II SA/Ol 1118/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w "[...]" nałożył na D. S. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Pismem z dnia "[...]" (data wpływu do organu) D. S. wystąpił z wnioskiem o "obniżenie" wysokości nałożonej kary pieniężnej oraz o rozłożenie należnej kwoty na raty. Wniosek swój umotywował niskim statusem materialnym rodziny. Podał, że na jego utrzymaniu pozostaje żona i dwójka dzieci, a dochód miesięczny rodziny przekracza kwotę wydatków. Rodzina nie posiada żadnych oszczędności, gdyż nie jest w stanie wygospodarować jakiejkolwiek kwoty na ten cel. Ponadto posiada zadłużenie z tytułu linii kredytowej i kredytu hipotecznego na mieszkanie. Podał, że zapłata kary pieniężnej będzie się wiązać z koniecznością zaciągnięcia kolejnej pożyczki bankowej, co będzie skutkowało bardzo poważnym obniżeniem i tak niskiego poziomu życia rodziny. Wskazał ponadto, że stosowanie się do wytycznych z kontroli spowodowało, ze stal się mniej ekonomiczny dla firmy, dla której świadczy usługi, co skutkuje odmową wyrażenia zgody na dalsze użytkowanie pojazdu, który od firmy wynajmował.

Decyzją z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił umorzenia w części kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia "[...]" oraz rozłożył na 14 rat należność z tytułu kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji z dnia "[...]" w wysokości 10000 zł. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885) na wniosek dłużnika należności mogą być umarzane w części, mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności, płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. W skazano, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, a zatem pozostawia organowi pewien zakres luzu decyzyjnego, co nie oznacza dowolności. Organ jest zatem zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz rozważenia istnienia ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego w kontekście wniosku strony. Jednakże nawet ustalenie istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie w części należności lub rozłożenie na raty zaległości z tytułu zobowiązania nie wiąże organu tzn. nie musi on podjąć decyzji korzystnej dla zobowiązanego. Wskazano, że analiza zgromadzonego materiału wskazuje, że wnioskodawca nie jest w stanie uiścić nałożonej kary pieniężnej jednorazowo. Jednakże w ocenie organu nie zachodzą przesłanki zastosowania ulgi w postaci umorzenia w części kary pieniężnej. Sam fakt braku środków na zapłatę należności (oświadczony przez stronę) nie może samoistnie przesądzać o konieczności zastosowania ulgi w postaci częściowego umorzenia zaległości, gdyż w takim wypadku ulga ta musiałaby znaleźć zastosowanie wobec szerokiej rzeszy zobowiązanych, borykających się z trudnościami finansowymi. Wskazano, że ulga w postaci częściowego umorzenia należności jest jedną z najdalej idących ulg o charakterze uznaniowym, której konsekwencją jest rezygnacja Skarbu Państwa z przysługującej mu należności. Udzielając zatem umorzenia części należności organ świadomie pozbawiłby Skarb Państwa dochodu, jakim jest kara pieniężna, co byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Organ musi się bowiem kierować także uzasadnionym interesem Skarbu Państwa, w którego interesie leży opłacanie należnych kar pieniężnych. Podniesiono, że wydatki na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych nie mają okoliczności nadzwyczajnych i będąc udziałem ogółu społeczeństwa, stanowią powszechny element codziennej egzystencji. Natomiast zaciągnięte zobowiązania kredytowe, a zatem zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym nie mogą mieć wpływu na zaspokojenie należności publicznoprawnych jakimi są nałożone kary pieniężne za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ponadto kara pieniężna ma charakter prewencyjny, wymuszający na ukaranym prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z prawem. Organ nie może - poza wyjątkowymi i szczególnymi przypadkami - dopuszczać do sytuacji, w której mogłoby powstać społeczne przekonanie, że wykroczenie drogowe zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie pociąga za sobą negatywnych konsekwencji, w tym finansowych. Nie kwestionując jednak trudności zobowiązanego w obecnej sytuacji gospodarczej organ przychylił się częściowo do wniosku i rozłożył należność na 14 rat, co w ocenie organu stanowi kompromis pomiędzy uzasadnionym interesem Skarbu Państwa z możliwościami płatniczymi dłużnika. Zdaniem organu tak skonstruowany harmonogram spłat nie tylko umożliwi stronie wywiązanie się ze zobowiązań publicznoprawnych, ale także pozostawi jej środki niezbędne do realizowania potrzeb życia codziennego.

D. S. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podał, że ponoszone przez jego rodzinę wydatki to wyłącznie koszty podstawowego egzystencjonalnego życia. Podniósł, że kara administracyjna jest efektem uczciwej i rzetelnej pracy jaką stara się wykonywać, zaspokajając zobowiązania wobec pracodawcy. Wyjaśnił, że świadczy usługi u pracodawcy na zasadach własnej działalności gospodarczej, a nieprzestrzeganie zaleceń pracodawcy wiąże się z możliwością utraty źródła zarobkowania. Samochód ciężarowy, którym świadczy usługi, należy do firmy, w której jest zatrudniony i nie ma możliwości świadczenia usług innym przedsiębiorcom. Zatem praca wykonywana ponad czas określony w przepisach prawa pracy wynikała tylko z tych okoliczności. Wskazał, że kolejne kontrole inspekcji transportu drogowego nie wykazały naruszeń, ale pracując zgodnie z przepisami stał się mniej ekonomiczny dla pracodawcy, co wpływa na jego zarobki. Wnioskodawca podał ponadto, że przedstawione przez niego dochody i zobowiązania nie ujmują innych podstawowych wydatków życia codziennego, na które składają się koszty wyżywienia, koszty paliwa, koszty związane z utrzymaniem samochodu, koszty związane z leczeniem, wyprawki szkolne, ubrania, buty. Wskazał, że spłata kary pieniężnej w formie rat ustalonych przez organ wiąże się z koniecznością zaciągnięcia kolejnego zobowiązania w formie pożyczki. Ponadto ustalony harmonogram ratalny bardzo poważnie wpływa na obniżenie, i tak będącej na niskim poziomie, stopy życiowej jego rodziny.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podano, że rozłożenie na raty należności pieniężnej, która została nałożona decyzją administracyjną w związku z naruszeniem postanowień ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz pozostałych przepisów, do których zastosowanie ma załącznik do ustawy o transporcie drogowym, możliwe jest na podstawie przepisu art. 57 ustawy o finansach publicznych stanowiącego, iż na wniosek dłużnika: należności mogą być umarzane w części, mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności, płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Przypadek uzasadniony względami społecznymi lub gospodarczymi jest przesłanką o charakterze uznaniowym, w związku z tym nakłada na organ obowiązek zachowania szczególnej staranności w prowadzeniu postępowania, wnikliwości w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego

oraz uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano, że wydając niniejsze rozstrzygnięcie organ oparł się wyłącznie na dokumentacji finansowej przedstawionej przez stronę, nie gromadząc z urzędu żadnej innej dokumentacji. Rozważając możliwość umorzenia w części kary pieniężnej lub rozłożenia na raty należności pieniężnej organ musiał mieć na względzie nie tylko interes strony, ale również interes Skarbu Państwa. Podkreślono, że powstanie dłużnej należności nie jest wynikiem dobrowolnie zaciągniętego przez stronę zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, lecz wynikającym z nałożenia kary pieniężnej zobowiązaniem publicznoprawnym powstałym w związku z naruszeniem przez stronę przepisów ustawy o transporcie drogowym. Istotą sankcji jest jej dolegliwość, a ta nie może być zrealizowana, jeżeli należność pieniężna zostanie przez organ umorzona. Ponadto zasada ochrony konkurencji wymaga, aby nie faworyzować podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą niezgodnie z przepisami prawa. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego przesłanego przez stronę oraz treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie znalazł przesłanek dających podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji. Wskazano, jakie ustalenia dokonał organ odnośnie dochodu i stanu majątkowego zobowiązanego i jego rodziny. Mając te okoliczności na uwadze wskazano, że rozłożenie należności na raty ma umożliwić stronie wywiązanie się w całości ze swojego zobowiązania względem Skarbu Państwa bez niekorzystnego wpływu na płynność finansową prowadzonej przez stronę działalności oraz na sytuację materialną. Egzekwowanie nałożonej decyzją administracyjną kary pieniężnej, aczkolwiek stanowi uzasadniony interes Skarbu Państwa, to jednak nie powinno stać w kolizji z minimalizowaniem uciążliwości dla przedsiębiorcy, które mogłyby powstać w przypadku konieczności jednorazowej zapłaty kary pieniężnej. Natomiast po analizie sytuacji społecznej i gospodarczej strony organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności w części. Wskazano, że strona posiada możliwości finansowe umożliwiające spłatę należności w ratach, a ustalony harmonogram spłat stanowi realną ulgę w spłacie należności pieniężnej.

Na powyższą decyzję skargę wniósł D. S., zwracając się o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej częściowego umorzenia zaległości i rozłożenia na raty. Powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że wartości przedstawione przez organ stanowią kwoty dochodu brutto, a nie wartości rzeczywiste, co zostało poświadczone stosowną dokumentacją. Podniósł, że zakwestionowana decyzja nie przedstawia jego faktycznej sytuacji materialnej, a zastosowana kara i ustalone raty są niemożliwe do zapłacenia w cyklu miesięcznym. Wskazał, że ponoszone przez niego wydatki są wyłącznie kosztami podstawowego egzystencjalnego życia, a przedstawione przez niego dochody i zobowiązania finansowe nie obejmują innych podstawowych wydatków życia codziennego. Natomiast suma wydatków i dochodów miesięcznych nie jest na tyle wysoka, aby dodatkowo obciążyć ją kwotą należności z tytułu spłaty ustalonych rat.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że rozpatrując niniejszą sprawę organ wziął pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania i przedłożony przez stronę. Wskazano, że to w interesie strony leży wykazanie przesłanek wymienionych w przepisach ustawy o finansach publicznych. Nie może zatem skutecznie powoływać się na zarzut niewyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego przez organ zwłaszcza w sytuacji, jeśli ustalenie pewnych faktów zwłaszcza tych, o których wie wyłącznie strona pozostaje poza zakresem możliwości organu. Ważna w tym przypadku jest inicjatywa strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 169, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem zgodności z prawem i to zarówno w zakresie prawidłowości zastosowania przez organy przepisów procedury administracyjnej, jak też prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę na decyzję organu administracji publicznej sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 oraz art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 poz. 1265 – tekst obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji) kary pieniężne za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stanowią dochód budżetu państwa. W związku z tym kwestię ulg w spłacie tego rodzaju należności regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 885), dalej jako: u.f.p. W myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. dochody budżetu państwa pobierane przez państwowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Należności te mogą być umarzane w części lub ich płatność może być rozłożona na raty na wniosek dłużnika w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa (art. 57 u.f.p.).

Jak słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania ulgi poprzez umorzenie części należności lub rozłożenie jej spłaty na raty ma charakter uznaniowy. Konstrukcja tzw. "uznania administracyjnego" oznacza, że nawet zaistnienie przesłanki określonej w powołanym przepisie daje jedynie potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia lub też rozłożenia jego płatności na raty, lecz nie obliguje organu do uwzględnienia wniosku dłużnika. Zatem odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie może jednak mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego, rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności, a także rozłożenia ich spłaty na raty należy do kompetencji organu.

W niniejszej sprawie organ – na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - wyprowadził wniosek, że nie wystąpiła ustawowa przesłanka, która pozwalałaby skorzystać z instytucji częściowego umorzenia należności, zgodnie z art. 57 u.f.p., o co wnioskował skarżący. Przy czym zdaniem Sądu ocena dowodów została dokonana przez organ w granicach określonych przez art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ustalił - w oparciu o dokumenty przedstawione przez stronę na żądanie organu - zarówno wysokość dochodu uzyskiwanego z prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, jak i z tytułu umowy o pracę jego małżonki. Uwzględnił także wskazywane przez skarżącego wydatki. Biorąc pod uwagę te okoliczność organ stwierdził, że nie jest możliwe uiszczenie nałożonej kary pieniężnej w całości. Natomiast w ocenie organu rozłożenie należności na 14 rat pozwoli skarżącemu na wywiązanie się z zobowiązania publicznoprawnego. Organ wskazał przy tym, że musi mieć na uwadze nie tylko interes strony, ale także interes Skarbu Państwa, wyjaśniając że przedmiotowa należność wynika z nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przez stronę przepisów o transporcie drogowym. Wskazano zatem, że istotą sankcji jest jej dolegliwość, a ta nie może być zrealizowana jeżeli należność pieniężna zostanie przez organ umorzona. Podniesiono także, że zasada ochrony konkurencji wymaga aby nie faworyzować podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą niezgodnie z przepisami prawa. W tej sytuacji zarówno zebrany materiał dowodowy, jak i ocena dokonana przez organ nie budzi zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż podnoszony argument odnośnie błędnej oceny przez organ administracji sytuacji materialnej rodziny, której skarżący jest członkiem, wyjaśnić należy, że została ona ustalona na podstawie dokumentów przedłożonych przez samego skarżącego. Przy czym na marginesie należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ uwzględnił tę kwotę jako kwotę netto. Skoro zatem w przedłożonym przez skarżącego zaświadczeniu podany został dochód jego małżonki w kwocie brutto, to taką też kwotę uwzględnił organ. Odnosząc się natomiast do wydatków skarżącego organ wyjaśnił, że nie mają one charakteru nadzwyczajnego i stanowią powszechny element codziennej egzystencji. Słuszne jest także stanowisko organu odnośnie wydatków ponoszonych na spłatę kredytów. W przypadku bowiem, gdy skarżący jest dłużnikiem cywilnoprawnym z tytułu zaciągniętych kredytów i zobowiązanym w stosunku publicznoprawnym, umorzenie należności publicznoprawnej (określonej ostateczną decyzją) przy jednoczesnym spłacaniu kredytu bankowego prowadziłoby w konsekwencji do finansowania zobowiązań cywilnoprawnych kosztem należności publicznoprawnych, które w konkurencji obu płatności mają pierwszeństwo zaspokojenia. W takiej sytuacji uzasadnianie wniosku o umorzenie zobowiązania publicznoprawnego koniecznością wykonywania świadczeń pieniężnych wynikających z cywilnoprawnego stosunku kredytu bankowego stanowi nadużycie prawa do korzystania z ustawowej instytucji ulg w sferze publicznoprawnej. Natomiast argumentacja skarżącego, że nałożona na niego kara jest efektem wykonywania uczciwej pracy w ogóle nie może odnieść skutku. Idąc tym tokiem rozumowania można byłoby dojść do nienadającego się do akceptacji przez porządek prawny wniosku, że okoliczność podejmowania działań naruszających prawo w celu wykonywania "uczciwej pracy" obliguje wręcz organy do umorzenia należności publicznoprawnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że naruszenie porządku prawnego nie może być premiowane przez organ i traktowane jako przesłanka uzasadniająca zastosowanie ulgi.

Skarżącemu należy ponadto wyjaśnić, że Sąd dokonuje jedynie oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem (a nie rozstrzyga sprawy administracyjnej), uwzględniając przy tym stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień jej wydania. Zatem Sąd nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, a jedynie bada czy organ administracji ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II GSK 164/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/45). Zatem dokumenty przedłożone przez skarżącego na rozprawie przez tut. Sądem, dotyczące zdarzeń mających miejsce po zakończeniu postępowania przez organy administracyjne nie mogły stanowić ze swej istoty dowodu na to, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe.

Reasumując należy wskazać, że wydając zaskarżoną decyzję organ odniósł się w całości do zebranego materiału dowodowego w aspekcie przesłanek uzasadniających częściowe umorzenie zaległości, a także rozłożenia należności na raty, określonych w ustawie o finansach publicznych. Przy czym podkreślić należy, że mając na względzie sytuację skarżącego organ uwzględnił w części jego wniosek o zastosowanie ulgi, rozkładając spłatę należności na miesięczne raty. Tym samym należy stwierdzić, że organ przy rozpatrywaniu sprawy będącej przedmiotem skargi nie naruszył wskazanych na wstępie przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.