucji dowodził, że ratyfikacja

i ogłoszenie umowy międzynarodowej jest warunkiem uznania jej za źródło prawa powszechnie obowiązującego. Układ Indemnizacyjny nie mógł więc pociągnąć za sobą następstw prawnorzeczowych i stanowić podstawy skutecznego zrzeczenia się przez skarżącą roszczeń w tym zakresie. Nie powodował też, tak samo jako oświadczenie dokonane zgodnie z jego treścią, przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa. W tych ramach pełnomocnik odwołał się do wspomnianych już wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98 i z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05 oraz Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10, po czym wyliczył przesłanki, jakie mogły uzasadniać przejście prawa własności w rozpatrywanej sprawie. Otóż mogło to nastąpić, gdy obywatel państwa obcego, więc niebędący równocześnie obywatelem polskim, wystąpił do rządu swojego państwa

o odszkodowanie w związku z nacjonalizacją jego mienia przez państwo polskie, zgodnie z prawidłowo zastosowanymi przepisami nacjonalizacyjnymi,

i odszkodowanie to otrzymał, przy czym było to odszkodowanie słuszne, odniesione do wartości znacjonalizowanych praw.

Pełnomocnik wywodził, że żaden z tych warunków nie został spełniony

w przypadku skarżącej. Nigdy nie zrzekła się ona wszak prawa do kwestionowania nacjonalizacji, której dokonano z rażącym naruszeniem prawa, i nie uznała, że przysługujące jej prawo własności zostało przejęte przez państwo. Ponadto jej oświadczenie złożone wobec organu państwa obcego pozostawało bez znaczenia, skoro Układ Indemnizacyjny dotyczył wyłącznie obywateli brytyjskich oraz mienia brytyjskiego, a nie obywateli polskich i mienia polskiego. Fakt, że posiadała i posiada ona obywatelstwo polskie, wyklucza uznanie jej za obywatelkę brytyjską

w rozumieniu Układu Indemnizacyjnego, więc nawet gdyby w związku z nim podpisała oświadczenie, czemu przeczy, nie mogłaby się w ten sposób zrzec swoich uprawnień w stosunku do państwa polskiego.

Pełnomocnik podniósł, że oświadczenie, którego kopia znajduje się w aktach, zostało sporządzone w języku angielskim, toteż mogłoby stanowić dowód dopiero po jego przełożeniu na język polski przez tłumacza przysięgłego. Tymczasem Sąd pierwszej instancji dokonał takiego przekładu samodzielnie, popełniając błędy.

W treści dokumentu mowa bowiem o hipotetycznej i przyszłej wypłacie odszkodowania, a nie o tym, iż odszkodowanie to już wypłacono, jak przyjął Sąd. Skądinąd skarżąca konsekwentnie kwestionowała autentyczność podpisu złożonego na tym dokumencie, twierdziła, że nie pamięta, by ten podpis składała i że nie znała wówczas języka angielskiego w stopniu umożliwiającym prawidłowe zrozumienie załączonego doń oświadczenia, czego organ nie zweryfikował w toku postępowania. Dokument ten nie stanowi więc dowodu wypłaty odszkodowania.

W trzeciej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że skarżąca jako obywatelka polska nie mogła być uznana za cudzoziemca. Przywołał art. 34 ust. 2 Konstytucji, w świetle którego obywatel polski nie może utracić obywatelstwa, chyba że się go zrzeknie, a także przepisy ustawowe, w tym art. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175 ze zm.), stanowiący, iż cudzoziemcem jest osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego. Ponadto zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25), obowiązującej w dacie sporządzenia oświadczenia

o zrzeczeniu się roszczeń, obywatel polski nie mógł być równocześnie obywatelem obcego państwa. W konsekwencji skarżąca powinna być przez organy państwa polskiego traktowana jako obywatel polski, nawet jeżeli na gruncie prawa obcego przysługuje jej obywatelstwo państwa obcego.

Pełnomocnik powtórzył, że Układ Indemnizacyjny mógł więc znaleźć zastosowanie tylko do takich obywateli brytyjskich, którzy nie byli jednocześnie obywatelami polskimi, zwracając uwagę, że ani nie przewidywał on procedury,

w jakiej obywatelstwo należało badać, ani nie powierzał tej kwestii stronie brytyjskiej. Przywołał zarazem treść art. 4 Konwencji haskiej, zgodnie z którą państwo nie może wykonywać opieki dyplomatycznej na rzecz jednego ze swoich obywateli w stosunku do państwa, którego tenże również jest obywatelem. W tym kontekście przytoczył fragment opracowania M. Muszyńskiego, Nacjonalizacja mienia cudzoziemców

w Polsce (Przegląd Sejmowy 2006, nr 1, s. 65), według którego odszkodowania przyznane cudzoziemcom na podstawie układów indemnizacyjnych były efektem działań podjętych przez ich państwa w ramach opieki dyplomatycznej.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu nawiązał do swoich wcześniejszych argumentów. Dodatkowo podkreślił, że pełnomocnik skarżącej bezzasadnie utożsamia wypłatę odszkodowań za utracone mienie ze sprawowaniem opieki dyplomatycznej, polegającej m.in. na udzielaniu pomocy w problemach prawnych powstałych podczas pobytu na terytorium państwa obcego. Wielka Brytania nie sprawowała takiej opieki względem skarżącej, gdyż nie podnosiła wobec Polski jakichkolwiek roszczeń na drodze dyplomatycznej lub innych pokojowych środków rozwiązywania sporów w celu wykazania odpowiedzialności Polski za czyny popełnione w stosunku do skarżącej. Zaznaczył, że beneficjentami odszkodowań wypłacanych w związku z Układem Indemnizacyjnymi były osoby legitymujące się obywatelstwem brytyjskim, przy czym strona brytyjska zdawała sobie sprawę, iż znaczna część tych osób uzyskała obywatelstwo w wyniku naturalizacji.

Minister Finansów zastrzegł, że jest w posiadaniu oryginału dokumentu,

w którym skarżąca zrzekła się wszelkich roszczeń, a nie jedynie jego kopii. Podniósł, że polskie przepisy nacjonalizacyjne wywołały skutki wobec ogółu obywateli polskich, niezależnie od tego, czy zamieszkiwali oni w kraju, czy też poza jego granicami oraz czy przyjęli obywatelstwo obcego państwa, czy też nie. Sytuacja tych, którzy posiadali obywatelstwo obcego państwa, była zresztą lepsza, gdyż,

w przeciwieństwie do osób posiadających obywatelstwo polskie, mogły one otrzymać odszkodowanie za utracone mienie. Skarżąca nie otrzymałaby więc odszkodowania, gdyby nie legitymowała się obywatelstwem brytyjskim.

Minister Finansów zaakcentował, że Układ Indemnizacyjny, który jako umowa międzynarodowa nie może być interpretowany z uwzględnieniem prawa krajowego, nie rozstrzyga tego, czy osoby posiadające podwójne obywatelstwo są nim objęte. Niemniej wypłata odszkodowania, a także ocena jego przesłanek, należała do władz brytyjskich i leży poza zakresem zainteresowania władz polskich.

W piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej nawiązał do opinii Profesora M. K. z dnia 22 czerwca 2011 r., której kopię załączył, eksponując wybrane jej fragmenty. W świetle pierwszego z nich układy indemnizacyjne nie mogły znaleźć zastosowania wobec gruntów, których własność została utracona w związku z przepisami dekretu warszawskiego jeszcze przed wejściem w życie układów indemnizacyjnych. Kolejne fragmenty zawierały tezy, że warunkiem przejścia własności na Skarb Państwa w związku z układami indemnizacyjnymi była wypłata słusznego odszkodowania, tj. ekwiwalentnego do doznanej szkody.

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej ponownie podważył niektóre okoliczności stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Zaznaczył, iż nie wykazano, że skarżąca była obywatelem brytyjskim

w chwili składania oświadczenia o zrzeczeniu się roszczeń, że oświadczenie to pochodzi od niej oraz że w ogóle otrzymała ona odszkodowanie za utracone mienie.

Pełnomocnik zakwestionował także ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Argumentował mianowicie, że decyzja Ministra Finansów dotknięta jest trwałą niewykonalnością, gdyż mogłaby stanowić podstawę dokonania wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej tylko wówczas, gdyby to prawo nie było tam już wcześniej wpisane. Powtórzył, że skarżąca nie mogła być objęta Układem Indemnizacyjnym, skoro w świetle prawa polskiego musi być traktowana jako obywatelka polska, nie brytyjska. Podkreślił nadto, iż żaden przepis Układu Indemnizacyjnego nie przewiduje przejścia prawa własności na Skarb Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania sformułowanych w niej zarzutów na wstępie zauważyć wypada, że dotyczą one licznych i zróżnicowanych kwestii, co podyktowane jest wielowątkowością sprawy i wysokim stopniem jej skomplikowania. Wymaga to usystematyzowania wywodu poprzez rozważenie zarzutów z pominięciem kolejności, w jakiej zostały one przywołane w skardze kasacyjnej, oraz tej wynikającej z charakteru prawnego przepisów, do których zarzuty te się odnoszą, uzasadniającej zbadanie najpierw zarzutów procesowych, a następnie materialnoprawnych. Bardziej przejrzyste będzie bowiem pogrupowanie ich wedle kryterium problemów prawnych, które są w nich podnoszone. Metodę tę zastosował zresztą również autor skargi kasacyjnej, wyróżniając w jej uzasadnieniu trzy segmenty tematyczne obejmujące kwestie: bezprzedmiotowości postępowania, skuteczności Układu Indemnizacyjnego oraz obywatelstwa skarżącej. W taki sposób również Naczelny Sąd Administracyjny uporządkuje swoje dalsze uwagi, aczkolwiek zagadnienia te wzajemnie się na siebie nakładają, skoro żadne z nich nie stanowi całości podlegającej wyczerpującej analizie odrębnej, tj. dającej się przeprowadzić w oderwaniu od dwóch zagadnień pozostałych.

Uwagi te muszą przy tym uwzględnić szerszy, międzynarodowy kontekst sprawy, który może być oceniany właściwie tylko poprzez pryzmat reguł wypracowanych na gruncie prawa międzynarodowego, pozwalających ustalić charakter prawny Układu Indemnizacyjnego i jego prawne znaczenie, tak w stosunkach międzypaństwowych, jak i w krajowych, wewnętrznych porządkach prawnych państw, które były jego stronami. Nie można zarazem tracić z pola widzenia realiów historycznych czasu, kiedy Układ Indemnizacyjny był zawierany i wykonywany, ponieważ pozwala on zrozumieć zarówno przyczyny Układu, jak i cele, jakie zamierzano za jego sprawą osiągnąć.

Wyjaśnia je np. Mariusz Muszyński w opracowaniu przywołanym w skardze kasacyjnej. Autor ten – m.in. w zdaniu, do którego fragmentu pełnomocnik skarżącego nawiązał – stwierdził, że układy indemnizacyjne zapewniały przynajmniej częściowe zadośćuczynienie cudzoziemcom pozbawionym mienia w wyniku nacjonalizacji przeprowadzonej w Polsce w okresie powojennym. Polska zawarła bowiem dwanaście układów indemnizacyjnych, czyli umów dwustronnych, na podstawie których wypłacano tym osobom odszkodowania ryczałtowe (tzw. odszkodowania globalne). Strony tych układów były świadome, iż wypłata pełnych odszkodowań przez państwo wyniszczone w wyniku wojny jest z ekonomicznego widzenia niemożliwa, toteż dążyły do zachowania parytetu pomiędzy jego możliwościami płatniczymi a wartością utraconego mienia (M. Muszyński, Nacjonalizacja..., s. 65 i 66). Jego zdaniem uzyskały one jednak zakładane wówczas korzyści: Polska Rzeczpospolita Ludowa, jako "państwo konfiskujące", osiągnęło "tyle, iż dawni właściciele nie próbowali podnosić swoich roszczeń za granicą", zaś państwa zachodnie uznały wtedy tę formułę za najlepsze rozwiązanie, choć obecnie oceniają ją "jako prawny i ekonomiczny błąd" ze względu m.in. na ryczałtową postać odszkodowań. Bardziej dobitnie M. Muszyński wyraził tę myśl w zakończeniu opracowania. Podkreślił mianowicie, że "problem odszkodowania za szeroko rozumianą nacjonalizację cudzoziemskiej własności prywatnej w PRL jest w znacznej części załatwiony w drodze umów indemnizacyjnych", które "niezależnie od ich oceny moralnej i ekonomicznej zostały (...) uznane za zgodne z prawem międzynarodowym" (M. Muszyński, Nacjonalizacja..., s. 73).

Spostrzeżenia te były konieczne, by wskazać rzeczywistą treść poglądów zawartych w opracowaniu, do którego pełnomocnik skarżącej się odwołał. Uczynił to wszak w sposób niezmiernie wybiórczy, ponieważ pominął znajdujące się tam tezy zasadnicze, które są odmienne od prezentowanego przez niego stanowiska, i to nieraz diametralnie. Nie mogą one przecież stanowić uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza tych podnoszących, że przesłanką przejścia własności skarżącej na rzecz Skarbu Państwa w związku z Układem Indemnizacyjnym było uzyskanie przez nią odszkodowania adekwatnego do wartości utraconego mienia. Najważniejsze wszelako jest to, że ukazują one istotę Układu Indemnizacyjnego, którą było usankcjonowanie nacjonalizacji dokonanej w Polsce w latach powojennych na płaszczyźnie międzynarodowej i tym samym próba jej legitymizacji w świetle przyjętych już w tym czasie standardów prawa międzynarodowego.

Identycznie postrzega tę kwestię Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym już postanowieniu z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99, w którym odnosił się do układu indemnizacyjnego zawartego ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki. Przyznał, że przejście własności na Skarb Państwa, nawet jeżeli następowało w trybie określonym w uchwalanych po wojnie ustawach i dekretach, naruszało standardy obowiązujące w państwach demokratycznych. Uznał jednak zarazem, że przewidziane układem oświadczenia, które cudzoziemcy złożyli dobrowolnie, czyli bez żadnego zewnętrznego przymusu, były "niewątpliwie wyrazem składających je podmiotów, że mienie pozostawione w Polsce przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie ustaw i dekretów tam obowiązujących".

Z tego punktu widzenia – wbrew zapatrywaniom skargi kasacyjnej i opinii prawnej załączonej w kopii do pisma z dnia 18 lutego 2013 r. – zastrzeżenie zawarte w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., że ustawa ta dotyczy nieruchomości i praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, jest nieścisłe i nie może być rozumiane dosłownie, z zastosowaniem reguł wykładni językowej. Zwrócił na to zresztą uwagę Sąd Najwyższy w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98 podkreślił mianowicie, że przejście własności w rozpatrywanym przypadku nastąpiło wcześniej, natomiast gdyby jego podstawę, a tym samym podstawę wpisu tej własności do księgi wieczystej, miała stanowić umowa międzynarodowa, to zbędna byłoby zarówno sama ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r., jak i decyzja Ministra Finansów przewidziana w jej art. 2, pozwalająca takiego wpisu dokonać. Jest tak tym bardziej dlatego, że układy indemnizacyjne, jako umowy międzynarodowe, które nie zostały ratyfikowane ani nawet ogłoszone w jakikolwiek sposób, nie stanowiły źródła prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie mogły wywołać takiego skutku prawnego wobec podmiotów podlegających prawu polskiemu.

Nie oznacza to jednak, że decyzja Ministra Finansów jest bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy prawo własności Skarbu Państwa zostało już wpisane do księgi wieczystej, jak podnoszono w skardze kasacyjnej. Otóż nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2142/10, do którego pełnomocnik skarżącej się odwołuje, że celem ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. było unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych. Stanowisko to zostało zresztą zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 769/11 uchylił tenże wyrok z dnia 28 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podzielił pogląd wypowiedziany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, powoływanym przez obie strony w niniejszej sprawie, że ustawę z dnia 9 kwietnia 1968 r. uchwalono po to, aby uregulować sprawy związane ze stanem prawnym nieruchomości przejętych przez państwo. Jest to zgodne z wcześniejszymi spostrzeżeniami na temat międzynarodowego kontekstu rozpatrywanej kwestii. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2012 r. zwrócił uwagę, że dokonywanie wpisów do ksiąg wieczystych należy do kompetencji sądów powszechnych, które każdorazowo badają okoliczności konkretnej sprawy. Organ administracji, tak samo zresztą jak sąd administracyjny przeprowadzający kontrolę jego działalności, nie może "wypowiadać się co do przyszłych zdarzeń podlegających ocenie sądu powszechnego", wobec czego nie może również samodzielnie analizować skutków dokonanych wcześniej wpisów. Może to stanowić przedmiot postępowania przed sądem powszechnym, który władny jest rozważyć tak kwestie formalne związane z wpisem do księgi wieczystej, jak i okoliczności faktyczne i prawne mające go uzasadniać. Rola decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., ogranicza się jedynie do deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa, i dalszą kwestią pozostaje to, że decyzja ta może być podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej, a więc także i to, czy będzie do tego celu wykorzystana.

Identyczne stanowisko wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny już wcześniej, także w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05, w którym nie zgodził się z zarzutem, że taka decyzja jest bezprzedmiotowa, jeżeli w księdze wieczystej wpisano już prawo własności osób trzecich, nabyte po przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa. Zaznaczył, że skoro decyzja ta ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, potwierdzający wspomniane przejście własności z mocy samego prawa, to może być wydana w dowolnym czasie i – jak można dodać – niezależnie od tego, jakie okoliczności, w tym zmiany własnościowe, wystąpiły po tym zdarzeniu.

Potwierdzenie to może być konieczne z różnych względów, nie musi służyć wyłącznie odnotowaniu przekształceń własnościowych w księgach wieczystych. Spostrzeżenie to odnosi się szczególnie do złożonego stanu faktycznego, w którym wydano zaskarżony wyrok. Otóż w wyroku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 826/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "brak decyzji Ministra Finansów wydanej na podstawie powołanej ustawy o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych powoduje, że nie można na podstawie niepełnego materiału dowodowego ustalić braku interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" odmawiającej E. R.-T. przyznania własności czasowej. Nie można zatem utrzymywać, że decyzja ta była bezprzedmiotowa, już choćby dlatego, iż pozwala ona uzupełnić ustalenia faktyczne w innym postępowaniu administracyjnym toczącym się z udziałem skarżącej.

Nie zasługuje na uwzględnienie również ta grupa zarzutów kasacyjnych, które kwestionują skuteczność Układu Indemnizacyjnego. Wykazano już wyżej, że dalsze znaczenie dla sprawy ma oczywisty fakt, że Układ Indemnizacyjny nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ nie został ani ogłoszony, ani ratyfikowany, i dlatego, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wielokrotnie powoływanym wyżej wyroku z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, pozbawiony jest skuteczności wewnętrznej w dziedzinach będących materią zastrzeżoną dla ustawodawcy albo już ustawodawczo uregulowaną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że właśnie z tego powodu przyjęto ustawę z dnia 9 kwietnia 1968 r. Niemniej wyraźnie uznał układy indemnizacyjne za umowy międzynarodowe.

Analogiczny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99. Skonstatował mianowicie, że układy te były umowami międzynarodowymi zawieranymi w trybie prostym i jako takie musiały być wykonane przez organy państw stron układu zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Zaakcentował jednocześnie, że wykonanie umowy międzynarodowej powoduje jej wygaśnięcie oraz nieodwracalność wywołanych przez nią skutków. Zasada przestrzegania zawartych zobowiązań międzynarodowych sprzeciwia się bowiem wzruszaniu tych spośród nich, które zostały zrealizowane przez obie strony.

Układ Indemnizacyjny wiązał zatem w stosunkach wzajemnych Wielką Brytanię i Polską Rzeczpospolitą Ludową, nakładając na oba te państwa określone obowiązki, których wykonanie sprawiło, iż nie może on być już kwestionowany.

Stosownie do art. 1 § 1 Układu Indemnizacyjnego Polska Rzeczpospolita Ludowa zobowiązała się do zapłaty kwot, które miały stanowić m.in. "całkowite i ostateczne załatwienie roszczeń związanych z brytyjskim mieniem, prawami i interesami, dotkniętymi bezpośrednio lub pośrednio, przed datą niniejszego układu, przez polskie przepisy nacjonalizacyjne, wywłaszczeniowe i inne podobne przepisy, wymienione w wykazie załączonym do niniejszego układu oraz przez zarządzenia wydane na podstawie wyżej wymienionych przepisów" (lit. a). W załączniku do Układu Indemnizacyjnego widnieje przy tym dekret warszawski (pkt 5), co oznacza, że Układ Indemnizacyjny obejmował również te przypadki, gdy podstawą utraty prawa własności mienia brytyjskiego był ten akt prawny. Nie ulega też wątpliwości, że Polska Rzeczpospolita Ludowa wywiązała się ze swojego zobowiązania.

W tym kontekście odnotować wypada, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że Rząd Zjednoczonego Królestwa w art. 5 Układu Indemnizacyjnego oświadczył, "we własnym imieniu i w imieniu obywateli brytyjskich, że zawarcie niniejszego układu i wypełnienie jego postanowień przez Rząd Polski będzie przyjęte jako zupełne zaspokojenie i ostateczne zwolnienie od wszelkiej odpowiedzialności wobec brytyjskich obywateli, właścicieli roszczeń i długów wymienionych w paragrafie 1 artykułu 1 zarówno przedstawionych przed, jak i po dacie podpisania niniejszego układu". Z kolei w art. 6 Układu Indemnizacyjnego zobowiązał się przejąć wszelkie dokumenty stwierdzające tytuły własności, które są do uzyskania i dotyczą obywateli brytyjskich (§ 1), a jeżeli nie są one do uzyskania – "uzyskać dokument wystawiony przez obywatela brytyjskiego, któremu ma być dokonana zapłata, o zrzeczeniu się przez niego wszelkich roszczeń, do których odnosi się zapłata" (§ 3). W myśl art. 6 § 3 Układu Indemnizacyjnego Rząd Wielkiej Brytanii miał te dokumenty wydać Rządowi Polskiemu "bezpośrednio po ostatecznej zapłacie, dokonanej przez Rząd Polski zgodnie z artykułem 1 niniejszego układu".

Przytoczone postanowienia Układu Indemnizacyjnego dowodzą, że skutek zakładany przez jego strony uzależniony został jedynie od przekazania stosownych kwot Rządowi Wielkiej Brytanii, a nie od wypłaty odszkodowań poszkodowanym. Było to jedno z rozwiązań wypracowanych w okresie powojennym w praktyce międzynarodowej w zakresie kompensacji roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją przeprowadzoną w Europie Wschodniej, które miały charakter bardzo zróżnicowany (por. Wiesław Dudek, Międzynarodowe aspekty nacjonalizacji, Warszawa 1976, zwłaszcza wyliczenie umów zawartych przez państwa demokracji ludowej z państwami zachodnimi, s. 75-79, i ich prawną klasyfikację, zgodnie z którą Układ Indemnizacyjny należy do grupy umów przewidujących globalne zryczałtowane odszkodowanie – agreements providing for global /lump/ sum compensation, s. 123-124). Odmienności te ujawniały się także na gruncie poszczególnych układów indemnizacyjnych zawieranych przez Polskę w okresie od 19 marca 1948 r. do 15 października 1971 r., przy czym obejmowały również odszkodowania wypłacane w związku z utratą mienia, zarówno jeżeli chodziło o ich wysokość, jak i o sposób wypłaty (W. Dudek, Międzynarodowe..., s. 103-104). Stanowiły one konsekwencję różnych zdarzeń, np. Stany Zjednoczone Ameryki już w umowie zawartej z Polską w dniu 24 kwietnia 1948 r. zastrzegły warunek odpowiedniego i efektywnego odszkodowania w razie nacjonalizacji mienia należącego do obywateli amerykańskich (W. Dudek, Międzynarodowe..., s. 100 oraz 125-126). Chybione są więc argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do orzecznictwa wydanego na gruncie układu indemnizacyjnego zawartego z tym ostatnim państwem (np. do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10) i podnoszące konieczność wypłaty odszkodowania, "którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie". W Układzie Indemnizacyjnym takiego warunku nie zastrzeżono w stosunku do obywateli brytyjskich. W jego świetle istotne było tylko ryczałtowe przekazanie stronie brytyjskiej środków, które miały być przeznaczone na wypłatę odszkodowań. Wysokość tych odszkodowań stanowiła około 1/3 wartości rynkowej zgłoszonych roszczeń, co obie strony, a także doktryna polska i zachodnia uznały za rozwiązanie słuszne i sprawiedliwe na miarę warunków, w jakich Polska znalazła się po wojnie (W. Dudek, Międzynarodowe...., s. 214-216).

Wypłata odszkodowań nie należała do strony polskiej, która, jak trafnie podkreślił Minister Finansów, nie miała wpływu na rozstrzygnięcia podjęte w tej materii przez władze brytyjskie, czyli Komisję do Spraw Odszkodowań Zagranicznych, w tym na wysokość przyznanych przez nie odszkodowań. Dostrzegł to zresztą Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10, wyrażając słuszny pogląd, że organ władz polskich nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń takiej komisji i do dokonywania samodzielnych, własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne. Mają one więc dla Ministra Finansów charakter wiążący (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1132/08). Analogicznie postrzega się te kwestie w literaturze. Przyjmuje się mianowicie, że Rząd Polski nie mógł wpłynąć na to, komu i w jakiej wysokości odszkodowanie zostało przyznane przez drugą stronę układu, do której należało rozdzielenie globalnych kwot przekazanych przez Polskę (zob. W. Dudek, Międzynarodowe..., s. 222-223). Konstrukcja odszkodowania globalnego sprawia jednak, że dla państwa zobowiązanego do jego wypłaty bez znaczenia pozostaje podmiotowy zakres układu indemnizacyjnego, gdyż rozdział tego odszkodowania pomiędzy poszkodowanych jest wewnętrzną sprawą drugiej strony układu (W. Dudek, Międzynarodowe..., s. 155).

Teza ta ma doniosłe znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Organy państwa polskiego muszą się bowiem ograniczyć do odnotowania faktu, że Rząd Zjednoczonego Królestwa wykonał w całości zobowiązanie przyjęte na siebie w Układzie Indemnizacyjnym, tj. przekazał oświadczenie obywatela brytyjskiego o zrzeczeniu się roszczeń. Niewątpliwie takie oświadczenie, sporządzone przed Komisją do Spraw Odszkodowań Zagranicznych w dniu 27 września 1960 r. zostało w niniejszej sprawie przekazane stronie polskiej i – jak oświadczył Minister Finansów – jego oryginał znajduje się w jego posiadaniu i może być udostępniony do wglądu pełnomocnikowi skarżącej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej akta sprawy zawierają przy tym to oświadczenie w przekładzie dokonanym przez tłumacza przysięgłego języka angielskiego, a Sąd pierwszej instancji odniósł się do treści tego oświadczenia uwzględniając brzmienie wynikające z tego tłumaczenia. Fragment oświadczenia, do którego nawiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, został przełożony następująco: "ja, E. M. G. A.D. T., zamieszkała w [...] (Francja), w zamian za otrzymanie płatności od Komisji ds. Odszkodowań Zagranicznych z kwoty przeznaczonej na wypłaty Polskiego Funduszu (Roszczeń Reprywatyzacyjnych) niniejszym zrzekam się wszelkich moich roszczeń wynikających z różnych polskich środków nacjonalizacyjnych, wywłaszczeniowych i innych podobnych środków".

Wbrew odmiennym zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, by to oświadczenie weryfikować, niejako kontrolując sposób, w jaki organ obcego państwa wywiązał się ze zobowiązania przyjętego przez to państwo w Układzie Indemnizacyjnym. Do wyłącznej właściwości tego organu należało wszak ustalenie, czy osoba, od której odbierał oświadczenie, była objęta Układem Indemnizacyjnym jako obywatel brytyjski w rozumieniu jego art. 4, które skądinąd obejmowało nie tylko osoby posiadające obywatelstwo brytyjskie, ale i pozostające pod brytyjską ochroną (zwrócił na to uwagę W. Dudek, Międzynarodowe..., s. 153). To on oceniał dokumentację przedłożoną przez tę osobę, kierując się przesłankami przyjętymi autonomicznie, tj. niezależnie od władz polskich, które w zakresie obywatelstwa wywiedzione były zapewne ze stosownych regulacji prawa brytyjskiego, co zresztą odpowiadało art. 2 Konwencji haskiej, stanowiącemu, że wszelka kwestia dotycząca tego, czy ktoś posiada obywatelstwo danego państwa, winna być rozstrzygnięta zgodnie z ustawodawstwem tego państwa. Żaden organ państwa polskiego nie może w tę ocenę ingerować, a tym bardziej jej podważać i na tej podstawie wyciągać wniosków co do skutków oświadczenia na gruncie prawa polskiego. Zauważył to także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego już wyroku z dnia 29 maja 2008 r., wydanego w innej sprawie skarżącej o sygn. akt I OSK 826/07, w której stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do wyprowadzenia konsekwencji prawnych w razie, gdyby wprowadziła ona w błąd strony układu. Identycznie kwestię tę postrzega się w doktrynie, w której podkreśla się, iż jeżeli w danym państwie specjalnie w celu wypłaty odszkodowań ustanowiono organ państwowy, taki jak Komisja do Spraw Odszkodowań Zagranicznych powołana przez Wielką Brytanię w 1950 r., to rozstrzygnięcia tych organów są ostateczne i nie mogą być ponownie rozpatrywane przez jakikolwiek organ państwowy lub rząd, chyba że w państwie tym przewidziano specjalny organ rewizyjny (W. Dudek, Międzynarodowe..., s. 231-232). Sprzeciwia się temu także przywołana wyżej zasada wykluczająca kwestionowanie umów międzynarodowych, które zostały wykonane przez obie strony. Zaznaczyć zatem jedynie wypada, że zawarcie Układu Indemnizacyjnego poprzedzały wieloletnie negocjacje międzyrządowe sprowadzające się do żmudnej weryfikacji zgłaszanych roszczeń celem ustalenia kwoty odszkodowania globalnego, polegającej nie tylko na szacowaniu wartości utraconego majątku, co w okresie powojennym nie stanowiło zadania prostego ze względu na zniszczenia wojenne, braki dokumentacji itp., lecz także, co wymaga podkreślenia, na sprawdzeniu, czy poszkodowani spełniają kryterium obywatelstwa brytyjskiego w rozumieniu art. 4 Układu Indemnizacyjnego (W. Dudek, Międzynarodowe..., s. 202-206).

Można się więc ograniczyć do spostrzeżenia, że gdyby skarżąca nie została uznana za obywatelkę brytyjską przez władze brytyjskie, to nie zostałaby ona objęta Układem Indemnizacyjnym i w efekcie władze te nie przekazałyby władzom polskim oświadczenia skarżącej z dnia 27 września 1960 r. Zarzuty związane z tym oświadczeniem, wskazujące na to, że skarżąca działała pod wpływem błędu lub nawet została w ten błąd wprowadzona albo wręcz na to, że sfałszowano jej podpis na tym oświadczeniu, mogą być, tak jak roszczenia związane z brakiem wypłaty odszkodowania ze środków przekazanych przez Rząd Polski lub jego wypłatą w zbyt niskiej wysokości, podnoszone tylko wobec organów Wielkiej Brytanii w trybie przewidzianym prawem brytyjskim. Państwo polskie nie może ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności w tym zakresie, gdyż wykonanie tej części Układu Indemnizacyjnego należało do Wielkiej Brytanii. Co więcej, wypłata odszkodowania globalnego spowodowała przerwanie więzi zobowiązaniowej pomiędzy poszkodowanymi a Polską, która w efekcie może przekazać roszczenie powstałe przed zawarciem Układu Indemnizacyjnego Wielkiej Brytanii celem przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego (por. W. Dudek, Międzynarodowe..., s. 220).

Dotychczasowe uwagi pozwalają przejść do kwestii obywatelstwa skarżącej, której dotyczy trzecia, ostatnia grupa zarzutów skargi kasacyjnej. Chodzi przy tym wyłącznie o to, jakie znaczenie dla sprawy miało to, że skarżącej przysługiwało obywatelstwo polskie, ponieważ stwierdzenie jej obywatelstwa brytyjskiego mieściło się w zakresie wyłącznej kompetencji właściwego organu władzy Zjednoczonego Królestwa i nie może podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodzić się trzeba z poglądem pełnomocnika skarżącej, że w prawie polskim obowiązuje zasada wyłączności obywatelstwa, jednakże podkreślić należy, że prawo międzynarodowe, w tym powołana przez pełnomocnika Konwencja haska, dopuszczają możliwość posiadania przez daną osobę fizyczną obywatelstw nawet kilku państw. Otóż stosownie do art. 3 Konwencji haskiej osoba mająca dwa obywatelstwa lub więcej będzie mogła być uznana za obywatela przez każde z tych państw, których obywatelstwo posiada. Zasada wyłączności obywatelstwa nie pozwala zatem organom państwa polskiego zakwestionować na gruncie prawa międzynarodowego przysługującego skarżącej obywatelstwa brytyjskiego i ignorować wynikających z tego faktu konsekwencji prawnych. Byłoby to sprzeczne z art. 1 Konwencji haskiej, w myśl którego każde państwo władne jest określić w swym ustawodawstwie, kto jest jego obywatelem, a ustawodawstwo to winno być przyjęte przez inne państwa, byleby było zgodne z umowami międzynarodowymi, zwyczajem międzynarodowym i zasadami prawnymi ogólnie uznanymi w przedmiocie obywatelstwa. Tym samym nie można tego obcego ustawodawstwa nie przyjąć ze względu na normy wynikające wyłącznie z własnego, wewnętrznego porządku prawnego. Nie oznacza to przy tym naruszenia art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Posiadanie obywatelstwa obcego przez skarżącą nie pozbawia jej bowiem obywatelstwa polskiego i nie uniemożliwia jej korzystania z praw z tym obywatelstwem związanych.

Układ Indemnizacyjny nie rozstrzyga problemu podwójnego obywatelstwa, w szczególności nie zawiera zastrzeżenia, że nie obejmuje tych obywateli brytyjskich, którzy posiadają jednocześnie obywatelstwo polskie lub którym to obywatelstwo przysługiwało, chociaż układające się strony musiały mieć świadomość, iż taka zbieżność musiała w praktyce niejednokrotnie występować. Taki stan rzeczy w odniesieniu do układu indemnizacyjnego ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki rozważał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wielokrotnie przywoływanego postanowienia z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99. Podkreślił mianowicie, że akty prawne, na podstawie których w Polsce przeprowadzono nacjonalizację w okresie powojennym, mimo iż nie spełniały standardów obowiązujących w państwach demokratycznych, wywołały skutek prawny wobec ogółu obywateli polskich, niezależnie od miejsca ich zamieszkania i ewentualnego przyjęcia przez nich obywatelstwa państwa obcego. Ci obywatele, którzy posiadali to drugie obywatelstwo, byli jednak w sytuacji uprzywilejowanej, ponieważ w przeciwieństwie do innych obywateli polskich mogli otrzymać od władz państw obcych odszkodowanie ze środków przekazanych przez Polskę na podstawie układów indemnizacyjnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego obywatelstwo polskie nie wykluczało więc danej osoby z kręgu podmiotów objętych układami indemnizacyjnymi.

Niepodobna podzielić argumentów przywołanych w tej materii w skardze kasacyjnej, nawiązujących do Konwencji haskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarcie Układu Indemnizacyjnego przez Wielką Brytanię nie stanowiło opieki dyplomatycznej, której wykonywanie w stosunku do Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej było w myśl art. 4 Konwencji haskiej zabronione w przypadku obywateli brytyjskich będących jednocześnie obywatelami polskimi. Celem Układu Indemnizacyjnego, jak wynika to nie tylko z jego tytułu, ale przede wszystkim z treści, było bowiem załatwienie spraw finansowych, a nie podejmowanie interwencji celem ochrony indywidualnego obywatela brytyjskiego w rozwiązaniu problemów prawnych w związku z konkretną sytuacją, w jakiej znalazł się on na terytorium Polski. Ponadto pogląd przeciwny pełnomocnik skarżącego wywodzi, jak już wspomniano, z krótkiej wzmianki, umieszczonej w nawiasie w opracowaniu naukowym. Była więc to uwaga uczyniona na marginesie głównych rozważań i nie została w żaden sposób rozwinięta czy wyjaśniona przez autora tego opracowania, stąd nie można wyciągać z niej zbyt daleko idących wniosków, a zwłaszcza traktować jej jako tezy wyjściowej, przyjętej za podstawę złożonych wywodów. Pełnomocnik skarżącej, koncentrując się na tym pobocznym fragmencie opracowania, ani nie określił rozumienia terminu "opieka dyplomatyczna", którym się posługuje, ani nie próbował ustalić jego znaczenia nadanego mu przez autora tego opracowania. Autor ten zaś poświęcił rozpatrywanej kwestii odrębny artykuł, w którym m.in. omówił definicje opieki dyplomatycznej i – na co warto zwrócić szczególną uwagę – analizował problem opieki dyplomatycznej odnośnie do osób posiadających podwójne obywatelstwo (Mariusz Muszyński, Opieka dyplomatyczna i konsularna w prawie dyplomatycznym, Kwartalnik Prawa Publicznego 2002, nr 3). Odwołał się więc do definicji opieki dyplomatycznej, uznającej ją za "pomoc udzielaną obywatelowi przez państwo w przypadku, kiedy inne państwo sprzecznie z prawem międzynarodowym naruszyło jego prawa (delikt międzynarodowy), a przez to obywatel doznał szkody". Stwierdził, że na opiekę dyplomatyczną składają się w