II OSK 2213/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2349/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy M., po rozpatrzeniu wniosku L. M. i H. M., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie fermy reprodukcyjnej kur mięsnych wraz z niezbędną infrastrukturą i obiektami pomocniczymi na działce nr [...], położonej w miejscowości M., w gminie M., powiat G.".

Pierwotny wniosek L. i H. M. z 26 maja 2010 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczył fermy z obsadą 32000 sztuk ptaków tj. 128 DJP, jednakże pismem z 8 lipca 2010 r. inwestorzy zmodyfikowali obsadę na 39700 sztuk tj. 159 DJP. Powyższa modyfikacja została uwzględniona przez organ w postanowieniu z 9 lipca 2010 r., w którym Wójt stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia została uzgodniona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Na etapie postępowania przed Wójtem wpłynął protest mieszkańców okolicznych domów.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, która to decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.. Decyzją z [...] maja 2011 r. Wójt Gminy M. ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację budowy przedmiotowej fermy ze względu na protesty lokalnej społeczności i możliwość pogorszenia sytuacji zdrowotnej mieszkańców. Decyzją z [...] lipca 2011 r. SKO w S. uchyliło to rozstrzygnięcie i ponownie przekazało sprawę organowi I instancji. W rezultacie Wójt wydał decyzję pozytywną dla inwestorów, która jednak została uchylona decyzją SKO w S. z [...] grudnia 2011r.. Na tym etapie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło Stowarzyszenie E., które zostało dopuszczone do udziału w sprawie postanowieniem Wójta Gminy M. z [...] stycznia 2012 r..

Po raz czwarty rozpoznając sprawę Wójt Gminy M. [...] kwietnia 2012 r. wydał pozytywną decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia, od której odwołanie wnieśli inwestorzy oraz Stowarzyszenie E. Inwestorzy zakwestionowali podaną w załączniku do decyzji środowiskowej obsadę i wskazali, że z dokumentów wynika, iż liczba ta powinna wynosić 39700 ptaków tj. 159DJP, nie zaś jak wskazał organ 32000 tj. 128DJP. Postanowieniem z 1[...] maja 2012 r. Wójt sprostował oczywistą omyłkę w załączniku do decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. i w miejsce obsady "32000 tj. 128DJP" wpisał: "39700 ptaków tj. 159DJP".

Stowarzyszenie E. podniosło natomiast zarzut naruszenia art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wykorzystanie jako dowodu w sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, który nie spełnia ustawowych wymogów, a także nie uwzględnienie art. 3 ust. 1 i 2 oraz 4 ust. 2, 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej 15 października 1985r..

Rozpoznając sprawę wskutek odwołania Stowarzyszenia Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 90 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Kolegium stwierdziło ponadto, że dla obszaru obejmującego teren działki inwestycyjnej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany, a katalog podstaw wydania decyzji negatywnej ma charakter zamknięty. Z przepisów ustawy wynika, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić jedynie w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 1 zd. 1 ustawy), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa, gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 ustawy) oraz w przypadku odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określono we wniosku (art. 81 ust. 1 ustawy).

W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uniemożliwiających wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora.

Organ odwoławczy uznał także, że postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało przeprowadzone prawidłowo. Społeczeństwu został zapewniony udział w postępowaniu wskutek obwieszczenia z 20 września 2010 r., w którym poinformowano o możliwości składania wniosków i uwag.

W ramach postępowania przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o zapisy raportu. W ocenie Kolegium treść raportu jest zgodna z zakresem wyznaczonym postanowieniem Wójta Gminy M. z 9 lipca 2010 r.. Ponadto raport był dwukrotnie uzupełniany stosownie do wezwania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 22 października 2010 r. oraz w związku z wnioskiem Stowarzyszenia E. z 19 stycznia 2012 r..

Stwierdzono, że emisja z projektowanego obiektu przy normalnej eksploatacji nie będzie powodować przekroczeń norm czystości powietrza wyrażonych stężeniami dopuszczalnymi. Nie powinna ona także powodować uciążliwości odorowych na terenach stałego pobytu ludności. Zasięg stężeń maksymalnych dla źródeł sięga 30 m od ich posadowienia, a dla transportu do 4 m od tras przejazdu w zależności od położenia środka transportu. Z analizy obliczeń i map rozprzestrzeniania hałasu w porze dziennej i nocnej wynika, że eksploatacja instalacji nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska w zakresie emisji hałasu i będzie spełniała wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). W zasięgu uciążliwości akustycznej powyżej wartości dopuszczalnych nie powinny znajdować się tereny chronione akustycznie tj. zabudowy zagrodowej.

Z oceny danych i analiz zawartych w raporcie, w ocenie Kolegium, należy wnioskować, że po wprowadzeniu wskazanych w raporcie rozwiązań chroniących środowisko przedmiotowa inwestycja będzie miała ograniczony wpływ na jego stan w obszarze jej funkcjonowania. Nie będzie dla otoczenia obojętna, ale nie spowoduje także pogorszenia stanu środowiska w sposób mogący stworzyć zagrożenie dla jego elementów, szczególnie dla zdrowia lub życia ludzi. Będzie to możliwe przy bezawaryjnej eksploatacji, zgodnie z przyjętą technologią, zastosowaniem zadeklarowanych urządzeń, przyjętej przepustowości oraz przewidzianych rozwiązań ograniczających uciążliwości.

W kwestii dyrektywy 2008/1/WE (IPPC) z 15 stycznia 2008 r. (Dz. Urz. UE L 24 z 29 stycznia 2008 r.) organ odwoławczy stwierdził, że obejmuje ona inwestycje polegające na chowie drobiu na więcej niż 40000 stanowiskach, natomiast planowana inwestycja dotyczy przedsięwzięcia polegającego na hodowli 39700 sztuk drobiu, stąd powyższa dyrektywa nie znajduje w niej zastosowania.

Zdaniem Kolegium niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej, gdyż organ pierwszej instancji na str. 4 uzasadnienia swojej decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do obaw zawartych w piśmie mieszkańców gminy z 8 października 2010 r..

Odnosząc się natomiast do obliczeń emisji zawartych w raporcie zauważono, że zarzuty odwołania tożsame są z uwagami zawartymi w piśmie Stowarzyszenia z dnia 19 stycznia 2012 r.. W związku z tymi uwagami autor raportu dokonał ponownej analizy tego opracowania, której wyniki znalazły odzwierciedlenie w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r.. Dokonując oceny tego ostatniego dokumentu Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela stanowisko tam wyrażone, w konsekwencji utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie E., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 62 ustawy z 3 sierpnia 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), polegające na wykorzystaniu jako dowodu w sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, który nie spełnia wymogów ustawowych;

- art. 66 powołanej ustawy poprzez nie wykazanie w ramach oceny oddziaływania na środowisko wpływu planowanej inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi;

- art. 80 ust. 3 ustawy polegające na nie wzięciu pod uwagę wyników postępowania z udziałem społeczeństwa.

Zarzucono także naruszenie przepisów procesowych:

- art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności;

- art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez nie wzięcie pod uwagę uwag i wniosków Stowarzyszenia przed wydaniem decyzji;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne.

Dalej wskazano, że organy nie uwzględniły art. 3 ust. 1 i 2 oraz 4 ust. 2, 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r., która w stosunku do RP weszła w życie z dniem 1 marca 1994 r..

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy nie odniosły się do uwag i wniosków Stowarzyszenia złożonych w trakcie postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy krótko odniósł się do kwestii prawidłowości raportu, nie przedstawiając żadnych nowych argumentów przemawiających za rzetelnością tego dokumentu. Rzetelność raportu należy natomiast powiązać z pierwotnym wnioskiem inwestora z dnia 26 maja 2010 r., do którego dołączono kartę informacyjną o obsadzie 32000 sztuk ptaków, którą to obsadę organ wpisał do decyzji środowiskowej z dnia [...] kwietnia 2012 r.. Ustalenia organu opierają się natomiast wyłącznie na przedmiotowym dowodzie kwestionowanym przez Stowarzyszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa i wyrokiem z 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2349/12, oddalił skargę.

Podkreślił Sąd I instancji, że w istocie zarzuty skargi sprowadzają się do próby zakwestionowania poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, w szczególności rzetelności podstawy tych ustaleń, czyli raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Strona skarżąca podważając merytoryczną treść raportu nie przeciwstawia jednak temu dowodowi żadnych konkretnych i wiarygodnych dowodów, wobec czego Sąd I instancji uznał jej zarzuty w tym zakresie za gołosłowne i nieuzasadnione. Co prawda charakter argumentacji przedstawianej przez Stowarzyszenie świadczy, że osoby je reprezentujące posiadają merytoryczne przygotowanie, niemniej jednak poza własnymi twierdzeniami – a z racji udziału w postępowaniu na prawach strony są podmiotami bezpośrednio zainteresowanymi wynikiem sprawy - nie posługują się innymi opracowaniami czy ekspertyzami sporządzonymi przez podmioty trzecie z opozycyjnymi w stosunku do raportu ustaleniami i konkluzjami.

Zdaniem Sądu I instancji kwestionowany raport odpowiada formalnym wymaganiom określonym w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zawiera bowiem wszystkie wymagane tą ustawą elementy, w szczególności odnosi się do kwestii ochrony zdrowia i życia ludzkiego poprzez ustalenia tych parametrów, które mają wpływ na jego jakość. Dotyczy to zarówno oddziaływania na powietrze atmosferyczne poprzez emisję zanieczyszczeń, jak i hałasu. Strona skarżąca nie podziela tych ustaleń, jak również wniosków raportu. Te same zarzuty odnoszące się do raportu – jak w skardze - zostały podniesione na etapie postępowania administracyjnego. Wówczas zarzuty te zostały przedłożone do ustosunkowania się przez osobę sporządzającą raport, a analiza ich bezzasadności została zawarta w piśmie M. G. z 13 lutego 2012 r.. Organ odwoławczy co prawda nie dokonał samodzielnych w tym zakresie rozważań i ograniczył się do podzielenia stanowiska oraz argumentacji zaprezentowanej w tym piśmie przez autora raportu, czym dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie wyjaśniające oraz zasady sporządzania uzasadnień decyzji administracyjnej. Nie mniej jednak owo naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem implementowanie do uzasadnienia decyzji treści pisma M. G. nie wpłynęłoby w żadnym stopniu na podjęte rozstrzygnięcie. Zawarte w nim argumenty zdecydowały bowiem, że organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy wyrażone w decyzji środowiskowej. Choć zatem należy uznać za uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., to wadliwość ta nie mogła wpłynąć na wynik sprawy, a tylko takiego rodzaju naruszenie przepisów procesowych uprawnia Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. ).

Raport o oddziaływaniu na środowisko jest dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają, w przekonaniu Sądu I instancji, wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednią wiedzę (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 363/06). Sąd I instancji podkreślił, że aktywność dowodowa strony powinna ujawnić się na etapie postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nastąpiło i było przedmiotem badania przez organy. Sąd administracyjny nie jest bowiem powołany do prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń faktycznych, ale ma obowiązek skontrolowania pod względem formalnym, czy organ dokonał tych ustaleń w granicach zakreślonych art. 66 i 67 ustawy o udostępnianiu informacji. Zatem odnośnie oceny raportu stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych Sąd I instancji stwierdził, że dokument ten może być on oceniany jedynie pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r., II S.A./Ol 176/11, publ. Lex nr 795681).

Zdaniem Sądu I instancji sporny raport spełnia te wszystkie kryteria formalne, wobec czego uwagi dotyczące raportu są nieuzasadnione, ponieważ organy rozpoznały wszelkie zagrożenia i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia dla życia i zdrowia ludzkiego. Zawarcie w charakterystyce przedsięwzięcia zaniżonej obsady ptaków nie miało ponadto wpływu na przebieg postępowania, jak również na jego wynik. Wniosek został szybko zmodyfikowany przez inwestora pismem z 8 lipca 2010 r., w konsekwencji postępowanie, w tym ustalanie zakresu raportu, sam raport i uzgodnienia obejmowały analizę wymaganych elementów przy założeniu obsady wyższej tj. 39700 sztuk drobiu.

WSA zauważył, że raport przyznaje, iż inwestycja nie pozostanie obojętna dla środowiska, niemniej jednak jej oddziaływanie w zakresie emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego nie będzie przy normalnej eksploatacji powodować przekroczenia obowiązujących norm. Emisja nie powinna także powodować uciążliwości odorowych na terenach stałego pobytu ludności. Również w zakresie hałasu eksploatacja instalacji nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska. Warunkiem – jak podkreśla raport – jest bezawaryjna eksploatacja fermy, zgodnie z przyjętą technologią, zastosowaniem zadeklarowanych urządzeń, przyjętej przepustowości oraz przewidzianych rozwiązań ograniczających uciążliwości.

Sąd I instancji podkreślił, że organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Nie oznacza to, że sprzeciw zgłoszony wobec planowanej inwestycji obliguje organ do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Jak bowiem trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie w ściśle określonych w ustawie wypadkach organ będzie uprawniony do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Nie mieści się w tych przesłankach zwalczanie proponowanej inwestycji przez lokalną społeczność.

Negatywne stanowisko społeczeństwa może natomiast wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi takiej inwestycji, co znajdzie wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska. Postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji gwarantuje udział społeczeństwa w tego rodzaju postępowaniach co oznacza, że stanowisko społeczności może mieć znaczenie przy wydawaniu decyzji środowiskowych. Taki był bowiem cel powyższych unormowań mający swoje źródło w przepisach unijnych.

Przepisy krajowe stanowią bowiem wynik implementacji przepisów wspólnotowych, w omawianym zakresie dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r., przewidującej udział społeczeństwa w sporządzaniu niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 156 z 25 czerwca 2003 r.). Uzupełnieniem tych regulacji jest art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z 2012 r. 26 z dnia 28 stycznia 2012 r.). Wskazania zawarte w dyrektywach unijnych nie oznaczają jednak związania organów krajowych i sądów stanowiskiem społeczności. W dyrektywach chodzi bowiem o realne i rzeczywiste zapewnienie udziału społeczeństwa na wszystkich etapach stosowania prawa z zagwarantowaniem możliwości wypowiadania się, nie zaś związanie tymi wypowiedziami. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności, ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji.

Sąd I instancji przypomniał, że na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji konkretyzacja tej problematyki znalazła uregulowanie w art. 85 ust. 2 pkt 1. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a., powinno zawierać w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Tymczasem skarżącemu chodzi o zablokowanie całej inwestycji, co w świetle przywołanych przepisów jest niemożliwe.

Uznał Sąd I instancji, że nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.. Okoliczność, że organy nie wzięły pod uwagę uwag i wniosków Stowarzyszenia nie jest równoznaczna z naruszeniem przywołanego przepisu. W toku całego postępowania organy zapewniły społeczeństwu możliwość aktywnego działania, a przed wydaniem decyzji dokonały obwieszczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Stowarzyszenie nie wykazało ponadto, możliwości dokonania jakiego rodzaju czynności zostało pozbawione poprzez zaniechanie ze strony organu.

Ponadto Sąd I instancji, po przeanalizowaniu przepisów art. 3 ust. 1 i 2 oraz 4 ust. 2, 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r., która w stosunku do RP weszła w życie z dniem 1 marca 1994 r. przepisów stwierdził, że nie mają one żadnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Z urzędu Sąd I instancji zauważył, że o ile decyzja organu I instancji jako podstawę prawną powołuje obowiązujący akt prawny tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), o tyle decyzja SKO wskazuje przepisy nie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Sąd I instancji przyjął, że wskazana przez organ odwoławczy podstawa prawna jest prawidłowa

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie E., zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona, co wynikało z naruszenia przepisów postępowania, to jest: art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w związku z art. 62 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "ustawa środowiskowa") oraz art. 66 ustawy środowiskowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w rezultacie doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych co do wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi oraz poziomu zanieczyszczenia powietrza w miejscu planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sąd administracyjny sprawując kontrolę administracji publicznej ocenia także prawidłowość dokonywanych przez organ administracji ustaleń faktycznych. W przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie nie wywiązał się z tego zadania w sposób należyty. Podkreśliło skarżące Stowarzyszenie, że zasadniczym materiałem dowodowym w sprawie był raport przygotowany przez inwestorów. Treść tego raportu jest determinowana przez art. 62 oraz art. 66 ustawy środowiskowej. W przypadku niekompletności przedstawionego przez inwestorów raportu organ prowadzący postępowanie winien, zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, zmierzać do pełnego ustalenia stanu faktycznego, także z użyciem innych dowodów. W ocenie autora skargi kasacyjnej najistotniejsze uchybienia dotyczą ustaleń faktycznych związanych z prawdziwym wpływem planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi oraz z ustaleniem prawdziwego poziomu zanieczyszczenia powietrza. Stan faktyczny w tym zakresie został ustalony na podstawie raportu oraz dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Dowody te nie zostały jednak poddane należytej ocenie, co WSA w Warszawie zaaprobował. Raport został oceniony jedynie pod kątem spełniania formalnych wymogów oraz sporządzenia go przez podmioty fachowe. Wątpliwości przedstawiane przez skarżącego kasacyjnie zostały pominięte lub zbyte lakonicznym omówieniem. Równocześnie, w niedopuszczalnym prawnie wnioskowaniu, oceniono, że skoro raport pod względem formalnym został sporządzony prawidłowo, to przesądza to o niezasadności zarzutów skarżącego Stowarzyszenia, których treść pozostawała w sprzeczności z tezami raportu. Przywołując wyroki NSA o sygn. akt II OSK 2561/10 i II OSK 363/06 podniosło skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, że stwierdzenia zawarte w raporcie podlegają ocenie, jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia organy takiej oceny nie dokonały, a Sąd I instancji sytuację taką zaaprobował.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestorzy L. M. i H. M. wnieśli o jej oddalenie. Podnieśli, że kwestionowany raport zawiera wszystkie elementy, których zakres został określony przez organ I instancji, sam dokument został natomiast sporządzony przez specjalistów z zakresu ochrony środowiska w oparciu o rzetelnie zebrane i przeanalizowane dane. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazali, że są one bardzo ogólnej natury, a to powoduje, że nie sposób się do nich konkretnie odnieść.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). W tym zakresie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona, co wynikało z naruszenia przepisów postępowania, to jest: art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w związku z art. 62 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 66 ustawy środowiskowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w rezultacie doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych co do wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi oraz poziom zanieczyszczenia powietrza w miejscu planowanego przedsięwzięcia.

Powyższe zarzuty w całości zmierzają do podważenia prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko, który był podstawą wydania decyzji organów obu instancji. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuca autorom tego opracowania błędne ustalenia odnośnie wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi oraz wpływu inwestycji na poziom zanieczyszczenia powietrza w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Powyższe wady raportu, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, wpłynęły na treść wydanych w sprawie decyzji, ponieważ postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., a kontrolujący to postępowanie Sąd tę sytuację zaaprobował.

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. Należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu. Brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Wskazać także należy, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednia wiedzę. Rzeczą więc organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę. Przypomnieć też należy, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje, poza weryfikacją raportu, uzyskanie wymaganych ustawą opinii uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy kontroli działania organów w zakresie oceny przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a także kwestii udziału społeczeństwa w postępowaniu. W skardze kasacyjnej brak jest konkretnych zastrzeżeń co do treści raportu i późniejszych uzupełnień jego treści. Podkreślenia wymaga, że autorka raportu także na wniosek skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia szczegółowo zajmowała się kwestią oceny wpływu inwestycji na komfort życia mieszkańców w miejscowości, gdzie planowana jest inwestycja, co znalazło wyraz w piśmie M. G. z 13 lutego 2012 r..

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono akceptowany tu pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak: wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, Lex nr 526577). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, a orzekające organy uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Powyższej oceny nie mogą zmienić ogólne uwagi skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, dotyczące pewnych niejasności bądź sprzeczności w raporcie.

Nie można było zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie także co do zarzutu, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie dokonały oceny merytorycznej przedłożonego przez inwestora raportu, ograniczając się tylko do jego oceny pod względem formalnym, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Tezie tej przeczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2012 r. r., w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odniosło się do zawartości merytorycznej przedmiotowego raportu, podzielając stanowisko oraz argumentację zaprezentowanej przez autora raportu w piśmie z 13 lutego 2012 r., odpowiadając tym samym na zarzuty skarżącego. Szczegółowe odniesienie się do ustaleń zawartych w raporcie znalazło się również w decyzji organu I instancji.

Równocześnie należy zaznaczyć, że choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, to ocena ta z pewnych koniecznych względów musi być ograniczona, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1862/11 (Lex nr 1358431): "Jeżeli w danej sprawie przedstawiony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, iż jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną". Z tych samych powodów ograniczona musi być także ocena raportu dokonywana przez sąd administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2105/11, Lex nr 1340187).

Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności przedłożonym przez inwestora raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ich ocena nie narusza art. 80 k.p.a.. Zasadnie Sąd ten uznał, że organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie, pomimo nie mającego wpływu na wynik sprawy uchybienia, polegającego na podzieleniu przez organy stanowiska oraz argumentacji zaprezentowanej w piśmie autora raportu z 13 lutego 2012 r., bez przeniesienia treści tego pisma do uzasadnienia decyzji, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów są więc nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a..