IV SA/Po 937/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].01.2013r. nr [...], działając na podstawie art.49 b ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm. – dalej Pb) nakazał M. M. K. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi placu postojowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, iż na opisanej wyżej działce w/w inwestor wykonał plac postojowy z kostki betonowej o wymiarach 10,07m x 24,5m bez wymaganego zgłoszenia. PINB wskazał przy tym na art. 29 ust.1 pkt 10 Pb, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W takim przypadku w myśl art. 30 Pb wymagane jest jedynie zgłoszenie. Inwestor wyłożył kostką brukową powierzchnię ok. 292 m. kw., co jest równoważne miejscom postojowym dla mniej niż 10 pojazdów. Tak więc zrealizowany obiekt jest objęty dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 10 Pb, lecz na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb wymagał zgłoszenia właściwemu organowi przed terminem rozpoczęcia robót, czego inwestor nie wykonał. Organ nie podzielił poglądu inwestora, iż zakres wykonanych w 2002r. robót dotyczył jedynie remontu utwardzenia podwórza ze zmianą materiału z bruku kamiennego na bruk betonowy i przyjął, że wykonany plac postojowy należy traktować jako obiekt budowlany. Dalej organ zauważył, iż wprawdzie przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia placu postojowego ani utwardzenia terenu, jednakże wynika z nich jednoznacznie, że pojęć tych nie można utożsamiać. Pokrycie powierzchni terenu kostką brukową wykracza bowiem poza utwardzenie terenu, gdyż jest to wykonanie nowej nawierzchni.

Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 49 b ust. 2 Pb jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo – w przypadku jego braku – z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów (w tym techniczno – budowlanych) właściwy organ przeprowadza procedurę legalizacyjną.

W rozpatrywanej sprawie PINB ustalił, że dla terenu na którym zrealizowano plac postojowy istnieje obowiązujący m.p.z.p. i przedmiotowa inwestycja nie jest z nim sprzeczna. Jednocześnie jednak ustalił, iż zewnętrzne obrysy wykonanego placu postojowego znajdują się w odległości sprzecznej z obowiązującymi przepisami zarówno od okien sąsiedniego budynku mieszkalnego (4,70m), jak i granicy działki sąsiedniej (1,22m). Stanowi to naruszenie przepisów §19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej rozporządzenie). Wobec powyższego organ I instancji przyjął, że w rozpatrywanym przypadku nie znajduje zastosowania art.49 b ust. 2 Pb, a więc nie można było wszcząć procedury legalizacyjnej. W konsekwencji w ocenie tegoż organu zastosowanie znajdował art.49 b ust.1 Pb nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł adwokat M. R. działając jako pełnomocnik M. M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania względnie nakazanie dostosowania obszaru położonej kostki brukowej do obowiązujących przepisów, a także z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wraz ze zobowiązaniem go do przeprowadzenia postępowania w sposób wskazany w art. 35 Kpa. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że w 2002r. art. 29 ust.1 pkt 10 Pb miał inne brzmienie, które nie obejmowało miejsc postojowych. Przepis ten w obecnym brzmieniu obowiązuje od 11.07.2003r., a więc nie mógł on zgodnie z zasadą lex retro non agit stanowić podstawy decyzji dotyczącej położenia kostki brukowej w 2002r. Odwołująca zarzuciła również, iż PINB nie wyjaśnił dlaczego nie znalazł podstaw do zastosowania opłat legalizacyjnych. Ponadto zasadne jest ewentualne rozebranie jedynie części miejsc postojowych, tak by zachować wymagane odległości. Zarzuciła także dowolność ustaleń PINB dotyczących materiału na jakim posadowiono kostki nawierzchni betonowej i brak postępowania dowodowego w tym zakresie, a także brak postępowania dowodowego (opinii biegłych) w zakresie oceny skutków położenia kostki w odniesieniu do stosunków wodnych dla posesji sąsiednich.

Odwołanie w imieniu własnym złożyła również M. M. K. przedstawiając wyjaśnienia dotyczące stanu faktycznego. Odwołująca wskazała również, iż w jej ocenie dokonała ona remontu utwardzenia podwórza ze zmianą materiału na bruk betonowy i remont ów nie może być traktowany jako wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Nie zgodziła się także z zakwalifikowaniem przez PINB utwardzonego podwórza jako obiektu budowlanego. Wnosząca odwołanie stwierdziła, iż organ nie przedstawił dowodów, na których oparł własne rozstrzygnięcie i prowadząc własne postępowanie nie udowodnił, że teren dojazdu do kamienicy i budynków gospodarczych oraz śmietnika, jak również teren pod budynkiem gospodarczym nie były utwardzone i nie przedstawił podstawy prawnej, która zobowiązywała w 2002r. do zgłoszenia remontu urządzenia budowlanego. Organ I instancji zdaniem wnoszącej odwołanie nie wykazał również, że zmieniono sposób wykorzystywania nieruchomości i nie udowodnił, na jakiej podstawie podwórze stało się wydzielonym placem postojowym stanowiącym całość techniczno – użytkową.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał adwokata M. R. do przesłania pełnomocnictwa, upoważniającego do reprezentowania i M. M. K. i składania w jej imieniu oświadczeń woli przed Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie. Do dnia wydania decyzji adwokat M. R. nie przedstawił pełnomocnictwa stosownego.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 10.05.2013 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poprzez przeprowadzenie kontroli nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] dz. nr [...] w celu ustalenia czy utwardzenie części w.w. działki stanowi "plac postojowy" czy też parking w znaczeniu określonym w ustawie Prawo budowlane oraz w przepisach szczególnych, czy posiada odpowiednie oznakowania. Na tą okoliczność nakazał sporządzić dokładne szkice oraz dokumentację fotograficzną, w celu ustalenia czy dokonano wyłącznie utwardzenie działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wraz z pismem z dnia 10.06.2013 r. przesłał do WWINB protokół kontroli wraz z załącznikami oraz pismo E. K.- D. oraz J. D. wystepujących jako strony niniejszego postepowania.

Mając powyższe na uwadze Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].07.2013r. znak [...], po rozpotrzeniu odwołania M. M. K, działajać na podstawie art. 104 oraz art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zakwalifikował przedmiotowy plac postojowy jako obiekt budowlany w myśl art.3 pkt 1 Pb i wydał zaskarżoną decyzję przyjmując, iż inwestor nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania tegoż placu postojowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego utwardzenie gruntu kostka brukową zakwalifikował jako plac postojowy. Przede wszystkim PINB nie wyjaśnił celu w jakim zrealizowano rzekomy plac postojowy i na jakiej podstawie przyjął, iż jest to plac postojowy. WWINB zauważył, że sam fakt parkowania pojazdów na prywatnej działce nie świadczy o tym, że utwardzenie gruntu kostką brukową stanowi plac postojowy. Ponadto z dokumentacji fotograficznej tego terenu wynika, że jest on oznakowany jako teren prywatny, a nadto oznakowano go zakazem parkowania. Brak też dowodów, by był on wyposażony w infrastrukturę związaną z wyznaczeniem miejsc postojowych, jak np. słupki, linie itp.

Organ odwoławczy wskazał również, że plac postojowy to jednopoziomowy parking naziemny dla pojazdów, na którym znajduje się co najmniej 10 miejsc postojowych. Dalej WWINB zalecił, by organ I instancji ustalił cel w jakim zostało wykonane utwardzenie przedmiotowej działki, a także w jaki sposób jest ono użytkowane. W razie ustalenia, że jest to plac postojowy organ I instancji winien wdrożyć procedurę naprawczą określoną w art.49 b Pb. Natomiast jeśli uzna, że wykonane utwardzenie to roboty budowlane określone w art.29 ust.2 pkt 5 Pb winien wdrożyć postępowanie naprawcze wskazane w art.50-51 Pb. Nadto organ odwoławczy wskazał, że brak jest w aktach dokumentów z których wynika, kto jest właścicielem przedmiotowej działki. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji naruszył zasady określone w art.7 i 77 Kpa, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji bez ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła uczestniczka postępowania E. P. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest właścicielką działki sąsiedniej w stosunku do przedmiotowej działki i opisała tło konfliktu pomiędzy nią oraz inwestorem. Skarżąca wskazała także, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 04.10.2012r. inwestor oświadczyła, że na utwardzonym terenie urządzono 12-16 miejsc postojowych wydzielonych liniami z czerwonej kostki. Linie te były widoczne w trakcie kontroli. Powołała się także na § 19 rozporządzenia i wskazane tam odległości wskazując, że przedmiotowe miejsca postojowe nie spełniają określonych w tym przepisie wymogów, tj. znajdują się zbyt blisko granicy pomiędzy działkami oraz zbyt blisko okien znajdujących się w budynku skarżącej. Dalej skarżaca wskazała, że inwestor prowadzi sklep mięsny a na przedmiotowych miejscach postojowych parkują m.in. klienci tegoż sklepu. Ponadto utwardzenie miejsc postojowych powoduje zalewanie działki skarżącej przez wody opadowe. Skarżąca później w toku postępowania zleciła likwidację linii wyznaczających miejsca postojowe, lecz nie zmieniło to sposobu wykorzystania tych miejsc. Nadto skarżąca podniosła, iż w jej ocenie niedopuszczalne jest w tym przypadku postępowanie naprawcze, gdyż omawiana budowla w myśl art.28 Pb wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie jedynie wykonania zgłoszenia.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

M. M. K. w pismie procesowym z dnia 10 kwietnia 2014r. odniosła się do kwestii dotyczących konfliktu pomiędzy nią oraz skarżącą. Inwestorka zakwestionowała również przywoływaną przez skarżącą zawartość protokołu z kontroli z dnia 04.10.2012r. w zakresie oświadczenia dot. liczby potencjalnych miejsc parkingowych. Wskazane przez skarżącą 12-16 miejsc postojowych w sposób rażący zawyża przewidywaną przeze inwestora w protokole możliwość postoju do 6 samochodów inwestora i jego najbliższej rodziny, w tym również samochodu dostawczego. Inwestor wskazał, że w takim zakresie do protokołu, ocenił potrzeby obsługi jego nieruchomości. W piśmie procesowym wskazano także, że przeprowadzony w 2002 r. remont nawierzchni nie pogorszył chłonności na wody opadowe w stosunku do nawierzchni poprzedniej, a spadek ukształtowany jest w stronę ogrodu inwestora. Wymieniając materiał nawierzchni ułożono kostkę (tak jak uprzednio ułożone były kamienne kocie łby) na stabilizowanej podsypce ze żwiru, zatem nie jest ona związana na trwałe z gruntem, a jej chłonność na wody opadowe w stosunku do nawierzchni kamiennej nie została pogorszona. Zdaniem inwestora działka skarżącej zalewana jest przez wody opadowe z uszkodzonych rynien na budynkach skarżącej. W piśmie procesowym podniesiono, że niedopuszczalna jest kwalifikacja wykonanego w 2002 r. remontu utwardzonej nawierzchni działki (urządzenia budowlanego) z częściową zmianą materiału utwardzenia jako samowoli budowlanej (w jakimkolwiek zakresie). Obowiązujące w 2002 r. Prawo budowlane nie werbalizowało wymogu zgłoszenia w stosunku do remontu bieżącego (ze zmianą materiału) urządzenia budowlanego, zaś wyremontowana utwardzona nawierzchnia ma taki sam charakter jak przed remontem - nie jest na trwałe związana z gruntem (utwardzone podwórze jest urządzeniem budowlanym związanym funkcjonalnie z istniejącą kamienicą, co wykazałam we wcześniejszych pismach do WINB). W związku z powyższym inwestor wniósł o oddalenie skargi i przekazanie całości sprawy przez WWINB do PINB celem ponownego jej rozpatrzenia z uwzględnieniem wszystkich aspektów sprawy a w konsekwencji umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, (nie zaistniał fakt samowoli budowlanej co szczegółowo zostało wykazane w jego kolejnych pismach).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką zastosowania omawianego rozstrzygnięcia jest sytuacja, w której występuje daleko idąca wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, polegająca na tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w Lex/el). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które w tym zakresie jest jednolite. Przede wszystkim wskazuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej znajduje uzasadnienie w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (zob. wyrok WSa z 02.02.2012 r., sygn. akt II Sa/Ke 843/11).

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż niedopuszczalnym jest uchylenie się przez organ odwoławczy od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Ustalenie statusu wykonanych prac (parking – utwardzenie terenu) nie przekracza bowiem zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego i nie wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, iż jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie stosownego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (vide pismo z dnia 10.05.2013r.) co też organ I instancji uczynił (k. 78- 98 akt). Organ odwoławczy nie poddał jednak ocenie zgromadzonego w ten sposób dodatkowego materiału dowodowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność wykazania czy wykonane prace powodują postanie parkingu czy też utwardzenie terenu.

Ponadto wskazać należy, iż strony w trakcie postępowania odwoławczego składały pisma w sprawie, które organ odwoławczy powinien poddać ocenie celem ustalenia charakteru wykonanych prac czego jednak nie uczynił, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. W analizowanej sprawie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu w tym istotnych dla sprawy kwestii możliwości zastosowania dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 10 Pb. Organ odwoławczy powinien odnosząc się do tego zarzutu, uwzględniając czas wykonania przedmiotowych prac, ustalić czy przepis ten wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Uchybienia organu odwoławczego w powyższym zakresie stanowią naruszenie zasady dwuinstancyjności, która nie ma charakteru wyłączenie formalnego, sprowadzającego się do obowiązku wydania w sprawie dwóch rozstrzygnięć (przez właściwe organy różnego stopnia). Sąd w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu reprezentowanego w doktrynie jak i orzecznictwie, zgodnie z którym "właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Kraków 2005, s. 183 i cytowane tam orzecznictwo). Konsekwencją takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności jest to, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do tych żądań w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87, CAP 1987, nr 21, wyrok z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1980/94, Lex nr 26570). W rezultacie, odniesienie się przez organ drugiej instancji do argumentów stron biorących udział w postępowaniu stanowi niezbędne minimum działań organu drugiej instancji, które umożliwia właściwe zrealizowanie zasady dwuinstancyjności.

Odnosząc się do pozostałych kwestii stanowiących podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji, stwierdzić należy, iż same wątpliwości organu dotyczące statusu stron biorących udział w postępowaniu nie są wystarczające do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, uzasadniała by sytuacja, kiedy to organ odwoławczy stwierdziłby po ponownym rozparzeniu sprawy, iż z winy organu (braku właściwych ustaleń) w postępowaniu zostały pominięte podmioty, którym przymiot strony przysługuje. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż potencjalnie możliwym jest wadliwe ustalenie stron postępowania, przy braku jakichkolwiek przesłanek pozytywnych do takiego stwierdzenia i przy braku własnych ustaleń w tym zakresie nie może w żadnym razie prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozparzenia. Organ odwoławczy nie stwierdza bowiem, iż doszło do naruszenia prawa stron do udziału w tym postępowaniu a jedynie, iż należy sprawdzić czy taka sytuacja nie zaistniała. Jak mowa wyżej, nie stanowi to przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni uwagi i oceny wyrażone w niniejszym wyroku. O ściągnięciu nieuiszczonego wpisu sądowego od organu (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 223 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stroną. O wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.