III SA/Lu 827/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 23 września 2013 r. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania K. K. (skarżącego), wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 53g ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 19 stycznia 2009 r. uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną Starosty [...] z dnia 10 marca 2008 r. o przyznaniu K. K. od dnia 10 marca 2008 r. prawa do stypendium w związku z rozpoczęciem przygotowania zawodowego u pracodawcy. Utrzymaną w mocy decyzją Starosta [...] jednocześnie odmówił skarżącemu prawa do stypendium.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia 19 stycznia 2009 r. poprzedzone było wydaniem przez niego decyzji z dnia 16 października 2008 r. (także po wznowieniu postępowania), którą Starosta orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z dnia 1 lutego 2008 r., na podstawie której K. K. nabył status bezrobotnego bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia 16 października 2008 r. Starosta [...] orzekł jednocześnie o odmowie uznania K. K. za bezrobotnego od dnia 1 lutego 2008 r. z powodu niespełniania wymogów ustawowych.

Podstawą do wydania decyzji z dnia 16 października 2008 r. były nowe ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące miejsca zameldowania K. K. i powiązanej z tym właściwości miejscowej Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. W wyniku tych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że rejestrując się w dniu 1 lutego 2008 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] skarżący od dnia 15 stycznia 2008 r. był zameldowany na pobyt stały w Lublinie, a więc w miejscowości nie objętej obszarem działania Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. Urząd ten w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy był zatem niewłaściwy miejscowo do dokonania w dniu 1 lutego 2008 r. rejestracji K. K. i ustalenia dla niego statusu bezrobotnego.

Decyzja z dnia 16 października 2008 r. została doręczona K. K. prawidłowo w dniu 6 grudnia 2011 r. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Wojewody Lubelskiego. Organ odwoławczy decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 109/12 oddalił skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego. Skarga kasacyjna K. K. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2257/12.

W dniu 27 stycznia 2012 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] prawidłowo doręczył K. K. drugą z decyzji Starosty [...], to jest decyzję z dnia 19 stycznia 2009 r. uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję z dnia 10 marca 2008 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do stypendium i jednocześnie odmawiającą mu tego prawa.

Od decyzji tej K. K. wniósł odwołanie do Wojewody Lubelskiego. Organ odwoławczy, postanowieniem z dnia 9 marca 2012 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze, uznając, że rozstrzygnięcie Sądu w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2012 r. w przedmiocie statusu bezrobotnego jest dla organu odwoławczego niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej prawa do stypendium.

Po zakończeniu postępowania sądowego organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. podjął postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania K. K. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 19 stycznia 2009 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną decyzji o przyznaniu skarżącemu prawa do stypendium w wysokości 140% zasiłku dla bezrobotnych były przepisy art. 53 ust. 3 i 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis art. 53 ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 10 marca 2008 r., stanowił, że starosta może skierować na okres do 6 miesięcy bezrobotnych do odbycia przygotowania zawodowego w miejscu pracy, bez nawiązywania stosunku pracy. Według art. 53 ust. 6 ustawy bezrobotnemu w okresie odbywania stażu lub przygotowania zawodowego w miejscu pracy przysługiwało stypendium w wysokości 140% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, wypłacane przez starostę. Według przytoczonych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do odbycia przygotowania zawodowego dorosłych mogły być kierowane osoby posiadające status bezrobotnego.

Kwestie związane z prawem do posiadania przez skarżącego statusu bezrobotnego zarejestrowanego w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] zostały ostatecznie przesądzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., w którym Sąd stwierdził, że z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednoznacznie wynika, iż właściwym dla zarejestrowania w celu nabycia statusu bezrobotnego jest powiatowy urząd pracy, na terenie którego dana osoba jest zameldowana. Jest to jedna z przesłanek pozwalających uznać osobę, która zgłasza się do rejestracji w tym urzędzie, za bezrobotnego. Warunkiem dokonania rejestracji jest powiązanie właściwości danego urzędu pracy z zameldowaniem stałym lub czasowym danej osoby, a nie z miejscem jej zamieszkania. Powiatowy Urząd Pracy w [...] nie był w dniu 1 lutego 2008 r. urzędem właściwym miejscowo do dokonania rejestracji skarżącego i ustalenia jego statusu jako bezrobotnego, z uwagi na to, że od dnia 15 stycznia 2008 r. skarżący był zameldowany na pobyt stały w [...], czyli w miejscowości nie podlegającej właściwości miejscowej Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (przy braku zameldowania skarżącego na pobyt czasowy w [...]). Wobec powyższego, rejestrując się w dniu 1 lutego 2008 r. w urzędzie pracy, który nie był dla niego urzędem właściwym miejscowo, nie spełniał skarżący ustawowej przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy do nabycia statusu bezrobotnego.

Przepis art. 53 ust. 6 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 marca 2008 r., jak również w dacie wydania decyzji z dnia 19 stycznia 2009 r.) stanowił, że stypendium z tytułu przygotowania zawodowego w miejscu pracy przysługuje bezrobotnemu (czyli osobie posiadającej w wyniku rejestracji w powiatowym urzędzie pracy status bezrobotnego). Decyzja z dnia 1 lutego 2008 r. przyznająca skarżącemu pierwotnie od dnia 1 lutego 2008 r. status bezrobotnego jest uchylona, oraz prawomocnie orzeczono o odmowie uznania skarżącego od dnia 1 lutego 2008 r. za bezrobotnego.

Skoro skarżący nie spełniał jednej z ustawowych przesłanek do nabycia statusu bezrobotnego i nie był uprawniony do tego statusu, to nie był również uprawniony do otrzymania skierowania do odbycia u pracodawcy przygotowania zawodowego oraz przyznania na mocy art. 53 ust. 6 ustawy prawa do stypendium.

W związku z tym organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia 19 stycznia 2009 r. - w wyniku wznowienia postępowania - własnej decyzji ostatecznej z dnia 10 marca 2008 r. orzekającej o przyznaniu skarżącemu od dnia 10 marca 2008 r. prawa do stypendium w wysokości 140% zasiłku dla bezrobotnych, z jednoczesnym orzeczeniem o odmowie przyznania skarżącemu prawa do stypendium.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że została wydana:

1/ z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. art. 6, 7, 8 i 12 K.p.a. w związku z art.127 § 2 K.p.a., ponieważ organ utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem słusznego interesu strony, która przez 6 miesięcy uczestniczyła w przygotowaniu zawodowym w oparciu o przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 7 K.p.a.), a ponadto decyzję rażąco spóźnioną, biorąc pod uwagę okoliczności merytoryczne sprawy (art.12 K.p.a.); a przez to organ naruszył zasadę zaufania do organu administracji publicznej i zasady współżycia społecznego;

2/ z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. art. 3, 6, 15 ust. 2 i 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) w związku z art.6 K.p.a., art.7 K.p.a. oraz art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w badanej sprawie podlegała uwzględnieniu z innej przyczyny niż przedstawione w skardze. Treść przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd ma obowiązek brania z urzędu pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, które nie zostały podniesione w skardze. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa, które niezależnie od oceny zasadności zarzutów skargi prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z treści znajdującego się w administracyjnych aktach sprawy postanowienia Starosty [...] z dnia 9 grudnia 2008 r. wynika, że podstawą wznowienia postępowania był przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., ponieważ Starosta [...] decyzją z dnia 16 października 2008 r. uchylił swoją decyzję z dnia 1 lutego 2008 r. o uznaniu skarżącego za bezrobotnego. Decyzja o uznaniu za bezrobotnego była podstawą do skierowania skarżącego jako bezrobotnego do odbycia przygotowania zawodowego w miejscu pracy i przyznania w związku z tym decyzją z dnia 10 marca 2008 r. prawa do stypendium. Wprawdzie mało przejrzyste uzasadnienia zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji mogłyby sugerować, że jako podstawę faktyczną wznowienia postępowania organy biorą pod uwagę także ujawnienie nowej okoliczności faktycznej, to jest tego, że skarżący w dniu wydania decyzji o uznaniu za bezrobotnego był stale zameldowany w miejscowości położonej poza obszarem właściwości miejscowej Powiatowego Urzędu Pracy w [...], a więc podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jednak ostatecznie analiza treści decyzji organów obydwu instancji, przy uwzględnieniu treści postanowienia Starosty [...] z dnia 9 grudnia 2008 r., wskazuje, że podstawę wznowienia postępowania stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Według tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, między innymi, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona.

Należy przy tym zaznaczyć, że przesądzenie o wyborze jednej z dwóch wskazanych wyżej podstaw wznowienia postępowania nie ma istotnego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, ponieważ istotny dla tego rozstrzygnięcia przepis art. 146 § 1 K.p.a. jednakowo traktuje obydwie podstawy wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych między innymi w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zgodnie z art.151 § 2 K.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W badanej sprawie - jak wynika z adnotacji skarżącego na karcie [...] akt administracyjnych sprawy - decyzja Starosty [...] z dnia 10 marca 2008 r. została doręczona skarżącemu tego samego dnia. Oznacza to, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, uchylenie tej decyzji na skutek wznowienia postępowania mogło nastąpić – zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. – najpóźniej 10 marca 2013. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie administracyjne było zawieszone przez organ odwoławczy od 9 marca 2012 r. do 19 września 2013 r.

Wprawdzie zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Nie dotyczy to jednak określonych w art. 146 § 1 K.p.a. terminów do uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania.

Treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje jednoznacznie, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania, jest bezwarunkowy, to jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały (por. na przykład wyroki NSA z dnia 25 czerwca 1999 r. w sprawie IV SA 1018/97, SIP LEX nr 47227 oraz z dnia 18 lutego 2010 r. w sprawie I OSK 561/09, SIP LEX nr 595425)). Są to zatem terminy prekluzyjne, mające charakter materialny, chociaż są zamieszczone w przepisie proceduralnym, wskazującym jaka decyzja nie może być wydana po upływie tych terminów. Wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w kodeksie na skutek zawieszenia postępowania dotyczy wyłącznie terminów procesowych, a zatem nie obejmuje między innymi terminów ustanowionych w art. 146 § 1 K.p.a.

Dla zachowania terminów przewidzianych w art. 146 § 1 K.p.a., po upływie których nie jest możliwe uchylenie decyzji na skutek wznowienia postępowania, konieczne jest wydanie i doręczenie w tym czasie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji zostało zaskarżone przez złożenie odwołania. Należy bowiem uwzględnić, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W związku z tym organ ten musi zbadać, czy na przeszkodzie uchyleniu decyzji na skutek wznowienia postępowania, nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. W związku z powyższym należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1521/11, SIP Lex nr 1367311, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 K.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Zauważyć trzeba, że dopiero rozstrzygnięcie organu drugiej instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 K.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej.

Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy, należy stwierdzić, że nieprawidłowe było w świetle art. 146 § 1 K.p.a. utrzymanie w mocy przez Wojewodę Lubelskiego decyzji Starosty [...] z dnia 19 stycznia 2009 r. uchylającej, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną Starosty [...] z dnia 10 marca 2008 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do stypendium. Wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji wydana została na skutek wznowienia postępowania przed upływem 11 miesięcy od decyzji wzruszanej w postępowaniu wznowieniowym, to jednak decyzja organu drugiej instancji wydana została 23 września 2013 r., a więc ponad sześć miesięcy po upływie pięcioletniego terminu do uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania. W ten sposób organ drugiej instancji naruszył przepisy art. 146 § 1 K.p.a. oraz art.151 § 2 K.p.a. Naruszenie tych przepisów postępowania stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, ponieważ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla rozstrzygnięcia sprawy jest wprawdzie zbędne odnoszenie się do zarzutów skargi, jednakże dla potrzeb ekonomii postępowania należy wskazać, że decyzja o przyznaniu stypendium dla bezrobotnego skierowanego do odbycia przygotowania zawodowego była oparta między innymi na przesłance, że osoba otrzymująca stypendium ma status bezrobotnego. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w postępowania wznowieniowym oparte były w gruncie rzeczy na odpadnięciu tej przesłanki. O nabyciu statusu bezrobotnego w rozumieniu art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, według którego stypendium z tytułu przygotowania zawodowego przysługiwało bezrobotnemu (czyli osobie posiadającej w wyniku rejestracji w powiatowym urzędzie pracy status bezrobotnego) decydowała decyzja starosty. W związku z tym zarzuty skargi sprowadzające się w istotnej części do kwestionowania podstawy do odmowy przyznania skarżącemu statusu bezrobotnego, nie mogłyby być skuteczne w badanej sprawie, bowiem skierowane były w rzeczywistości do podstawy faktycznej i prawnej decyzji w innej sprawie, niż decyzja kontrolowana przez sąd w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.