II GSK 1680/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 31 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W postępowaniu prowadzonym przez P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęły dwie oferty – F. M. Sp. z o.o. w W. (dalej skarżąca) i oraz NZOZ P. C. Z. w M..

Na podstawie formularzy ofertowych komisja konkursowa wygenerowała "Ranking otwarcia", zgodnie z którym oferta F. otrzymała 161 pkt., w tym za kryterium ciągłość 90 pkt. (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 45 pkt., specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 45 pkt.), jakość 61 pkt. (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 17 pkt., specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 44 pkt.), natomiast za kryterium ceny 10 pkt. (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt., specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt.). Drugi z oferentów – N. Z. O. Z. P. C. Z. w M. otrzymał również 161 pkt., w tym za kryterium ciągłość 90 pkt. (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 45 pkt., specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 45 pkt.), jakość 61 pkt. (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 17 pkt., specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 44 pkt.), natomiast za kryterium ceny 10 pkt. (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt., specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt.).

W dniu [...] czerwca 2011 r. wybrano ofertę N. Z. O. Z. P. C. Z. w M., ponieważ, jak wskazano, oferent ten zaproponował korzystniejszą cenę za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne w porównaniu do ceny zaproponowanej przez F..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Prezes stwierdził, iż dokładna analiza dokumentacji postępowania wykazuje, że w postępowaniu konkursowym obaj oferenci uzyskali jednakową liczbę punktów oceny – 161 pkt. Komisja konkursowa dokonała wyboru świadczeniodawcy, który złożył korzystniejszą ofertę elementem decydującym była oferowana cena planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes zauważył, iż zarzut nieposiadania przez N. Z. O. Z. P. C. Z. w M. Certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego jest nietrafny, ponieważ w dokumentacji znajduje się Certyfikat ISO 9001:2009 wystawiony P. C. Z. Sp. z o.o. NZOZ w M. przez Polską Izbę Handlu Zagranicznego w zakresie: świadczenie usług w zakresie ratownictwa medycznego, ważny od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zdaniem organu zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

WSA oddalił skargę na wskazaną decyzję.

W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Oferta skarżącego oraz oferta drugiego oferenta otrzymały równorzędną ilość punktów. Kryterium różnicującym był bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Oferta skarżącego zawierała oferowaną cenę planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wyższą, co skutkowało wyborem oferty innego świadczeniodawcy.

W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a niewybranie skarżącego nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach.

Organy obu instancji poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy dokonały także analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie, z którymi doszło do zawarcia umowy. Szczegółowo wskazały, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Wskazały także, z jakimi okolicznościami wiążą się określone ilości punktów, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa, dokonując wyboru oferty. Ponadto, w sposób wyczerpujący odniosły się do zarzutów podniesionych przez skarżącego zasadnie uznając je za bezpodstawne.

Zdaniem WSA nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe. Aktami sprawy postępowania administracyjnego są: oferta odwołującego się, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników. Sąd wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, w toku prowadzonego postępowania skarżący korzystał z praw wynikających z art. 10 k.p.a.

W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach oraz z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 147 ustawy o świadczeniach. Nie doszło także do innych naruszeń prawa wskazanych w skardze. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę, udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o jego uchylenie i orzeczenie przez NSA co do meritum zgodnie z art. 188 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 212 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez WSA kontroli działalności administracji publicznej w zakresie skarżonej decyzji organu, w sposób powierzchowny i iluzoryczny, o czym dobitnie świadczy treść uzasadnienia, która nie zawiera analizy zarzutów podniesionych przez skarżącego, a jedynie ogranicza się do przytoczenia ogólnych reguł postępowania i orzeczeń sądowych, jednak bez dokładnego odniesienia ich do okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie tj.:

1. WSA odmawiając uwzględnienia skargi nie wyjaśnił w sposób przekonujący okoliczności przyznania przez komisję konkursową w sposób nieuzasadniony oferentowi, którego oferta została wybrana jako najlepsza, dodatkowych punktów z tytułu przedstawienia certyfikatu jakości ISO i okoliczności braku odrzucenia wskazanej oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach pomimo tego, że drugi oferent nie przedstawił certyfikatu jakości ISO na wszystkie jednostki – zespoły ratownictwa medycznego. Odwołujący posiadał, w dniu złożenia oferty certyfikat jakości ISO na wszystkie jednostki — zespoły ratownictwa medycznego. Zgodnie z treścią punktu 6.2. Załącznika nr 3 do zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r., aby otrzymać dodatkowe punkty konieczne "Posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego realizowanych przez jednostkę ważnego w dniu złożenia oferty". W kontekście przedstawionej treści punktu 6.2. szczegółowego wyjaśnienia wymaga pojecie "jednostki". § 2 ust. 1 Zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. nie zawiera definicji "jednostki". Jednocześnie z § 2 ust. 2 Zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. wynika, iż "Określenia inne niż wymienione w ust. 1 użyte w zarządzeniu, mają znaczenie nadane im w przepisach odrębnych, w tym w szczególności w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ratownictwa medycznego (Dz. U. z 2009 r. Nr 139, poz. 1137) oraz Ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących Załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484)". Biorąc pod uwagę powyższe należy zwrócić uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze pojęcie "jednostki" nie może być utożsamiane z pojęciem świadczeniodawcy. Zarówno bowiem z samego Zarządzenia Nr 12/2011 /DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. wynika, że przez pojęcie świadczeniodawcy rozumie się "zakład opieki zdrowotnej będący dysponentem zespołów ratownictwa medycznego, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191. poz.1410. ze zm.)" (patrz § 2 ust. 1, pkt 10). Podobnie pojęcie świadczeniodawcy jest definiowane w Ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzania Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U z 2008 r. Nr 81, poz. 484). Pojęcie "jednostki" zostało natomiast dokładnie zdefiniowane w przepisach ustawy o państwowym ratownictwie medycznym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o państwowym ratownictwie medycznym "W ramach systemu działają jednostki systemu, o których mowa w art. 32 ust. 1 – zapewniające utrzymanie gotowości ludzi, zasobów i jednostek organizacyjnych". Stosownie do treści art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o państwowym ratownictwie medycznym "Jednostkami systemu są zespoły ratownictwa medycznego, w tym lotnicze zespoły ratownictwa medycznego – zwane dalej "jednostkami systemu", na których świadczenia zawarto umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej". Uwzględniając zatem treść punktu 6.2. Załącznika nr 3 do zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. o treści .Posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego realizowanych przez jednostkę, ważnego w dniu złożenia oferty" w kontekście treści ustawy o państwowym ratownictwie medycznym, Zarządzenia Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r., Ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załacznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki Zdrowotnej (Dz. U. z, 2008 r. Nr 81, poz. 484), należy uznać, że wymaganiem Narodowego Funduszu Zdrowia jest posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego dla każdej jednostki, tj. każdej jednostki systemu — każdego zespołu ratownictwa medycznego zakładu opieki zdrowotnej będącego dysponentem tych zespołów ratownictwa medycznego. Przeciwna interpretacja jest nie do pogodzenia z zasadami równości i uczciwej konkurencji, a także z treścią art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję" oraz art. 147 ustawy o świadczeniach., zgodnie z którym "Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania".

2. WSA odmawiając uwzględnienia skargi, zaakceptował uzasadnienie decyzji Prezesa NFZ, który w istocie nie wyjaśnił dokładnie, na jakich zasadach zostały przyznane punkty oferentom w poszczególnych kryteriach oceny ofert, a ograniczył się jedynie do podania parametrów oceny ofert, tabeli przedstawiającej procentowy udział danego kryterium oraz ilości uzyskanych punktów, co stanowi naruszenie wskazanych na wstępie przepisów p.p.s.a. i k.p.a.;

3. WSA zaakceptował stan faktyczny, w którym Prezes NFZ nie przedstawił odwołującemu się pełnej dokumentacji postępowania z uwzględnieniem oferty złożonej przez drugiego oferenta i złożonej do oferty kalkulacji cenowej, która to kalkulacja cenowa ma, z uwagi na okoliczności wyboru oferty, podstawowe znaczenie, również z uwagi na zarzut przedstawienia przez oferenta rażąco niskiej ceny;

4. WSA zaakceptował stan faktyczny, w którym Prezes NFZ nie przeprowadził zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych i tym samym doprowadził do sytuacji, w której orzeczenie zapadło, w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, tj. z pominięciem następujących dowodów:

a) dowodu dokumentacji na podstawie, której komisja konkursowa prowadząca postępowanie odrzuciła ofertę NZOZ F. M. Region W. ze względu na rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, tj. cenę poniżej wartości szacunkowej wskazanej przez Fundusz jako pozwalającą na właściwą realizację świadczeń ratownictwa medycznego, pomimo przedstawienia przez NZOZ F. M. Region W., kalkulacji kosztów dobowych funkcjonowania zespołów ratownictwa, z których nie wynika, że przedstawiona cena była rażąco niska na okoliczność, że przedstawienie kalkulacji kosztów, jak wynika z praktyki postępowania Narodowego Funduszu Zdrowia, nie może być decydujące dla oceny pojęcia "rażąco niskiej ceny", braku równego traktowania oferentów występujących w postępowaniach o udzielanie świadczeń zdrowotnych;

b) dowodu z dokumentu "Wojewódzkiego Planu Działania Systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne dla województwa p., obowiązującego od dnia [...] lipca 2011 r." na okoliczność kosztów udzielania świadczeń ratownictwa medycznego określonych przez Wojewodę P.;

c) dowodu 2 opinii biegłego specjalisty z zakresu kosztów udzielania świadczeń zdrowotnych lub biegłego z zakresu ekonomi służby zdrowia na okoliczność oceny kalkulacji kosztów dobowych funkcjonowania zespołów ratownictwa przedstawionych przez drugiego z oferentów w szczególności co do analizy prawidłowości wykonanych kalkulacji oraz analizy, czy cena wskazana w kalkulacjach nie jest rażąco niska;

d) dowodu z dokumentacji postępowania prowadzonego na rejon operacyjny P. G., gdzie komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ceny z oferentami na okoliczność braku równego traktowania oferentów;

5. WSA zaakceptował ustalony błędnie przez Prezesa NFZ stan faktyczny i nie przeprowadził zgłoszonych przez skarżącego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym wniosków dowodowych i tym samym doprowadził do sytuacji, w której orzeczenie zapadło, w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym,

6. WSA zaakceptował ustalony błędnie, przez Prezesa NFZ stan faktyczny, w którym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmawiając uwzględnienia odwołania nie wyjaśnił dokładnie wątpliwości dotyczących nieprzeprowadzenia negocjacji ceny z odwołującym się. Negocjacje takie zostały przeprowadzone z oferentami w postępowaniu prowadzonym w rejonie operacyjnym P. G.. Brak przeprowadzenia negocjacji może świadczyć o braku równego traktowania oferentów. W ocenie odwołującego się negocjacje w przypadku postępowania prowadzonego w rejonie operacyjnym P. G., zostały przeprowadzone wyłącznie z uwagi na okoliczność, iż cena podana przez odwołującego się w tamtym postępowaniu była niższa niż cena drugiego oferenta. W przypadku niniejszego odwołania cena zaproponowana przez odwołującego się była wyższa, z uwagi na co nie przeprowadzono negocjacji. Takie postępowania świadczy o braku równego traktowania wszystkich oferentów i z tego względu wymaga dokładnego wyjaśnienia.

2. art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy, przez WSA. W tym zakresie skarżący powołuje się na uzasadnienie zarzutu przedstawione w pkt. 1.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także brak wyjaśnienia dla przyjętej przez WSA podstawy prawnej, przez co wyrok posiada charakter arbitralny, a zarazem zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumcji norm stosowanych przez WSA. W tym zakresie skarżący powołuje się na uzasadnienie zarzutu przedstawione w pkt. 1.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania, przez WSA, stanie faktycznym faktów przedstawionych w pkt. 1.

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania, przez WSA, stanie faktycznym faktów przedstawionych w pkt. 1.

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rażące uchybienia w całościowym rozpoznaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, a w zakresie uzasadnienia prawnego – brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, w szczególności co do usankcjonowania naruszenia przez organ.

7. dyspozycji art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym:

zasady prawdy obiektywnej oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.);

zasady pogłębianie zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.);

zasady czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.);

oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji przepisów, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., do czego doszło w wyniku braku ujęcia jako materiału dokumentów dotyczących innych stron postępowania, tj. oferty oraz szczegółowego uzasadnieniem przyznanej innym stronom punktacji, na etapie (postępowania poprzedzającym złożenie skargi do WSA i uniemożliwienia w ten sposób pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie.

1. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że "wszystkie podmioty prawa (adresaci norm) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. [..] według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (por. orzeczenie Trybunatu Konstytucyjnego K 3/89, OTK 1989, cz. I, póz. 5; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego K 17/95, OTK 1995, nr 3, póz. 18, s. 177; wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 7/98, OTK ZU 1998, nr 6, póz. 96, s. 505; wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 10/00, OTK ZU 2000, nr 8, póz. 298; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego SK 10/02, OTK–A 2003, nr 5, póz. 41). "Ocena zgodności z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy jest możliwe wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej wyróżnienie określonej grupy podmiotów z ogółu. Ponadto Trybunat podkreślał, że o naruszeniu fasady równości wobec prawa może zadecydować wybór takiego, a nie innego kryterium różnicowania, kryterium musi być dobrane z poszanowaniem innych zasad konstytucyjnych" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 7/98, OTK ZU 1998, nr 6, poz. 96, s. 505; wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 30/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 101). Skarżący podnosi, że WSA błędnie ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Prezesa NFZ zasady równego traktowania i wskazuje, że do naruszenia doszło w wyniku braku ujęcia jako materiału dokumentów dotyczących innych stron postępowania, tj. oferty oraz szczegółowego uzasadnieniem przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającym złożenie skargi do WSA i uniemożliwienia w ten sposób pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie.

2. skarżący podnosi, iż Sąd nie rozpoznał całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, przez co naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób odbiegający od wymogów ustawowych, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. FSK 2326/2004: "Jeżeli więc autor skargi kasacyjnej zamierzał wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny ustalony przez organy podatkowe niezgodnie z obowiązującą je procedurą zawartą w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, a w szczególności pominął zeznania dwóch świadków, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r. FSK 2123/2004 ONSAiWSA 2006/1 poz. 9), a także zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy podatkowe art. 122, 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy");

3. Organ odwoławczy ma możliwość i obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu do czasu pełnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 77 k.p.a). Tylko wyczerpujące zebranie dowodów umożliwia rozpatrzenie całości materiału w sprawie i wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Stawiane przez skarżącego w odwołaniu zarzuty nie skutkowały zgromadzeniem całości materiału dowodowego. "Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem bada konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy' (por. wyrok NSA z 04.07.2001 r., sygn. akt I SA 301/00).

4. Sąd administracyjny bezzasadnie usankcjonował powyższe działania organu odwoławczego. "Celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 106 § 3 p.p.s.a.) nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej" (wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/2005, ONSAiWSA 2006/2 póz. 45). Ponadto w uzasadnieniu wyroku WSA nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów stawianych skarżonej decyzji przez skarżącego.

5. Sąd naruszył przepisy postępowania sądowo–administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Faktem jest, iż organ administracyjny nie przeprowadził wszelkich działań mających na celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ nie zebrał całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.). Sąd wydając wyrok pominął fakt, iż nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i brak w związku z tym możliwości rozważenia całokształtu materiału doprowadziło do błędnych a zasadniczych dla sprawy ustaleń. Nie wyjaśniono istotnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy faktu, czy organ stosował różne wymogi w jednym postępowaniu konkursowym wobec różnych oferentów.

6. Skarżący podnosi, że pominięcie wymienionej wyżej okoliczności w uzasadnieniu skarżonego wyroku jest oczywistym i rażącym naruszeniem zasad postępowania i narusza art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ im wynik sprawy (treść decyzji)" (por. wyrok NSA z 26.01.1999 r., sygn. akt III SA 979/98).

Rekapitulując, w związku z powyżej wskazanymi naruszeniami, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. , a także art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o niewyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienie wadliwej podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, co następnie spowodowało błędną wykładnię, powołanych przepisów prawa materialnego i doprowadziło także do nieprawidłowego ustalenia zakresu kontroli sądowoadministracyjnej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Podstawa udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od 1.1.1) do 1.1.3) i 1.1.6).

2. art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotny na zasadach określonych w niniejszym dziale", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od 1.1.1) do 1.1.3) i 1.1.6).

3. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się, o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od 1.1.1) do 1.1.3) i 1.1.6).

4. art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "W części niejawnej konkursu ofert komisja może 1) wybrać ofertę lub większa, liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu Zamówienia" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od 1.1.1) do 1.1.3) i 1.1.6).

5. art. 148 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczna, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od 1.1.1.) do 1.1.3) i 1.1.6).

6. Art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach zgodnie z którym "odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od 1.1.1.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, więc podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć podstawowe zasady dotyczące zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wyrażona w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego nie wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej konstrukcja niektórych zarzutów oraz ich uzasadnienie nie zostały należycie sformułowane, co istotnie ograniczyło możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego za niezasadny należy uznać zarzut ujęty w punkcie I ppk 1. Treść art. 3 p.p.s.a. wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl wskazanego z zarzucie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotem skargi mogą być decyzje administracyjne. Zatem Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, skoro przedmiotem jego kontroli była zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Powołany przepis nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 868/10). Należy ponadto zwrócić uwagę, że zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu rozważania autora skargi kasacyjnej, dotyczące wadliwości interpretacji przepisów zarządzenia nr 12/20011/DSM oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 757; dalej: ustawa o PRM) w związku z interpretacją pojęcia "jednostki", w żadnej mierze nie wiążą się z kasacyjnym kwestionowaniem wykładni lub zastosowania tych przepisów przez organ administracyjny oraz przez Sąd I Instancji. W tym zakresie rozważania te stanowią w istocie wyłącznie polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji - bez sprecyzowania - zgodnie z omówionymi wyżej wymogami - czy i jakie naruszenie tych przepisów miało miejsce (wykładnia, zastosowanie). Stwierdzić trzeba, że do naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie może dojść w sposób opisany w uzasadnieniu, który ujęto w pkt I.1 podpunktach 1) i 2). Naruszenie postanowień art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie może bowiem wiązać się z wadliwą wykładnią przepisów zarządzenia oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o PRM, jak też z wadliwym - w ocenie skarżącego - zaakceptowaniem przez Sąd I instancji stanu faktycznego, w którym organ nie przedstawił odwołującemu się pełnej dokumentacji postępowania z uwzględnieniem oferty złożonej przez drugiego oferenta i złożonej do oferty kalkulacji cenowej.

Nie jest również zasadny zarzut zawarty w punkcie I. 2. Zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia z punktu widzenia "prawdy materialnej". Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy zostały wyczerpane przedstawione przez strony środki odwoławcze (por. J. Gudowski, Przegląd orzecznictwa z zakresu prawa cywilnego procesowego (za II półrocze 1996 r.), "Przegląd Sądowy" 2001, nr 4, s. 81). Ocena, jakiej dokonuje sąd, powinna uwzględniać możliwość korzystania przez strony z ich uprawnień procesowych. Strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Uzasadniony jest również pogląd, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2000 r., sygn. akt II UKN 324/99 – publ. OSNP 2001, nr 11, poz. 390).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.3., odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Możliwość wskazania art. 141 § 4 p.p.s.a., jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, była przedmiotem uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. Zgodnie z tą uchwałą art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, bowiem stan faktyczny sprawy został przedstawiony w części historycznej wyroku, a Sąd I instancji na wstępie rozważań stwierdził, że nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy (przyjętego jako prawidłowy przy wydawaniu wyroku), jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Stąd dla stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wystarczające jest to, że strona skarżąca nie podnosi, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego stanu faktycznego.

Niezasadne są również zarzuty ujęte w punkcie I. 4,5,i 6. Zauważyć należy, że w istocie odnoszą się one do naruszenia art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i dotyczą kwestii braku w aktach materiału dowodowego w postaci dokumentów dotyczących konkurenta, a konkretnie oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej konkurentowi punktacji, na etapie postępowania poprzedzającego złożenie skargi do Sadu I instancji.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno obejmować nie tylko wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji ale i wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Ze skargi kasacyjnej wynika tymczasem, że strona nawet nie usiłowała wskazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie mogły mieć ewentualne uchybienia w zakresie braku ujęcia w materiale dowodowym dokumentów dotyczących konkurenta. Lakoniczna argumentacja, że skarżący nie zapoznawszy się z całością dokumentacji postępowania nie jest w stanie określić, jakie jeszcze zarzuty mógłby zgłosić w postępowaniu nie może być uznane za wystarczające. Już tylko na marginesie należy wskazać, że dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Te uwagi pozwalają odnieść się do zagadnienia prawa do wglądu do akt sprawy i wynikającego z tego obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, jednakże - co należy szczególnie podkreślić - stosownie do potrzeb tego postępowania. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12; z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11 oraz z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2056/11). W sprawie, w której ofertę skarżącej odrzucono, istota sporu dotyczy zasadności tego odrzucenia. W tym kontekście zatem zakres koniecznego postępowania dotyczy oceny czy konkurent spełnił wymogi, uchybienie którym w przypadku skarżącego skutkowało odrzuceniem jego oferty.

Niewątpliwie przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obligują organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a przy tym do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyczerpującego jego rozpatrzenia. Pamiętać jednak należy, że w ramach zasady prawdy obiektywnej na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia, ustalenie jakiego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. O tym jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, a zatem o tym jakie ustalenia faktyczne są w sprawie czynione - decyduje bowiem prawidłowo wyinterpretowana norma prawa materialnego. Ustalony stan faktyczny - przez jego zestawienie z hipotezą określonej normy prawnej - rzutuje zaś na zastosowanie prawa materialnego (subsumcja).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że akta rozpoznawanej sprawy - dla potrzeb oceny czy oferty skarżącego i jego konkurenta, spełniały warunki co do wymaganego czasu pracy lekarzy - były kompletne i ocena tego materiału dowodowego została w uzasadnieniu decyzji zaprezentowania (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak wiec podstaw by uznać, że brak możliwości ustosunkowania się do pozostałych materiałów - zgromadzonych w postępowaniu poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego, przez wniesienie odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - narusza prawo do czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Zauważyć należy, że zarzut naruszenia pozostałych, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. nie został uzasadniony.

Co do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, ze zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy (...). W rozpatrywanym przypadku nie tylko nie budzi wątpliwości, ale i nie jest zarzucane, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, a sprawę rozpoznał w oparciu o całość akt sprawy, nie pomijając dowodów w niej zgromadzonych jak i nie korzystając z materiałów spoza akt. Zarzut nie może być więc uznany za trafny.

Z kolei według objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 1 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie brak podstaw by stwierdzić, ze kontrola została przeprowadzona pod innym względem. Prawidłowość tej kontroli jest kwestią odrębną i może być podważana stosowanymi podstawami z art. 174 p.p.s.a..

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148 i art. 149 § 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie było przeprowadzone prawidłowo w kontekście zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania.

Oceniając zredagowane w ten sposób zarzuty należy wskazać, że podnoszenie naruszenia prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów. Zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można bowiem zwalczać ustaleń faktycznych. Jeżeli strona kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, to zarzut prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.

Zauważyć jednak wypada, że zgodnie art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu /.../ (ust. 1). Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2).

Zarzut naruszenia w rozpoznawanej sprawie tego przepisu jest więc nie tylko niezasadny ale i niezrozumiały.

Według art. 134 ust. 1 powołanej ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z kolei w myśl art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie podważone ustalenie, że przy ocenie warunków, brak spełnienia których skutkuje odrzuceniem oferty, ubiegających się o zawarcie umowy traktowano tak samo. Nie podważono też dokonanej w sprawie oceny certyfikatu jakości ISO konkurenta.

Jak już wskazano istota sporu dotyczyła zasadności odrzucenia oferty. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają więc także zarzuty naruszenia art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach, traktują one bowiem o wyborze i porównaniu ofert, które odrzucone nie zostały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.